城市基础设施民营化静态边界的影响因素分析

6.3.2　城市基础设施民营化静态边界的影响因素分析

1993年，Kessides Christine采用了三组指标体系（6个指标）来考察和论证市场（私人部门）参与城市基础设施提供和生产的可能性^[85]：如表6.5所示。Kessides认为，城市基础设施产品（服务）的竞争性和排他性越高、生产的沉淀成本越低，则私人提供或生产的可能性就越大；反之，则越适合公共提供或生产。

世界银行在《1994年世界发展报告——为发展提供基础设施》（1994）中曾提出了基础设施可销售性指标的概念。所谓可销售性是指产品或服务能够进入市场进行买卖的潜力和可能性。可销售性指标用来对基础设施的市场化特征进行定量评价。如表6.6所示，该报告中选用了五个单项指标对基础设施的可销售性进行了评价^[41，115页]：竞争的潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务（权益问题）和环境的外部因素。可销售性最高的定为3，最低的定为1。可销售性在1.8以上的领域，都可以采用市场化的方式运作。

从图中可以看出：在5个指标之中，第1个指标“竞争的潜力”从是否具备规模经济性，或是沉淀成本，或是否存在服务替代物，考察该基础设施的竞争潜力。显然，不具备规模经济性、沉淀成本低、存在服务替代物、产品竞争潜力越高的基础设施越适合私人供给，潜力越低越不利于私人提供。第2个指标“货物与服务的特征”是对基础设施自然属性的考察。具私人物品性质的基础设施可销售性指标最高；会员产品和共有财产具有准公共物品的性质，可销售性指标其次；而具公共物品性质的基础设施可销售性最低。第3个指标“以使用费弥补成本的潜力”综合考虑项目的收益性。显然，以使用费弥补成本潜力越高越有利于吸引私人部门投资。第4个指标“公共服务义务”考察的是基础设施产品所必须提供的公共服务的义务有多大。公共服务义务越多，表明与社会生产生活越息息相关。为保证其稳定有效供给，则越不利于市场化提供。第5个指标“环境的外部因素”考察基础设施得外部性。受其他外部条件影响越小越具有私人提供的可能。

本书以上述两个研究成果为基础，对基础设施民营化范围的影响因素进行了总结和扩展。

1.产品的竞争性和排他性

公共物品理论是以产品是否具有消费上的“非排他性”和“非竞争性”作为判断其性质的标准。同时具备非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品；既不具有非排他性也不具有非竞争性（即同时具有排他性和竞争性）的产品是私人产品；而只具备其中一种特性的产品被称为非纯粹公共产品即准公共产品。产品属性的不同直接影响其供给方式。

（1）纯公共物品性质的城市基础设施产品（服务）的提供

纯公共物品的非竞争性和非排他性决定了具有纯公共品性质的基础设施产品如果由私人提供会造成供给不足和效率实现不足。比如一条不拥挤的不收费的公路，就是典型的纯公共物品：不拥挤决定了其非竞争性，即一个人的使用不会影响他人的使用；不收费决定了其非排他性，因为任何人都可以不受限制地走这条路。对于这样的公路，私人是没有积极性去投资修建的，因为他无法排除他人的无偿使用，无法使其成本得到合理的补偿并获得利润，这就造成了供给不足；而假定它决定通过收费来收回成本，势必使得一部分不愿意花钱的人不走这条路，这就造成了效率实现不足。因此，纯公共物品应由政府提供。尽管政府提供具有公共物品性质的城市基础设施也存在提供规模不当、征税成本过高等缺陷，但如果完全由市场提供，效率损失更大，但相比较市场提供而言可谓利大于弊。

尽管20世纪60、70年代以来，一批主张经济自由的经济学家，如戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨、科斯等人理论上论证了公共物品私人供给的可能性。但前提假设的苛刻，使得私人供给纯公共品还不具备现实的可行性。如德姆塞茨（Demsetz，1970）提出在五个前提假设之下，公共物品也可以像私人产品那样较为精确地实现供求均衡。这些假设包括：公共物品的消费者可以完全流动；不考虑地方税收的可变性；有充分多的地方政府或社团可供选择；某地提供的公共物品只有该地的居民受益，公共物品的成本也完全由该地居民承担；地方政府提供的公共物品是无差异的。这些前提假设在现实中几乎不能实现。

