债务危机及其财政风险形成的外部制度分析

第五节　债务危机及其财政风险形成的外部制度分析

进入后金融危机时代，频发的主权债务危机给世界经济的复苏蒙上了一层阴影。从2009年底爆发的迪拜和希腊的债务危机，到2010年11月爱尔兰的新一轮危机，使处于欧洲债务负担重灾区的葡萄牙、西班牙等国的财政状况和意大利、比利时等国的主权信用都受到投资者的广泛猜疑。国际货币基金组织发布的报告中也指出，由于发达国家财政收支状况恶化及公共债务的快速增加，发达国家主权债务风险可能会影响全球经济稳定。

透视欧盟和成员国之间的整体性制度安排的大体轮廓，会发现通过制度设定一系列规则来界定各成员国的选择空间，调整它们的相互关系，抑制相互交往中可能出现的任意行为和机会主义行为所带来的风险。但在制度不健全的地方，成员国的相互交往必然会付出一定的代价，信任与合作也趋于瓦解，相互交往都伴随着较大的风险。一般来讲，两种制度形式增进了彼此之间的信任，降低了风险：一是法律制度，属于正式规则；二是信誉制度，属于非正式规则。事实上，欧盟的整体性制度安排远不是一成不变的，也经历了一个试错和纠错的演化过程，这种制度变迁在各国制度演变的过程中屡见不鲜。下面选取希腊这个典型案例来说明这一具体过程，进而了解外部制度也是希腊债务危机蔓延的重要原因。

首先，从正式规则来讲，EMU（即欧洲货币联盟）协调制度不足。事实上，欧元区的协调制度建设不足，统一的货币政策与分散的财政政策历来被认为是EMU最大的固有缺陷。仅以通胀作为货币政策唯一目标的欧元区制度，财政政策与僵硬的货币政策之间存在矛盾，而与其他方面的政策协调性缺乏磨合及一致性。另外，欧洲各国的差异化国情没有受到充分考虑，各成员国经济周期尚未实现同步。因此，当个别国家面临经济困难时，加入欧元区的国家，没有独立的货币政策，使得成员国少了一个重要的进行宏观调控的工具，相关国家解决问题所能依赖的手段就是财政政策，被迫采取的激进财政政策必然与EMU的整体利益相冲突。全球金融危机爆发以来，希腊政府调控经济就几乎完全依赖财政政策，为挽救经济，避免衰退，不得不扩大财政开支以刺激经济，结果赤字更加严重。最终结果是严重的财政问题在金融危机的压力下凸显，并逐步演变为主权债务危机。

其次，从正式规则来讲，EMU的监督制度无力。为了维持欧元的信心、防止各国分散的财政政策损害统一的货币政策，EMU设计了严格的财政纪律。欧元区成立以来，大部分成员国的财政赤字占GDP的比重都曾超过或接近3%，欧元区核心成员国法国与德国更是在2004年率先“撞线”，由于金融危机后各国大规模的经济刺激计划，2009年欧元区各国更是全部越过这一红线。为了应对阻碍宏观经济协调的各种因素，EMU在制度安排中设计了宏观经济监督机制，《马斯特里赫特条约》第99条规定，欧盟委员会应监督各国的发展状况，以确保其相互一致。但是，这种制度设计相对较为模糊，力度也较小，而且欧元区内普遍认为实行统一的货币政策与严格的财政纪律的情况下几乎可以完全避免宏观经济的不稳定，从而导致宏观经济监督机制未能有效推动各国结构性改革。为了解决这次债务危机中显现出来的经济管理漏洞，欧盟委员会在2010年7月提出了在欧盟内部强化财政纪律和加强经济治理的改革方案。为强化财政纪律，欧盟委员会提出应加强对《公约》中有关债务上限的执行力度，对多次蔑视规定且不按照规定积极削减高额赤字的成员国将采取多项惩罚措施，并从2011年开始实行对成员国预算的评议制度，以便从根本上避免债务危机在欧洲重演。

