债务危机与紧缩性财政政策分析

第五节　债务危机与紧缩性财政政策分析

此次全球经济衰退的程度之深使多数国家政府都在2010年保持了不同程度的财政扩张计划，但是已经出现偿债危机的部分国家，如希腊、葡萄牙、西班牙等，不得不转而采取财政紧缩政策。理论上，紧缩性财政政策是指通过财政分配活动来减少和抑制总需求，而实现紧缩性财政政策目标的手段主要是增税（提高税率）和减少财政支出。如果在一定经济状态下增税与减支同时并举，财政盈余就有可能出现，在一定程度上说，紧缩性财政政策等同于盈余财政政策。事实上，如今发达国家并非是因为国民经济已出现总需求过旺的情况，通过紧缩性财政政策消除通货膨胀缺口，以达到供求平衡；相反，政府提出的新紧缩措施，从增加税收以及在未来几年内削减财政预算，以便将财政赤字控制在国内生产总值的3%以内，都是作为获得财政救助的一项前提条件，但紧缩性财政政策会造成有效需求不足，对其实体经济的长期影响，特别是可能使其长期处于衰退阶段的风险却无法评估。因此，在债务危机的治理上，无论从理论上还是经验分析上，经济学家在财政政策作用机制上都存在着增收还是节支的分歧，如今在全球化背景下，又增加了关于财政政策协调机制的争论。

一、债务危机与紧缩财政政策抉择

通常治理债务危机有三条路径：一是大量印刷纸币，确保有足够的流动性能购买新债和满足旧债再融资；二是期待包括国际货币基金组织在内的债权人提供紧急援助，以获得经济调整的宝贵时间；三是债务重组。在极端情况下，必须同时应用这三种方法。不过，这些方法虽然能稳定金融市场，树立债权人信心，并使得债务人能信守承诺，但是这些方法本身并不能解决危机。

20世纪80年代的拉美债务危机，1982年始于墨西哥，国际货币基金组织不得不启动了救助墨西哥（1984年至1987年）、巴西、委内瑞拉和阿根廷的计划，并通过Brady债券计划进行了广泛的债务重组。另外，1997年始于泰国的亚洲危机，迅速蔓延至亚洲其他国家（地区），迫使国际货币基金组织出手救助泰国、印尼和韩国（均为1997年），并在稍后救助俄罗斯（1998年）、巴西（1998年）、土耳其（2000年）和阿根廷（2001年）。2007年至2008年的金融经济危机，迄今已促使国际货币基金组织介入匈牙利、巴基斯坦和乌克兰危机，现在是希腊危机。

以拉美债务危机为例，拉美债务危机爆发后，拉美国家采取了政策调整和债务展期等措施应对危机。拉美债务危机的爆发对发展中国家和发达国家都有影响。对此，债务危机爆发后，国际社会和拉美国家尝试了多种方式，消除危机的消极影响。国际金融组织等有关各方为解决债务危机提出了许多设想和建议，包括债务重新安排、债务资本化及证券化等。国际金融机构联合有关国家政府和债权方银行进行了多次对发展中国家债务的重新安排，达成了一些延期支付协议，进行债务展期和重组，将大量的短期债务调整为中长期债务，使危机有所缓和。如墨西哥政府通过谈判将1983年到期的200亿美元外债全部转换成1990年到期的中长期债务，又将1984年到期的489亿美元外债展期延至到1998年。这样，墨西哥每年可以少付利息3.5亿美元。这种方式只能缓解债务到期的短期压力，并不能彻底解决债务危机。同时，广大发展中国家也对国内经济政策进行了调整，并加强了相互间的联合与协调，使危机得到进一步缓和。