（2）纯私人物品性质的城市基础设施产品（服务）的提供

具有私人物品性质的城市基础设施产品（服务）在消费过程中具有竞争性和排他性。竞争性意味着消费者在消费这些设施和服务时，相互之间存在利益冲突，私人消费的增加会引起边际供给成本的增加；排他性意味着可以通过支付使用费等方式将其他不服费的人排除之外。与其他私人物品一样，具有私人产品性质的城市基础设施由于在消费方面不具有市场缺陷，因而政府提供不仅不会改进效率，反而会造成巨大的效率损失。因此，具有私人物品性质的城市基础设施产品（服务），和其他私人物品一样，适合于采用市场方式提供，政府提供反而不合适。需要指出的是，政府有时也会提供私人物品，通常只有在如下两种情况下发生：其一是为了限制该产品的使用量；其二是为了实现社会公平的目的^[86]。

（3）准公共物品性质的城市基础设施产品（服务）的提供

大部分的基础设施产品属于混合品性质，这意味着完全采用政府或私人生产的方式是不合适的。完全由政府生产可以实现政府向社会提供公共服务的职能，但不可避免地会导致行政垄断并带来运营的低效率；完全由私人生产，提高了运营效率的同时又可能产生新的市场垄断并导致社会福利损失。可见，完全由政府生产和完全由私人生产都使“效率的提高”和“福利的增加”目标难以同时达到。因此，对于具有混合性质的城市基础设施产品的提供需要比较两种供给方式的效率损失，以成本最小者为宜。

由以上分析可见，城市基础设施民营化的范围首先取决于基础设施产品的自然属性，排他性和竞争性越强的基础设施领域越适宜民营部门的进入。从供给效率的角度来看，具公共品性质的基础设施产品必须由公共部门去提供，民营部门是不宜进入的；具有私人物品性质的基础设施产品完全可以由民营部门提供；而具有准公共品性质的基础设施产品则不能简单笼统地回答由谁提供更好，但至少这样的基础设施产业民营部门是具有参与的可行性的，所需的是一套政府制度安排组合使其最大限度地提高基础设施产品的供给效率。从表6.3中可以看到，城市基础设施中的电力、供热、自来水、交通系统的大部分项目，都具备吸引民营企业投资的条件；而一些明显具有公益性质的项目，如环境治理，公园绿地、防灾系统等，则不适宜吸引民营企业的投资。

2.外部性

某些城市基础设施的服务具有较为明显的外部性。外部性也称为外部效应或外部影响，是指一个经济行为主体的经济活动对其他经济主体造成的影响，而这种影响并没有被计入市场交易的成本和价格中。外部性分为外部经济和外部不经济两种类型。外部经济是指某个经济单位的生产或消费行为使其他社会经济单位无需付出代价而得到好处的现象；而外部不经济则指一个经济单位的生产或消费行为使其他社会经济单位蒙受损失而未给予补偿的现象。从生产和消费的角度出发，可将外部经济与外部不经济划分为：生产的外部经济和外部不经济，以及消费的外部经济和外部不经济四类^[87]。外部性造成了私人（企业或个人）成本与社会成本、私人收益与社会收益的偏离，是造成市场失灵的原因之一。

一般而言，外部性越低的基础设施领域越适宜民营部门的参与。不过，根据科斯定理，即使在外部性较强的领域也不是说民营部门就绝对不能参与，前提是明确界定产权。如城市污水处理的外部性问题，可以在界定城市水体总体环境容量的基础上通过改革和完善我国现有的排污收费制度和引入西方的排污权交易制度加以解决，即通过市场的手段将对城市水体有害活动的外部影响综合到经济核算中去，即把各种经济行为的外部不经济性内化到生产成本中^[88]。总之，外部性会影响基础设施民营化的范围。

3.可竞争性

通过对基础设施产业的分解，可以将基础设施产业的自然垄断环节和非自然垄断环节分解开来。非自然垄断环节是可以展开竞争的领域，是可以向民营部门开放的。由此，基础设施民营化的边界与自然垄断的范围直接相关。另外，即使在自然垄断的范围内，可竞争理论认为垄断并不一定阻碍市场的竞争性。因此，对基础设施民营化的范围转化为对基础设施产业可竞争性的探讨。

（1）规模经济性

自然垄断理论将成本函数的弱增性被看作是判定自然垄断的标准。在成本弱增的产出范围内，为实现较高的生产效率，应该由一家企业垄断经营，当产出超过成本弱增的范围后，就应该允许新企业进入。然而，成本弱增的范围很难确定，规模经济性仍是影响产业可竞争性的重要因素。