再次，从非正式规则来看，信誉机制被弱化了。信誉的缺失应归因于欧盟和各成员国的信誉缺失、正式规则的执行缺乏信誉支持以及信誉实施的机制不健全等。从欧盟成立的10年来看，从《马斯特里赫特条约》到《稳定与增长公约》，过去许多旧的制度都要重新修改，适应区域性经济的法律、法规都要不断完善，而新制度对各成员国约束的示范和惩治效应还没有发挥出来。另外，在各国政治、经济和社会各方面向区域一体化的转轨时期，社会生活、道德秩序发生了历史性的变化，旧的体制和与其相适应的行为规范、秩序日渐瓦解，而新的体制和与其相适应的以诚信为核心的行为秩序尚在建设之中，但远未最终确立，各种非正式规则对成员的约束力度也不强，进而导致一些成员国不讲长期声誉，只注重短期利益。如希腊通过金融衍生工具掩盖债务，对于财政赤字情况的隐瞒，加重了债务负担和人们的不信任，也是导致当前债务危机的信誉制度方面的原因之一。

因此，从非正式规则来看，其一就是EMU的内部救援的信誉机制没有形成。就本次危机而言，其他欧元区成员国政府没有及时出手援救是导致希腊危机演变到今天的重要原因。欧元区一体化之后各国经济结构存在很大差别，尽管都是欧元区国家，但各国的经济状况有很大不同。各国经济发展所处的不同阶段也使财政政策难以有效协调，但是为了建立更为庞大的组织，拥有27个成员国的欧盟却极力拉拢那些希望加入进来但经济状况不容乐观的国家。加入欧元区后，各国自身的优势与劣势逐步明显地表现出来，例如希腊这样的国家没有资源优势，没有领先的创新优势，于是德国、法国这样的大国就垄断了对外出口，强势国家与弱势国家之间的矛盾越来越突出。以往在维护欧元与欧洲一体化的更高诉求下，经过欧洲政治精英的努力得以调和、妥协，但全球金融危机的爆发，使得这些问题凸显，外围国与核心国之间的财政政策与货币政策存在着明显的不相适应，欧元区无法满足成员国不同的货币政策偏好，外围国无法利用货币贬值快速形成对外盈余，也无法维持当前的财政赤字，使其陷入一种结构性的衰退，并且面临债务膨胀，外围国与核心国之间的差距越拉越大。同时，当经济发展不平衡的时候还会造成搭便车行为的出现，希腊无节制地进行信贷最后需要德国这样的大国来埋单，这种只靠成员国的相互救济渠道单一且不持续，使得欧元区的救助机制难以建立，危机爆发之初并未及时得到解决，导致欧洲主权债务危机愈演愈烈。在此次主权债务危机中，欧盟基于维护欧元区财政纪律严肃性以及核心成员国内部政治考量等原因迟迟未对希腊提供援助，债务风险加剧，直到问题不断恶化，形势非常严峻，才推出对希腊的援助计划。政治一体化的不足使其不能获得其他成员国的财政转移支付，在这种情况下EMU并未设计任何危机下的援助机制安排，此次危机在一定程度上是上述矛盾不能得到有效解决而集中爆发的表现。目前，欧盟已经开始全面检讨EMU的援助机制安排，并拟议设置欧洲货币基金（EMF），解决欧元区援助机制缺失的问题。EMF的设立可能为矛盾的长期解决提供一个稳定的外部制度环境，并以此逐步促进欧元区内部的政治融合与经济成长。

其二就是EMU的进入和退出的信誉机制不健全。欧盟的信誉制度是在各种正式制度及非正式制度能约束各成员国以及切实影响到它们的进入和退出的情况下才能真正发挥作用，而目前欧盟各国的制度转型仍不彻底，并且要求成员国退出欧元区的风险是任何一方无法承担的。如果欧盟要求面临破产的有关成员国退出欧元区，就可能引发市场预期欧元区内其他国家也会退出，并引发连串的市场震荡，从而使欧盟主要成员也受到波及，而系统性风险的溢出效应就足以逼迫区内其他国家出手。对个别欧元区成员国而言，主动退出欧元区也将进一步动摇市场信心，融资成本可能不降反升，与区内其他国家的贸易也将受到较大冲击，因此主动退出的风险亦是区域经济不可承受的。

以上运用新制度经济学和比较制度分析的框架讨论了欧盟和成员国的整体性制度安排的差异，并着重于一国内部制度和外部制度、正式规则和非正式规则之间的耦合。上述分析也表明，一国制度的效率不仅取决于组织系统内的制度安排，还取决于组织系统与其他系统制度安排之间的关联状况。各经济体的业绩表现是制度安排相互作用的产物，而不仅仅是系统本身制度改革所能完全奏效的。