按照IMF专家的政策建议，拉美国家实行了严厉的紧缩财政政策。尽管众多措施对缓解债务危机产生了一定的效果，但国际债务形势仍然十分严峻，债务危机还远远没有结束。其中，从IMF的政策选择、贝克计划到布雷迪计划，拉美经历了“停滞的10年”。为了获得IMF的支持，按照IMF专家的政策建议，拉美国家实行了严厉的紧缩政策，通过牺牲国内经济来恢复外部平衡。IMF的紧缩政策建议包括货币贬值、停止补贴、提高公共产品价格、控制工资增长、减小公共部门债务规模、提高利率、降低信贷增长率、放松对贸易和投资的控制、采取市场导向政策等。这些措施确实有利于改善拉美国家的资产负债表状况，这些国家也因此获得了一些新贷款。但所付出的代价也是巨大的，拉美国家在这一期间经济发展停滞，社会矛盾激化，政局动荡，形势危急。

按美国政府提出的贝克计划和布雷迪计划来化解拉美债务危机，拉美国家也必须进行必要的宏观经济政策调整。由于IMF救助计划的失败，拉美债务危机逐渐影响到欧美国家商业银行。因此，美国政府先后提出了贝克计划和布雷迪计划来化解拉美债务危机，从而挽救本国的商业银行。1985年，美国财政部长贝克宣布美国将向这些国家提供新的贷款，但前提还是拉美国家必须进行必要的宏观经济政策调整，这些调整包括削减政府开支、出售国营企业等。贝克计划阐述了处理拉丁美洲债务问题的方法，就是拒绝债务重组。这种观点认为，解决债务问题的关键就在于为严厉地调整财政政策提供所需的时间，而美国支持下的IMF将提供所需资金。这一做法还推行私营部门参与自愿性银行贷款重组，延长财政调整时期。尽管这些要求比IMF的紧缩政策要宽一些，但由于资金不到位和金额严重不足，其结果是大量债务负担影响了投资，导致了日益增多的资本外逃和增长疲软，债务比例不断上升。贝克计划并没有获得成功。尽管如此，贝克计划的核心是以经济发展来缓解债务危机，标志着债务危机的严重程度，使得紧缩必须让位于增长，也标志着美国的政策转向，从而逐步营造了化解债务危机的外部环境。1989年，美国又提出了布雷迪计划用于解决债务危机。直到20世纪90年代，债务重组的参与方才认识到，失去偿债能力的国家需要真正地减免债务，即减少债务名义价值。这就是布雷迪计划，不可转换且无力偿还的银行贷款，通过一定的折扣，变为可转换的布雷迪债券。布雷迪计划的核心是通过有序的债务减免计划来最终解决拉美债务危机，该计划在一定程度上接受了拉美国家以债务资本化为主要形式的减债要求，具体内容包括：将拉美国家总额为3400亿美元的外债减免700亿美元，由IMF和世界银行（World Bank）建立一个金额为300亿美元的特别基金，为拉美国家的剩余外债提供担保。布雷迪计划虽然比贝克计划更进一步，但是也未能彻底解决拉美债务危机，主要是由于减债幅度不足，资金来源依然未能落实，计划还是以紧缩国内经济为前提等，这些条件依然未能摆脱以内部经济停滞换取外部平衡的传统思路。直到2003年拉美才走出债务危机的阴影。

在经济增长乏力的背景下，紧缩财政无疑将导致新一轮的经济下滑，使近期偿还债务的能力趋弱。事实上，世界各国经济目前正处于金融危机后的缓慢复苏期，而出现危机的国家，其本身市场竞争力就比较弱。理论上，增加税收可以减少民间的可支配收入，降低人们的消费需求。减少财政支出可以降低政府的消费需求和投资需求。因此，无论是增收还是减支，都具有减少和抑制社会总需求的效应。但问题是，在经济不佳的时期紧缩财政，是一种逆周期的对策，财政收缩将削减社会福利支出和工资支出，同时增加企业和消费者的税收负担，也会压缩政府的公共开支规模，导致失业率高企，经济复苏缓慢。财政紧缩政策可能使目前宏观经济中唯一强大的驱动力减弱，将对经济发展产生全面的不利影响，很可能会对该国的经济增长和偿债能力产生损害，结果适得其反。这方面的典型案例是：1997年亚洲金融危机期间IMF坚持要求泰国、韩国等政府采取统一的紧缩财政政策，但是该政策遭到诸多顶尖经济学家如斯蒂格利茨、萨默斯和张五常等人的激烈批评。这是因为当时陷入危机的各国情况并不相同，泰国的主要问题是房地产泡沫引起国际游资大量流入和流出造成对泰铢的冲击，但是泰国政府本身财政仍有盈余；而韩国的主要问题是政府和企业的高负债经营导致在外需减弱情况下运行困难，因此他们建议，对于泰国的财政政策，非但不应紧缩财政，反而应该加大政府投资，以拉动经济增长。