基础设施产业最显著的经济特征之一便是规模经济性。其规模经济性主要表现在以下几个方面：第一，现代基础设施主要通过网络传输系统为各类使用者提供服务，特别是管道供水、电网、煤气、电信、排水和铁路等公共设施。这种网络传输造成了极大的规模经济效应。在一定的范围内，重复建设管网显然是资源的浪费，由一家或几家企业垄断性经营才能使成本效率最大化。第二，由于基础设施产业属于典型的资本密集型产业，其经营成本会随其经营规模的扩大而递减，巨额资金的流入和聚集构成了基础设施产业的主要进入壁垒。基础设施产业规模经济性的存在是政府投资、建设、运营的重要原因。

因此，基础设施民营化的范围与产业规模经济性的强弱密切相关。规模经济性较强的领域不适合民营部门的进入；而规模经济性较弱的领域是可以考虑引入民营部门的。技术的进步会降低规模经济性的强度，为民营部门的参与提供了更多的可能。

（2）沉淀成本

大多数基础设施产业对民营部门来说都具有较高的费用壁垒。除了企业进入时所需的最低限度的资本量较大造成的壁垒之外，沉淀成本较大也是重要的原因。沉淀成本是指当一家厂商脱离某个行业时所不能够收回的成本。一般情况下，基础设施产业的传输系统是专用的，且在短期内不可移作他用或转移到其他地方。也就是说，用于传输系统的投资一旦投入，这部分成本就成了沉淀成本。沉淀成本的存在使原有厂商不能轻易地退出市场，同时给新进厂商带来了很高的投资风险。而且这种风险还来自于沉淀成本的投资对在位厂商来说所具有的承诺性质，这种具有承诺性质的投资天然地对在位厂商提供了一种保护的机制，使在位厂商的威胁行为更具可行性^[89]。

可竞争理论从另一角度验证了沉淀成本是自然垄断产业可竞争性的重要影响因素。根据可竞争理论，如果沉淀成本为零，潜在进入者会对垄断企业构成压力，进而迫使其提高效率，从而起到竞争的作用；但现实中沉淀成本为零的情况几乎是不存在的，沉淀成本的存在阻碍了潜在者的自由进入，从而削弱了对原有企业构成的压力。由此，沉淀成本是影响民营部门进入的因素之一，沉淀成本越小，民营部门进入的可能性越大。

4.可赢利性

民营部门逐利的本性决定了可赢利性是影响基础设施民营化范围的又一影响因素。上海城市信息研究中心于2000年在《上海市政公用基础设施投融资发展战略研究总报告》中提出来的项目区分理论为民营化的范围研究提供了重要的参考。该报告中按照是否有收费机制（资金流入）及其投资价值回报机制，将基础设施项目区分为：公益性项目（或非经营性项目）、经营性项目和准经营性项目，提出应根据项目的属性决定项目的投资主体、融资方式、权益归属及运营方式。项目区分理论强调项目的非经营性与经营性之间的严格区分：非经营性项目由政府投资建设，政府应做好规划、保证重点、量力而行、减少风险；经营性项目属于社会投资范畴，应将其真正推向市场，通过公开、公平、竞争的招投标方式运作。项目区分理论是针对微观投资领域提出的政府与民间经济力量的划界和分类基准，大力推进了基础设施领域的投融资改革，为民间资本进入基础设施领域提供了指南。

公益性项目的产出服务无偿提供给消费者，无资金流入；不仅没有盈利，甚至日常经营费用和维修费用也要从外部补充，这是市场失灵的部分。一般来说，其投资主体只能由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，权益也归政府所有。但在运营方式上，根据供给职能与其生产和经营职能的分离，政府可以主要提供建设规划、财政规划，而其生产经营可以引入竞争机制，交由民营机构进行，然后通过政府采购等方式来向社会提供。

经营性项目有收费机制，有资金流入，具有较好的投资盈利，能全部收回投资，而且能产生一定的资本积累。这类项目可通过市场进行有效配置，可以通过包括民营企业在内的全社会投资加以实现，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，所享受的权益也理应归投资方所有。不过，政府对于此类项目负有在价格制定、进入监管、服务质量等方面进行监管的责任。基础设施行业典型的经营性项目包括收费高速公路、收费桥梁、废弃物的回收利用等。

