赤字风险与扩张性财政政策作用机制分析

自20世纪80年代以来，许多西方国家，包括美国在内，都已持续地出现了巨额的财政赤字，但无论是在1997年的亚洲金融危机中，还是在这次百年不遇的全球性金融危机中，各国政府无不是重新拾起了“国家凯恩斯主义”，积极地调整财政政策，以应对危机。众所周知，财政政策需要通过财政工具对经济起作用；在运用政策工具调控经济之前，首先要把握的就是政策作用机制。

一、扩张性财政政策影响经济的机制

扩张性财政政策的积极作用表现在稳定经济和促进增长两个方面。这一政策实施的直接后果是结构性赤字的出现，赤字需要弥补，在现代市场经济条件下，发行国债是世界各国弥补财政赤字的普遍做法，而且被认为是一种最可靠的弥补途径，于是，国债与赤字就具有了一种内在伴生性。因此，可以说扩张性财政政策的两大后果是赤字和国债的出现。财政赤字和国债作为财政政策的重要工具，也是实施扩张性财政政策的主要调控手段。国债与财政赤字密切相连，国债是弥补赤字的基本手段，如果排除货币融资和增税来弥补财政赤字的话，那么债务融资就成为其主要选择。因此，长期高赤字必然导致高债务。这是因为债务的利息支出是财政支出的一项内容，赤字扩大需要发行国债，发行国债需要偿还利息，从而引起赤字的更大幅度增加并推动国债的膨胀，扩大了债务风险并影响了国债的可持续发展。如何通过政策作用机制正确运用赤字和国债，发挥其正面效应而避免其所带来的风险，就成为财政政策作用机制研究的主要问题。

扩张性财政政策是指通过财政分配活动来增加和刺激社会的总需求。扩张性财政政策的载体主要有减税和增加财政支出规模。一般来说，减税可以增加民间的可支配收入，在财政支出规模不变的情况下，也可以扩大社会总需求。同时，减税的种类和方式不同，其扩张效应也不同。流转税的减税在增加需求的同时，对供给的刺激作用更大，所以它的扩张效应主要表现在供给方面。所得税尤其是个人所得税的减税主要在于增加人们的可支配收入，它的扩张效应体现在需求方面。而财政支出是社会总需求的直接构成因素，财政支出规模的扩大会直接增加总需求。在减税与增加支出并举的情况下，扩张性财政政策一般会导致财政赤字，从这个意义上说，扩张性财政政策等同于赤字财政政策。

二、财政赤字对经济的影响机制

关于财政赤字的争论由来已久，但近年来人们逐渐将视线从赤字的宏观问题转移到财政赤字是否会导致政府收支的不平衡和债务危机上，从而使得财政赤字的效应和规模，特别是赤字风险等问题再次受到关注。最初，人们对财政赤字的担心和恐惧主要是因为害怕会引起通货膨胀。因为无论在理论上还是实践中人们通常认为巨额的财政赤字必将导致恶性通货膨胀，所以赤字风险首先表现为是否能带来通货膨胀的风险。世界上一些国家的实际经历似乎也证明了这一观点，如以阿根廷为例，在20世纪90年代前期，除1991年以外，阿根廷的财政状况还是比较好的。1993年的财政平衡甚至出现了盈余，其他年份虽然是赤字，但是占国内生产总值的比重很小。但是，20世纪90年代前期的私有化结束后，随着私有化收入的大幅度减少，而政府开支却得不到控制。另外，由于前总统梅内姆为了谋求第三次连任，不惜大幅度增加财政开支，对地方政府财政开支的增加也听之任之。其结果是，从1996年起财政赤字不断扩大。在过去的10年中，阿根廷的公共开支增长了1倍，财政赤字却增长了6倍。

同样，在20世纪70年代，拉美各国在开放过程中实行扩张性的财政政策，政府财政开支规模和财政赤字不断扩大。政府为财政赤字融资的方式主要是通过货币发行和向国外举债。为了消灭赤字，拉美地区的政治家具有随意开动印钞票机器来满足政治需要的传统，又错误地采用了超发货币的政策，结果导致这些国家在20世纪80年代发生了恶性通货膨胀，并且爆发了债务危机，使得拉美国家经济开放的步伐大为减慢。20世纪80年代拉美债务危机爆发后，拉美国家经济受到剧烈冲击，通货膨胀率继续攀高，1982年的通胀率为47.5%，1984年上升为163.4%，1985年更是恶化为610%，同期拉美国家失业率平均高达15%，部分国家超过20%，实际工资水平也普遍下降，哥斯达黎加下降50%，巴西、阿根廷下降20%。同时，债务危机还引发了严重的货币危机，拉美国家货币普遍贬值，银行业也损失惨重。总之，20世纪80年代的债务危机冲击了拉美国家前期取得的经济发展成果，拉美各国经济严重下滑。拉美地区在整个20世纪80年代陷入了痛苦的调整时期，成为拉美国家“失去的10年”。究其根源，拉美国家20世纪70年代自由化进程的失败，在很大程度上可归因于政府巨大的预算赤字和财政政策的不协调。拉美各国储蓄率低，导致资金匮乏，是国际资本对拉美能够发生巨大作用的前提，而拉美本身经济结构的问题也导致产业资本无法获得相对较高的回报，从而逐步撤出本国，转而投向欧美，恶性循环导致拉美国家国内资本减少，只能依靠国际资本，长期依赖外债。这种情况下的本国资本和国际资本都具有国际属性，这就使拉美的经济周期缩短，受国际资本流动的干扰加大。通胀问题的应运而生与此也有很大关系，流动性的泛滥，本国货币汇率体系的反复波动，为偿债或者刺激经济引致央行印钞机的无节制开动等，都带来拉美恶性通胀的产生。