从发达债务国家的国内经济看，自2011年起，发达债务国家在财政可持续性岌岌可危的形势之下都将开始不同程度地采取财政紧缩政策，由此导致的公共支出呈负增长将拖累发达国家经济恢复的速度。更为重要的是，发达债务国家政府的高债务状态构成未来较长时间内其国内经济健康发展的主要阻碍。由于新的财政紧缩政策的实施，将使经济衰退加速，对本来就疲弱的劳动力市场来说更是雪上加霜。美国和欧洲失业率居高不下，而经济陷入衰退更是带来灾难性的影响，消费者、商业和金融市场将受到重大冲击。人们担心将可能重蹈1937年的覆辙，担心会重蹈另一个衰退。近期美国和欧洲经济数据传达了严重疲弱的信号。美国家庭净资产已开始下降，失业率连续数周上行，零售业业绩平平，消费者信心指数在新低点徘徊不前。境内企业流动资金达到创纪录的13万亿美元，表明企业对于未来经济前景不确定性的担忧。同样，大西洋彼岸，情况也不容乐观。德国和法国第二季度零增长，家庭消费支出在此期间明显下降。另外，欧盟委员会预测欧元区第三季度和第四季度仅有0.2%和0.1%的经济增长，日益恶化的主权债务危机将使经济增长前景变得更糟。欧洲国家之间政治阻力的拖累，领导人采取措施的滞后性，使欧债危机的无休止性无法避免，类似雷曼倒闭和接踵而来的经济紧缩风险是巨大的。美国如果不停止党派斗争并施行财政刺激政策，如果不马上执行总统奥巴马提出的4470亿美元的创造就业计划和其他类似的刺激方案，那么美联储将不采取进一步的行动刺激信贷。总之，经济衰退将严重损害到劳动力市场和公众的信心，使经济历经数年才能恢复。

在理想状况下，因为各国的产业结构、经济体制不尽相同，问题国家所采取的调整策略并不必完全相同，为控制财政赤字，也应从本国实际情况出发采取不同的调整政策。但是问题国家的政策调整不仅要受到其国内众多政治势力的掣肘，而且要受到其他参与救援的国家和国际组织的影响，因此最优的政策能否制定以及得到有效实施是对危机中各国的巨大考验。

二、债务危机与紧缩财政政策下的福利政策调整

随着希腊债务危机愈演愈烈，欧美大部分国家都卷入债务困境。以希腊和爱尔兰应对债务危机的紧缩性财政政策作用机制为例加以分析，有专家认为，欧洲债务危机与欧美国家长期奉行的高福利政策有关。金融危机后，发达国家公共开支急剧增加，却只有很少部分用于刺激经济，救助银行。相当多的资金被用于失业救助、社会保障等各方面福利，这造成欧洲现在的公共债务居高不下。