准经营性项目介于上述两者之间，有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但收益不能补偿投资或只能部分地实现投资回报。因此，由于其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，这类项目通常要通过政府适当贴息或政策优惠维持运营。基础设施行业典型的准经营性项目包括煤矿、地铁、轻轨、污水处理厂、收费不到位的高速公路等。

在项目区分理论基础上，原建设部《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》课题组于2002年提出了城市基础设施项目可经营系数的概念，其表达式为a=V/C。式中，a为项目的可经营系数，V为项目的市场价值（用项目的年净收入H除以投资收益率i计算，即V=H/i），C为项目的建设成本。a值越大，则项目的可经营性越强，越适合市场投资运营；a值越小，则项目的可经营性越低，越适合政府投资运营^[90]。

a的四种赋值区间，对应了项目市场化程度的四种情形，相应地确定了项目市场价格的四种不同情形。项目的市场价格由项目市场价值决定，这是城市基础设施项目价格形成的主要依据。如表6.7所示：

①当a=0时，表明项目市场价值为零，项目属性为非经营性。市场投资人不可能接受该项目，政府投入也无法实现，只能作为公益性投资。但从理论上讲，任何一个项目都具有可经营性，也就是a=0的情况实际上不存在。例如，市政道路不收费，但可以通过路牌广告间接收费来增加其可经营性。问题是如何设置合适的经营机制，实现经济效益和社会效益的统一。

②当a=1时，表明项目市场价值等于项目投资成本，项目为纯经营性。政府投资可以完全变现。如果是新建项目则可以由民间投资经营，政府不必介入。

③当a＜1时，属于准经营性项目。项目资产市场价值小于项目投资成本，政府投资只可部分变现。如果是新建项目，则很难由民间投资单独完成，需要政府的适当参与。如供水工程、燃气工程等，这些项目有收费渠道，但收费极低。按目前的市场投资收益率，无法偿还其投资成本。从定量角度说，该项目在市场上可以变现的资金只占项目投资的几成，需要政府财政支持。

④当a＞1时，属于高回报的纯经营性项目。项目资产市场价值大于项目投资成本，政府投资可以溢价售出。如果是新建项目，可由民间投资经营，政府可以设定特别“税收”将溢价部分收回。从理论上看，上述情况是存在的，但因城市基础设施牵涉到千家万户的大众的利益，在其价格收费上政府有着严格的控制。

事实上，城市基础设施项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，而各种项目之间也是可以转化的。如对准经营性项目来说，取消其收费机制，它就可能变成非经营性项目；提高其收费标准，它可能又会变成纯经营性项目。另外，在通常情况下，同一个项目很难区分其是经营性的还是非经营性的，因为项目本身在不同的环节是不一样的，这样最好的办法是先对项目进行分解，再对独立的项目研究其是否是经营性的。

5.社会公平

基础设施产业不同于一般竞争性行业。由于其提供的产品具有基础性、公益性，保证其供给的持续、安全、公平是非常重要的。因此，在界定民营化范围的过程中，不能只考虑效率因素，还要考虑其对社会公益性和公平性的影响。有些经济基础设施从经济技术属性来讲能够实现收费机制，如城市桥梁、隧道、城市公园、连接两座城镇之间唯一的道路等，但从社会公平角度来看，应该免费提供。因此对需要免费提供产品或服务的基础设施建设都应由政府直接投资。

6.市场效率

市场效率的高低是影响基础设施民营化范围的又一因素。在市场有效、政府有效的基础设施投资领域，政府计划和市场机制具有重叠性，重叠性意味着可以彼此替代，即它们既可以由政府资本提供，又可以由民间资本提供。在这个领域，投资原则应当是民间资本能做又愿意做的，就交给民间资本去做，政府不必插手，凡是民间资本做不了的又不愿意的事，就是政府资本发挥作用的地方。在市场失灵、政府有效的基础设施投资领域，如国防安全、大江大河的治理、偏僻落后的农村、基础设施建设等只能由国家提供。因为政府投资提供这些产品无须对权利边界进行界定就能达到充分的规模效益，没有政府提供，这些产品的供给便会不足，影响社会安定和发展。在市场有效、政府失灵的基础设施投资领域。这些基础设施项目的投资属于竞争性的投资项目，这部分项目完全可以通过市场的自由竞争来实现，效益也主要以经济效益来表现，所以这部分项目的筹资、投资、经营过程完全由民间资本通过市场机制发挥作用更有效。由民间资本投资通常能达到良好的均衡状态，如果政府垄断投资只能造成经济上的低效率，如电信、高速公路、地方电力的供应等。