我国城市基础设施产业监管体系的建立

6.4.3　我国城市基础设施产业监管体系的建立

丁芸（2004）将公用事业被称为“半途的房子”。其含义是，公用事业既不完全是政府的职责，也不完全是运营企业的职能。其产品或服务必须公平合理但不能自由定价，不允许赚取高额利润却被期望实现利润，其市场准入受到严格限制同时又要求遏制垄断可能带来的危害以实现效率竞争。基础设施产业管制的基本出发点，还是要确保公用事业运营高效率地实现这些看似互相矛盾的目标。

1.网络接入与协调监管

市场结构重组使那些可竞争的部分可以引入了不同的参与者以促进基础设施产业的竞争，但整个基础设施产业还存在着自然垄断性业务（如管网），而竞争业务的开展往往需要自然垄断环节的支持。因此，如果垄断环节不能公平的对待竞争业务企业或凭借垄断优势歧视竞争业务环节，那么竞争业务领域的竞争便不能真正展开。因此，需要政府对网络接入问题进行监管；否则，市场结构重组并不能带来真正的竞争环境。

另外，市场结构重组还带来了网络协调问题。分拆后的产业不再由原来同一整体提供，而在某些部分出现了不同的参与体，不同参与体的协调可能带来了新的问题。英国铁路公司的分拆生动地表明了民营化后对进行网络协调监管的重要性。

2.市场准入监管

市场准入监管就是对进入城市基础设施行业的企业所进行的监管。通过对进入企业的数量和资质的监管，促进城市基础设施产业经营管理水平的提升。市场准入监管的方式主要有两类：普通许可和特殊许可。普通许可是指所有符合进入条件的申请者都可以进入市场，而特殊许可是指监管机构在那些符合进入条件的申请者中进行选择，准予一个或少数申请人进入市场。显然，在特殊许可条件下，申请者之间存在着竞争关系。在完全竞争性业务领域，企业的数量往往不需要严格的控制，这时选用普通许可比较合适；而在一些垄断竞争性的业务领域，特殊许可则更合适。随着基础设施民营化改革的深入，发挥市场准入机制的筛选功能变得更有意义。几种主要准入方式的比较见表6.9。

3.价格监管

价格监管主要是对基础设施企业价格水平和价格结构的控制。可以说，价格监管是监管体系中影响最大、难度最大的环节。目前国际通用的做法主要有两种，投资回报率价格管制和价格上限管制。

投资回报率价格管制是美国长期以来采用的做法。顾名思义，主要通过考察价格影响因素的变化确定企业的投资回报率，作为企业在某一特定时期内的定价依据。其模型为：

R（P·Q）=C+S（RB）

如果企业经营多种产品，则价格管制模型为：

R为企业收入函数，它决定于产品价格R（P）和数量Q；C为成本费用（如燃料成本、工资、税收和折旧等）；S为政府规定的投资回报率；RB为投资回报率基数（Rate Base），即企业的资本投资总额。

价格上限模式是英国长期以来采用的做法。英国的最高限价管制采取RPI-X模型，其模型为：

P_t+1=P_t（1+RPI-X）

P_t为本期价格，P_t+1为下期价格。RPI表示零售价格指数（Retal Price In-dex），即通货膨胀率，X是由管制者确定的，在一定时期内生产效率增长的百分比。模型表明，企业的价格提高幅度不能超过两者之差，如果两者之差为负，表明企业需要降价。

两种价格管制模式对于企业的投资意愿和降低成本意愿会产生不同的影响。投资回报率的模式有利于保证投资者的投资积极性，但容易引发低效率的A-J效应（即为在规定的投资回报率下获得更多的利润，运用过多的资金投入代替其他要素的投入），企业缺乏降低成本的动力。而价格上限模式限制了提价的幅度，企业只有降低成本才能获得更多的利润，所以更能激发企业降低成本的意愿，但会抑制企业投资的意愿，尤其是接近价格调整期使，企业甚至会抑制投资。简单来说，投资回报率模式促进投资，而价格上限模式促进成本的降低。显然，价格监管模式的选择需要结合我国的实际情况。我国目前的价格监管模式类似于投资回报率模式，这主要是为缓解我国基础设施投入不足的问题，但随着民营化改革的深入，绩效目标正逐步代替资金目标成为首要目标，有利于降低成本的价格上限模式应该是更好的选择。当然，我们不能照搬国外的模式，还应结合我国的具体情况探索合理的价格监管模式。

不过，无论对于哪种价格监管方法来说，都需要以了解基础设施企业真实运作成本为基础，但严重的信息不对称使这一目标很难实现。对于这一问题，目前国际通行的，适用于自然垄断行业的成本管理方式是绩效平台，它是通过比较统计数据向企业施加压力促进其提高效率，避免以成本为计价基础维持较高成本定价的缺陷（傅涛，2006）。另外，政府管制机构也可以通过比较各区域运营效率，剔除各种影响成本的外部因素，以运营效率最高的企业成本作为制定管制价格的基础，但区域间比较竞争的作用仍有很大的争议，在定量分析和剔出经营环境因素对成本的影响时经常遇到技术上的障碍，很难避免主观随意性。

从介入时机来看，政府对价格的监管也可以采用事前定价和事后介入两种方式。事前定价是指政府在选择特许经营商时对价格进行控制，以竞标价低者中标。不过，这种方式容易引发的问题是对质量的难以进行把握，且中标者可能会利用其在位者优势而变相抬价。事后介入方式是指政府在事前不作管制，如果消费者对价格抱怨的话，政府再出面控制。这种做法可能省去了事先介入而产生的大量费用，但等问题出现再去解决，可能会损害消费者的利益。

4.质量监管

基础设施产品关系到国计民生，基础设施民营化使政府退出了直接生产者的角色，但政府作为供给者依然有责任保证高质量的、连续的基础设施产品和服务的供应。基础设施民营化在我国还属于初级阶段，许多进入基础设施领域的民营部门相关经验并不丰富，政府更应加强质量监管，保证消费者的利益。政府应制定质量监督体系，完善质量管制的环境和条件，促进基础设施企业不断提高产品或服务质量。

5.普遍服务监管

城市基础设施产业的特殊性决定了普遍服务监管的重要性。由于基础设施产品是居民生产、生活的必需品，政府有义务保证每一个消费者以可承受的价格享受必需的服务。基础设施民营化改革使民营部门在基础设施产品和服务供给上担负更多的责任，而民营部门“嫌贫爱富”的本性使政府的普遍服务监管变得十分必要。世界银行总结了发展中国家公营部门市场化的教训后，在《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》中警告说，在基础设施领域实施大规模私有化的后果是贫困人口将得不到相应的服务^[97]。如果民营化的结果是基础设施产品普遍服务的缺失，将严重背离基础设施民营化改革的初衷，因此，必须加强普遍服务监管。