债务危机爆发后，希腊政府在国际上开始向欧盟和国际货币基金组织求救，国内也开始采取紧缩开支，削减民众福利政策。目前希腊的外贸竞争力非常弱，对外出口大幅增长不现实，现在只能依靠举债维持经济。2010年5月，国际货币基金组织和欧盟决定向希腊伸出援助之手，但是开出苛刻的福利制度改革条款。政府必须恢复对高额养老金征税，第13个月和第14个月的养老金不能超过800欧元等13项规定，希腊全盘接受。根据希腊政府在接受救助时的承诺，2010年至2014年，其财政目标是将赤字/GDP比率从2009年的13.6%，逐渐依次降至8.1%、7.6%、6.5%、4.9%和3%。从希腊政府公布的财政巩固计划看，希腊的赤字削减很大程度上依赖财政收入的增加，政府试图通过提高消费税、营业附加税税率等方法来增收，还提高了增值税、燃油税、酒精税和烟草税等税收。2011年5月，希腊内阁宣布新的经济紧缩政策，包括裁减国营企业人员、削减退休金、降低个税起征点等。今年将有3万名公务员停职并只能领取部分薪水，政府还将削减每月1200欧元以上的养老金以及55岁以下公民的福利。希腊政府为了实现2012年之前削减300亿欧元预算的目标，宣布了更加严苛的福利削减计划。个人所得税的起征点也由年收入8000欧元下调至5000欧元。此外，希腊还通过了《福利改革法案》。法案规定，公务员至少3年内禁止加薪，企业裁员的遣散费将遭削减。女性退休年龄将与男性一致，从62岁提高到65岁。民众退休后如想领取全额退休金，必须先缴纳40年社保税。希腊政府希望此举能恢复国际债权人的信心，继续提供融资，避免债务违约。但是由于其增收和节支政策较为简单、粗暴，招致了国内民众的激烈反对。希腊民众采取多种方式，抗议政府宣布的一系列新紧缩政策。因为希腊民众对这些措施并不买账，可能不具有长期可持续性，所以面对竞争力和债务的双重压力，希腊政府为获得财政援助仓促提出的财政巩固方案可能有损其长期经济增长，其预测数据可能低估了债务危机的影响。

爱尔兰是欧洲第一个出台严厉地削减开支计划以解决债务包袱的国家。从2008年开始，通过大幅削减公共部门工资等开支，着手削减欧洲最大的赤字。现在，爱尔兰复苏的步伐显然已经走在希腊、西班牙和葡萄牙的前面。比起那些较晚着手处理赤字的希腊、葡萄牙和西班牙等国，爱尔兰的股指过去半年涨了3%，而前者股指平均重挫23%，投资者对爱尔兰国债的信任度显然也高过上述几个高赤字国家。爱尔兰的预算赤字未来可能仍将居16个欧元区成员国之首，从2010年预算赤字占GDP的11.7%，到2011年约为GDP的12.1%，整体国家负债也将从2009年占GDP的64%增加到2010年占GDP的77.3%。但是随着出口逐渐好转，预计爱尔兰经济将于2011年增幅达到2.5%，同期失业率将由2010年的13.75%降至13%，爱尔兰将进入良性循环。并且随着爱尔兰政府削减赤字计划的顺利实施，较早陷入债务危机的爱尔兰，现在看上去正安然度过危机，究其原因可能是爱尔兰政府的节支对策更切实有效吧。因此，理论研究和实践分析都表明，治理危机的紧缩性财政政策作用机制中以增加税收为主导的财政调整可能由于扭曲了激励，而无法在长期中缓解财政失衡，并且可能将损害其长期经济增长；而以降低政府支出为主的果断的财政预算调整，通常会推动债市和股市表现出色并提振长期经济增长。

目前，很多欧美国家已经开始压缩财政预算，削减福利。除了希腊，目前只要是债务问题上有压力的国家，都会走削减福利的政策之路。英国已主动削减政府开支，美国虽然现在改革力度不大，但是按目前债务发展的趋势，迟早也难逃福利改革。但削减福利的过程会非常困难，遭遇的政治阻力和社会反弹会非常强烈。欧洲国家政府如果在削减福利上太急，可能会丢掉大选，因此政府在处理这些问题时，通常比较慎重，但又不得不削减，否则会造成债务失控。就欧元区而言，目前的财政紧缩政策稍显激进。欧洲期望在两三年内就让赤字和债务达到《稳定与增长公约》规定的标准，突然收紧的财政措施会打压经济增长势头，债务问题很难尽快根治。

三、债务危机与财政结构调整

实际上，解决危机必须有一个可信的结构性经济调整计划，实现公共债务转变以及中期重现经济增长。欧洲救助希腊方案采用了这条路线，它遵循了处理国家和地区债务危机时的常见做法：由最后贷款者来遏制资本撤离、国际收支失衡以及债务融资断流问题。