另外，大量的理论分析表明，虽然财政赤字对价格水平造成上涨的风险存在，但这种可能性能否成为现实，取决于赤字的融资方式和经济体系的承受能力。在主要以发行国债的方式弥补债务的情况下，财政赤字通常只是改变社会购买力的结构，不过是资金使用权在不同部门之间的转移，而基本不改变社会总供求量的对比，因而不会产生通货膨胀后果。同时，大量的实证分析也表明，在工业化国家中，赤字与货币增长之间似乎没有什么关系，货币供给的改变是为了实现货币政策目标而非通过货币当局为赤字融资；而在发展中国家，虽然不是唯一的原因，但赤字的货币化是引起通货膨胀的主要原因。

进入后金融危机时代，各国的主权债务危机频发，发达国家在国家存亡之际，开始通过赤字的货币化来转嫁危机。即使美国作为全球最大的主权债务危机国家，也会继续实行量化宽松货币政策，通过美元在全球的泛滥推动世界主权信用风险的升级。目前，美国正在实施的第二轮量化宽松货币政策难以在短期内改变美国内需不振的状态，它最大的现实作用不过是压低美国国债利率，从而维持长期资本市场的利率不上升，起到为稳定复苏、清除部分障碍的间接作用，然而6000亿美元的国债购买计划并不足以达到预期目标，美国在未来难以改变其既定货币政策。美国持续实施非常规货币政策的结果是推动由其引发的世界主权信用风险的升级，使世界主权信用体系中的各方主体遭受更大损失。第一，美元长期贬值的趋势使国际债权人持有的美元债务不断缩水。美国正在通过量化宽松货币政策压低美国政府的债务利率，使债权人无法得到与美国国债的风险状况相应的投资回报，同时引起的美元贬值趋势使国际债权人还不断地受到汇兑损失。从2010年6月至今，美元相对新兴市场国家货币和一些发达国家货币的双边名义汇率出现较大幅度贬值，其中相对人民币贬值3%，相对巴西雷亚尔贬值12%，相对南非兰特贬值14%，相对澳元贬值19.5%，相对韩元贬值11.4%。这种趋势在2011年还会继续，国际债权人通过出口收入换取的美元收益在美元的不断贬值中化为乌有，美国无视国际债权人正当利益的行为表明其国家偿债意愿急剧下降。第二，快速的资金流入引起新兴市场国家的通胀与资产泡沫风险，对这些国家维护偿债信用不利。新兴市场国家，包括部分恢复较好的发达国家和地区，在未来将不得不抵御资本大量流入对本国或本地区经济和金融的冲击。超过本国经济和金融发展正常吸纳能力的资本流入，涌入本国的房地产、股票、债券等资本市场和部分商品市场，抬高本国资产价格，助长通货膨胀水平。虽然多数国家政府已经在转向中性的货币政策并会在未来加快货币政策的收缩，但是由于货币的黏性，资本流入在各行业间并不均衡，政策措施却普遍对国内市场产生资金约束作用，将不可避免地伤害本国经济的正常发展。一些亚洲国家为了减少货币过快升值对出口的损害，采取的干预措施带来外汇储备的更快上升，产生的对冲成本反过来又对本国控制通货膨胀不利。在资本快速撤离时，资产价格的跌落则会对银行稳健性、本国消费以及本国的汇率稳定产生严重的不利影响。第三，美元的不断增发促使大量投机资本涌入国际大宗商品市场，引起全球通货膨胀压力升高。美联储长期维持的宽松货币政策没能促进国内信贷规模的扩张，流动性大量囤积在金融体系内部，除流向国外市场外，就是被用于从事金融投机交易，推动了包括能源、原材料和粮食价格在内的国际大宗商品价格持续攀高，几乎所有国家都因此不同程度地受到了输入型通货膨胀的损害。在复苏最为缓慢的欧盟和欧元区国家，2010年12月的年通货膨胀率已经分别上升到2.6%和2.2%，一些通胀严重的国家，如罗马尼亚、希腊和匈牙利等分别达到了7.9%、5.2%和4.6%，反通胀的政策措施将使复苏乏力的经济雪上加霜。因此，赤字风险的财政政策作用机制实际上是在弥补赤字的过程中，采用货币融资、债券融资还是增税的途径是否会形成新的风险。