本轮主权债务危机，全球主要发达经济体的公共财政状况根本不乐观。据估算，在目前的政策环境下，工业经济体资产负债表上的政府债务总额2011年将超过GDP，这是二战以来从未出现过的情况。而且，政府债务比率相对较高的国家名单中未包括希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰等。七大工业国的债务/GDP比率明年将大多接近或超过100%。目前大多数政府的赤字和债务相对平稳，说明债务比率可能即将触顶回落，有望在未来一段时间降至可管理的水平。事实上，在目前的政策架构下，有证据显示债务/GDP比率将继续攀升。原因在于：一是大多数政府2011年经周期性调整的原生预算仍将为赤字——如果经济全力运行，剔除利息支付的预算余额仍将为赤字。这在很大程度上是因为2008年和2009年实施的大规模财政刺激计划，以及这些计划导致的税收收入结构性下降和政府支出增加。二是目前政府的实际借贷成本相对较高，这部分是由于低通胀以及投资者持有主权债务所要求的溢价上升。大多数经合组织国家去年累计债务的“有效”实际借贷成本超过3个百分点，有些经济体超过4个百分点。在大多数经合组织经济体的经济增长率可能超过2%、许多经济体更接近1.5%的情况下，非常令人忧心。

未来发达经济体由于财政政策调整不到位，会影响到政府债务水平的改善。如果满足两个条件，债务/GDP比率将不懈攀升：一是国债的实际利率高于GDP实际增长率；二是原生预算余额持续为赤字。除了通过紧缩财政支出、将原生财政赤字变为盈余的政策外，实际利率下降或潜在增长率提高也有助于改善。但我们注意到大多数预测都认为2011年长期利率将比GDP名义增长率高出一大截，或者至少也不会大幅低于GDP名义增长率，这或许可以理解为直到最近市场似乎还是普遍忽略了未来的主权债务挑战，应在更大范围内来看这些主权债务问题。由于近年来政府部门的杠杆比率上升，许多国家/地区私营部门（非金融业）的总债务/名义GDP比率相比金融危机爆发前基本未变或略高。换言之，政府部门的杠杆比率上升抵消了私营部门的去杠杆化影响，而在欧洲（包括英国），政府部门的杠杆比率上升甚至还远远超过了私营部门去杠杆化的影响。在全球失衡延续的情况下，政府部门杠杆比率的大幅上升和仍处于高位的私营部门杠杆比率令全球经济处于一个非常脆弱的境地中。虽然就对发达经济体进行一一比较有些麻烦，但是可以看到，大多数发达经济体的资产负债表杠杆比率已大大下降。不过，许多欧洲经济体之所以政府债务负担加剧、贷存比仍高，很大程度上是因为许多主要发达经济体的外汇储备覆盖倍数下降。

与20世纪80年代初以来发达经济体的大规模财政调整相比，希腊的经济调整规模并非罕见或难以逾越。除希腊外，这些国家或地区的货币在危机爆发均曾大幅贬值，有些国家或地区还出现了债务违约或广泛的债务重组。显然，作为欧元区的一个成员国，希腊的情况复杂得多，而且从国债、外债和经常项目赤字规模（相对于GDP）以及以美元计的紧急援助规模（无论是绝对值，还是相对于GDP）来看，希腊也是债务危机最严重的国家之一。但仅仅靠紧急援助，从来都不能解决债务危机，而且国际货币基金组织和欧盟已排除了至少短期内出现债务违约和债务重组的可能性。只要未来2年至3年希腊能获得充足的资金，不必再向私营部门寻求融资。在此期间，希腊有机会在未来3年实施相当于GDP11%的财政稳定措施，目标是到2014年将预算赤字/GDP比率降至3%。如此美好前景获得落实的概率并不高。财政稳定措施无法阻止希腊公共债务到2013年升至GDP的150%，而且财政稳定措施实施的背景将是未来3年希腊经济至少下降10%。许多专家指出，这样的经济调整规模并非罕见或难以逾越，虽然经济调整总是痛苦的。20世纪80年代初以来发达经济体已有30次大规模财政调整，通过财政调整，结构性原生余额（经周期性调整，不含利息支付）/GDP比率在3年至15年内改善了5%～20%。从变化幅度以及年数来看，变化最大的是爱尔兰（20%，1978年至1989年）、芬兰（13.3%，1993年至2000年）、瑞典和丹麦（12.5%，时间分别为1980年至1987年和1982年至1986年）以及希腊（12.1%，1989年至1995年）。出现两位数变化的还有比利时（1983年至1998年）和加拿大（1985年至1999年）。其余均为GDP的5%～8%，但有几个国家，包括德国、西班牙、日本和荷兰，花了十多年时间完成了主要财政调整。

本轮主权债务危机的财政结构调整，困难的是面临着多数主要发达国家均陷于这场同步的、结构性的债务危机。导致当前情况对于希腊和其他国家如此棘手的是多数主要国家均陷于这场同步的、结构性的债务危机，而且走出银行业危机的复苏进程和去杠杆化调整可能还将持续一段时间，经济复苏的可持续性仍未确定。假如希腊必须在2020年底前将公共债务/GDP比率降至60%，其结构性原生余额/GDP将需要改善9%左右。西班牙和爱尔兰将必须分别改善11%和12%，从这个指标看，两国面临的任务要比葡萄牙和法国（GDP比率为7%）更艰巨。美国面临的挑战与希腊类似，而英国和日本面临发达国家最大的障碍，GDP比率调整高达13%。前文提到的一些历史债务危机调整也有这样的规模或更大规模，但以前的债务危机从未如此大范围，也从未同时面临这样不确定的全球经济增长前景。

四、债务危机与财政政策协调机制

关于债务危机的财政政策协调机制的争论也愈来愈多。针对欧洲债务危机，很多经济学家认为欧盟应进一步统一财政政策，而且目前IMF和欧盟给危机国的建议，除了外部资金援助外，还要求各国紧缩财政，提高税收，以偿还债务。但是各国政府减少赤字固然可以降低债务风险累积，却无法解决政府债务偿付能力的问题。发生危机的国家要让市场放心其偿债能力有保障，则需要体现的是其债务的可持续性和政府增收的可预见性，而政府增收和经济增长更多地需要市场支撑。显然，当前欧盟经济体步调一致的财政去杠杆化，意味着各国国内需求的减少，在全球市场需求委靡的情况下，外部市场需求也是不稳定的。而统一的紧缩政策可能导致欧盟内部隐形的贸易保护主义开始抬头，也很可能压制本国具有比较优势部门的发展，进一步扩大经济复苏的难度。

从挽救希腊危机的机制来看，不强化财政调整，就很难阻止危机蔓延。从希腊金融救助方案最终勉强达成来看，似乎也无助于提升希腊的信用度或阻止危机的蔓延。因此，5月欧洲各国财长和国际货币基金组织匆匆达成的7500亿欧元欧洲主权债务TARP机制很重要。明斯基时刻和2008年的情景似乎再度显现。该机制将能暂时安抚债权人对债务管理的担忧情绪，但并不能真正解决问题。要解决危机就必须进行债务重组，强化财政整合的决心，并采取措施推动主权债务的债务人和债权人双方共同寻求促进经济增长、改变自身社会的结构性改革。

本轮主权债务危机，实质上是结构性危机，必将会涉及所有的大型工业化债务国。到目前为止，问题还仅限于几个欧元区国家。但这是一场结构性危机，涉及所有的大型工业化债务国，包括英国和美国，并会最终波及日本。这是欧元体系面临的一场真正的危机，欧盟领导人必须展现出当年创建欧盟时的政治凝聚力，捍卫欧元体系。从新的融资机制来看，欧盟领导人现在似乎已在一定程度上意识到了这场债务危机的系统性特点，但仅靠提供融资和紧急援助从来都不能解决债务危机。欧盟必须朝着政治联盟再“迈出一大步”，建立一些改变条约的新机构，在私营部门债务人中间建立持久的信心。