主要发达债务国家，如美国、欧元区国家、日本和英国等在未来将难以其改变极为宽松的货币政策，由此带来的全球流动性泛滥对于实力较差、经济存在脆弱性的发展中国家是潜在的灾难。20世纪90年代，拉美和东南亚发生的金融危机都与发达国家短期资本在这些国家的快进快出关系密切，中东欧国家在本次金融危机中遭受重创也与此有关。可以判断，这一轮新的热钱冲击和全球通货膨胀轻则引起新兴市场国家和部分发达国家的股市震荡、房价下跌、经济减速；重则会引起汇率大幅贬值、经济发展倒退，甚至政治危机，特别是对于一些政治经济局势较为脆弱的拉美国家、中东欧国家和非洲国家影响更大。此外，尽管这些实行宽松货币政策的发达国家还未出现通货膨胀，但是其货币政策助推下的全球通货膨胀风险已经明朗化，多数国家的经济发展成果都将不同程度地受到通货膨胀的侵蚀。长期低利率和滥发货币的不良后果可能会在经济还没有完全恢复时就以通货膨胀的形式袭来。

赤字规模的大小也对赤字风险有着重要影响。只要一定时期内的赤字规模达到了促进资本形成、加速经济增长的目标，并且没有导致政治经济危机的可能性，那么赤字规模就可以说是适度的。这主要是因为赤字规模的形成与当年的经济形势有着密切的关系，更多的是赤字规模反映当年的经济形势，如一些在建的公共项目和工程支出的顺延，是时间延续上导致的赤字等。赤字规模不仅依存于以前的债务规模，还要面对各种冲击，如意外的天灾、人祸等引起的财政赤字。另外，政府为了达到一定的增长指标，运用赤字政策促进经济增长、为了政治目的盲目扩大社会保障的支出等引发的赤字，都会形成赤字风险。如墨西哥在1977年至1982年的发展规划中规定，公共投资年均增长14%，巴西1981年至1985年的发展规划则提出了43项大型投资计划，共计3720亿美元。拉美国家投资占GDP的比重从20%上升到24.7%。过于庞大的投资计划超过了拉美国家政府的财政负担能力，这些国家只能通过对外融资来筹集款项，这又导致该地区国家财政赤字的不断膨胀。另如希腊主权债务危机直接的原因是政府过度举债，欧洲式的高福利模式所带来的私人部门负担过重，以及希腊的不同政党不断地开出各种高福利支票来争取选民，也造成了高福利的恶性循环，高福利导致政府过度举债，最终导致债务危机。

通过上述的分析可以看出，赤字风险应侧重于对赤字规模形成的影响程度的分析，并且应通过科学的分析，以便确定合适的赤字规模，确保财政的可持续性。合理确定赤字规模的界限必须考虑到两方面的因素：^[1]一是社会经济因素，二是资金来源因素。在社会经济因素中，赤字规模的制约因素从以下几方面加以分析：首先，从对经济增长率的贡献程度以及对国际贸易顺逆差的影响程度。以墨西哥为例，大量外债为其经济的发展提供了必要的资金，20世纪70年代墨西哥的经济年均增长率达到6.5%，1978年至1981年各年的经济增长率分别为8.2%、9.2%、8.3%和8.1%。墨西哥在这一期间债务总额增长近20倍，从20世纪70年代初期的50亿美元激增至1982年末危机爆发前的876亿美元，负债率为53%，偿债率为75%，远远超过了这些指标公认的临界点。其次，从赤字的使用效率上分析国民经济各部门能力的未利用程度、赤字支出的投资项目性质和政府自身的管理能力。再次，是公众的理解程度。在资金来源因素中，赤字规模还要受到本国在国际和国内的资本市场上能为赤字融资的能力的限制。

在现实中，西方主要发达国家在20世纪30年代前由于信奉新古典经济学的预算平衡原则而使各国很少出现赤字，在受到凯恩斯主义的影响后，20世纪60年代至70年代各国都面临着巨额赤字，这也验证了德国经济学家瓦格纳提出的财政支出膨胀的“瓦格纳法则”。但是对于高赤字风险的系统倾向的理论解释，无论是布坎南等人提出的社会抉择理论中官僚行为对预算最大化的追求，还是财政赤字随时间变化的巴罗的税收平滑性假说，都没有提供明确和令人信服的解释，因而近年来新政治经济学已开始在政治制度因素中寻找财政政策的高赤字风险倾向的可能来源。