本轮主权债务危机，暴露了欧洲缺乏财政协调机制的重大缺陷。主权债务危机暴露了大约20年前所有人就都知道的欧洲货币联盟的一个天生缺陷。由单一的货币和货币政策连接起来的不同国家、文化、经济和金融结构以及开放的金融边界，必须有高度的政治和财政整合，这样才能实现全面的宏观经济平衡。马斯特里赫特标准以及《稳定与增长公约》（SGP）是朝这个方面迈进的一步，但缺乏机构、细则工具、监督审查、可实施的惩罚措施以及可促进债务国与债权国结构性经济改革的机制。在经济好的时候，没人会关注。现在经济不好了，这些根本性缺陷就暴露出来了。简单来说，欧元区看来缺乏一个拥有足够地位和影响力的机构可确保政策的有效协调，特别是在目前这样严重的危机时期。更糟糕的是，缺乏这样一个机构的结果是随着成员国之间丧失互相信任而不再相信欧元体系能像设计初衷那样发挥作用，成员国之间可能出现相互对立。从很多媒体报道中可以看到，德国民众强烈反对紧急援助希腊，许多希腊民众则反对国际货币基金组织和一些欧盟成员国，这些原本都是可以预见到的，说明欧洲形势发展令人忧心。

欧盟新的财政协调机制正在建立，但遇到的问题和阻力也使其困难重重。德国财政部长Wolfgang Schaeuble已提议建立“欧洲货币基金组织”，新的融资安排自然是重要组成部分。但建立一个欧洲货币基金组织需要时间，需要艰难地谈判，需要新的机构组织以及调整一些欧盟条约，而且毫无疑问这将意味着更深入、更广泛地进行财政整合。欧盟理事会也已成立一个由欧盟主席牵头的工作组，讨论能避免未来主权债务危机爆发的方案。工作组认识到必须强化国家账户系统，并对国家预算实施新的审计、监督、监管和压力测试机制，这些是在现有欧盟协议和法规框架下对信誉度大降的SGP进行完善。除了欧盟理事会提议的旨在警示和避免新危机爆发的新的机构性安排以及最近公布的提供充足融资工具的措施，欧盟还必须建立可信的监控咨询机制，确保及时应对实际汇率上升以及成员国竞争力弱化问题。此外，这些机构必须定期评估债务国和债权国之间的失衡是否已远远偏离正轨，需要双方采取补救性措施。这意味着希腊、葡萄牙和西班牙等国在可实施的惩罚措施威胁下，将不得不及时实施财政整合和结构性改革，以重现经济增长。这也意味着如果德国等核心国家在欧元体系内的余额变得过高，将不得不通过结构性改革，扩大内需和就业。新的机制中可能将一些关键的财政主权不再归由各国国会，或至少先由欧盟财政专员或欧洲国会决定。5月9日的公告也指出，西班牙和葡萄牙同意加快财政整合计划，5月18日将提交给欧盟经济财政部长会议，6月份由欧盟进行评估。这对于各国国会而言都将是一个重大的政治决定。过去在压力之下，欧洲各国领导人暂时击退了对经济政治整合的怀疑论者，但目前环境不一样了。有一段时间，进一步整合欧洲的想法已完全成为欧洲“精英们”的目标，不再是欧洲公众热切期盼或认为非常重要的事情。金融危机、经济衰退和现在的债务危机已经强化了欧洲内部关于整合的不同意见以及成员国之间的分歧。以德国和其他欧元区成员国面临的、进一步整合的两难境地，我们可以将欧洲主权债务危机视为欧洲各个市场和政治主权之间关系受挫的实时反映。相比近年来经济繁荣和生活质量改善所依赖的因素，比如市场扩张和信息通信技术演变，社会政治机构已落在了后面。而且，欧洲目前在新机构改革方面也面临艰难抉择。希腊在欧元区的命运系于此，欧元区自身亦然。早在1999年，哈佛大学教授Dani Rodrik就提出，快速全球化正在催生一个“三难境地”，即在进一步的经济整合、国家主权以及民主政治中只能三选二。在最理想的情况下，这个三难境地是可控的，如果你拥有一个具有约束力的多边条约和流程，而且这个条约和流程得到各方认可，比如像布雷顿森林体系。以欧洲为例，显然欧元区更深层次的经济整合一直持续至今，但与另两者的差距日益扩大。更深层次的经济整合需要在政治财政主权上更大让步，但公众似乎不愿意接受这一点。如果政客们完全迎合当前环境下的公众意见，完善欧元体系的过程将停滞，体系本身将岌岌可危。

五、理论探讨与政策启示

近年来，各国为了摆脱债务的陷阱，解决财政赤字和公共债务这两大财政难题，保持经济的持久健康增长，所有国家都在整顿财政，但更重要的是其经济全球化的大背景。各国总是会不知所以然地深陷到公共债务危机中，主权债务危机和债务管理对每个国家意味着整顿财政，这对经济增长有很重要的影响，因为虽然削减预算是实现公共财政重回正轨的必要条件，但GDP增长才是中长期避免债务危机的关键。

从金融和债务危机对世界各国的冲击就可以看出，经济全球化的出现使得国家凯恩斯主义的经济政策只能由几个世界上最大的国家有效实施，也阻碍了凯恩斯主义的反周期政策在其他国家的实行，经济全球化也对各国财政政策的实施提出了新的挑战。不只是美国人和中国人由于国际收支失衡未得到解决变得更加国家主义。美国和英国各自的债券市场目前成为避风港，但这两个国家长期将不得不收紧财政，以便将公共债务降至可控水平，但可以说很大程度上取决于建设“稳定而高效的政府”结果如何。

另外，财政政策所面临的重大问题，还有财政政策的国际协调问题。区域性协调和债务危机的冲击，统一的货币政策的实行，财政制度的新规定，使得各国实行的财政政策的决策环境发生了较大变化。在区域经济一体化进程中统一的货币政策和区域性财政政策的目标的框架下，各国已不能依照传统的国民经济学，按照本国的经济形势进行调控。在区域化进程中，民族国家在一体化进程中需要从国民经济学主导的宏观经济调节转向适合区域化的宏观经济调节。即便欧洲人基本上还认可欧盟的概念，但显然只是在一定程度上而已。德国政府和公众对希腊危机的反应凸显了这种优先性已发生变化，此次危机可能会坚定德国对欧元体系所持的保留态度或促使其提议更深层次地整合，使德国、法国作为欧洲的主要债权国承担起新的责任，甚至可能付出相当的财务成本。

最后，欧洲主权债务危机的市场化解决方案，可能还需要通过创建广泛的债务重组机制和其他机构性改革控制住债务危机。从地域政治来看，主权债务危机并没有停顿在欧元区。它们还掩盖了债务危机一些更直接的市场后果，包括欧元前景、目前的无风险回报率是多少、发达市场和新兴市场的债券互相对价应为多少以及各类资产与国债之间的关系。但总体来说，市场化是我们最终如何处理主权债务危机诸多问题的中心，而欧洲正在成为解决主权债务的各种方案的试验场。融资方案或许能暂缓欧洲银行业近来出现的资金、流动性和主权债务减记压力，但未来必须通过创建广泛的债务重组机制和其他机构性改革控制住债务危机，将来或将结合某种类型的债务重组机制以及1989年引入的旨在帮助拉美走出债务危机的Brady债券。

综上所述，世界各国在面对主权债务风险和在新的全球化经济中如何重新发展的问题时，都需要在经济刺激和宏观稳定上取得一个有效的平衡，也成为当前迫切需要解决的经济政策问题。针对债务危机和财政政策作用机制的理论及实践分析表明，各国应该根据自身国情制订相应的经济刺激方案和退出策略，防止政策的脉冲性调整和产能过度扩张，防止财政赤字过度膨胀和货币政策过度宽松，而审慎的宏观经济政策是保持宏观经济稳定的基础，任何脱离实际的大规模投资和极度宽松的政策基础都将蕴藏极大的风险。