欧债危机及其风险形成的内部制度及外部制度分析

第六节　欧债危机及其风险形成的内部制度及外部制度分析

在分析拉美债务危机的政策风险形成的基础上，对欧洲主权债务危机的政策风险形成的制度框架下进行了比较，发现在欧元区统一的制度框架下，依然难以摆脱各国制度博弈所带来的民粹主义政策风险。

一、欧债危机及其风险形成的内部制度分析

自2009年10月份以来由希腊债务危机演变的欧洲主权债务危机备受关注。针对希腊和爱尔兰等国的危机历程加以分析表明，此次欧洲的主权债务危机源于欧洲各国政府的公共债务太高，导致市场投资者信心不足而看空各国政府所发行的国债。

欧洲主权债务危机的爆发，究其宏观经济层面的作用原因，主要是由于自2008年次贷危机以来欧洲发达国家的宏观经济表现已经无法支撑其债务的增长速度。一方面，因为税收增长与经济增长高度相关，当经济增长速度较快时，劳动阶层和政府收入的增长也较快，掩盖了债务的风险。但是当经济因增长动力缺乏或出现停滞趋势时，劳动阶层和政府收入增长缓慢，税收收入的增长也是缓慢的，因此支出能力下降，政府需要通过公共债务投资拉动经济的上升方式促进增长，由此带来了欧洲发达国家债务的飙升。一些从2009年就开始经济表现为负增长，而债务增速却很快的国家，比如希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙和意大利等国，这时无论是因为内部财政风险爆发还是受到外部冲击，都再难以从国际市场融资，进而陷入债务危机当中。由此可见，希腊主权债务危机的爆发以及在欧洲的蔓延从本质上来讲是由各国的宏观经济状况导致的。

当然，就具体国家的危机历程而言，并不相同。毋庸讳言，希腊本身从宏观经济的深层次来看不合理的经济结构和僵化的劳动力市场机制造成本国国际竞争力下降，过度扩张性的公共财政政策导致国债负担沉重；为加入欧元区而通过国际大型金融机构帮助掩盖部分债务进行债务欺诈，则埋下了危机的隐患；投资银行、对冲基金的投机性冲击和主权信用评级遭到下调，对外融资成本急剧上升，则是希腊主权债务危机的直接原因。爱尔兰的主权债务危机是从该国房地产泡沫裂变成银行系统危机，进而转化为主权债务危机，爱尔兰的危机映射出的是传统危机的形成过程。

欧洲国家陷入主权债务危机的最重要原因依然是高福利的民粹主义政策。分析表明，欧洲发达国家政府主权债务负担普遍较重的主要原因是各国社会福利支出过高。二战以来，发达国家长期通过优厚的社会福利制度弥补因贫富悬殊造成的不公平现象，其中福利支出占据了各国财政支出的很大部分。有数据显示，2004年至2008年欧盟各国政府福利支出占财政支出的比例基本保持在42%左右，欧元区各国政府福利支出占财政支出的比例则始终为45%，而美国政府福利支出占财政支出的比例为40%～38%。高福利制度使其民众享受到了经济繁荣带来的成果，但高福利制度无疑也加重了欧洲各国政府的债务负担，推高了各国财政赤字和债务，为主权债务危机埋下伏笔。债务危机的传染效应，已使希腊债务危机的风险扩散到爱尔兰、葡萄牙、西班牙和意大利等欧洲国家，放慢了欧元区经济复苏的步伐。由于欧洲主权债务危机不仅仅是几个欧元区国家的宏观经济、财政赤字和债务风险问题，欧元区主权债务风险仍将上升。

二、欧债危机及其风险形成的外部制度分析

其实，欧元区设立之初就存在着制度困境，即有统一的货币政策，而没有统一的财政政策，其货币政策与财政政策不匹配的风险在欧元启用前就被《马斯特里赫特条约》的设计者所担心。欧洲一体化的困难在于其一直所遵循的逻辑是向前走每一步都需要团结起来，所以财政统一实践起来非常困难。但是，因统一货币而发生了主权债务危机，解决这个问题的办法就是统一财政。随着危机的演进，欧洲要求统一财政的政治力量与另一股民粹主义政治力量正在进行着一种博弈，未来赞成欧洲财政统一的力量与各国民粹主义势力的发展，将会决定欧洲统一财政的进程和欧洲的一体化的前景，近期也会严重影响到欧洲主权债务危机的解决。目前，为缓解危机，欧洲央行采取的措施是购买危机爆发成员国的主权债务，但前提是受援国必须实施紧缩计划，减少财政赤字。紧缩计划在各国实施过程中遇到前所未有的社会动荡，各危机国的经济复苏之路将会异常漫长。

面对债务和社会危机，欧洲的制度博弈加剧。欧洲两大政治阵营的政治理念和经济治理主张也渐行渐远，在宏观经济政策的紧缩与反紧缩问题上斗争激烈，互不相让。党派之争引起拥护各自政党的民众对立，冲突扩大，发展下去，自然容易导致社会分裂。欧洲一体化力量的支持者，如老一辈的欧洲政治家施罗德、施密特、布莱尔等，都在呼吁通过统一欧洲财政和发行统一欧元债券来抵抗危机。德国总理默克尔等现任政治家却不主张发统一债券，也反对货币化债务，他们的顾虑来自国内政治中民粹主义势力上升趋势的影响。由于打着民粹主义旗号的政治家们在民意中的声望不断提高，民粹主义对当政的领导人施加了巨大压力，使当政的领导人明显受民粹主义舆论倾向的牵制。这一方面是不愿继续供养“欧猪五国”的懒汉，另一方面是不愿更多危机发生国的私营部门及公共部门将风险转移给其他各国政府及其纳税人。民粹主义势力提倡本民族优先，号召民众回归民族国家，也使得现在的欧洲领导人不敢去碰民意，不敢去说服老百姓，很难进行继续推动一体化前进的政策抉择。目前，主权债务危机下欧洲社会更加分化对立，利益冲突更加尖锐激烈，民众的利益诉求明确，特别关注自己的工作岗位、退休金等现实问题。为得到更多选票和现金，欧洲各国政党不得不回到保守倾向的民粹主义立场，倾向于以民粹主义政策口号来迎合选民需求。

从新制度经济学的博弈观分析欧洲一体化的决策机制，存在着扩大民粹主义政策风险的制度路径。如客观上分析希腊主权债务危机的主要原因，也就是不可持续的高福利经济政策，应该被认为是由制度博弈导致的民粹主义政策风险，也是导致此次危机的深层次制度原因。长期以来，希腊国内的左中翼和右中翼两大政党为了各自的党派和政治利益相互竞争，促使执政的政府官员往往将政治博弈转化为政府公共支出的扩张，争相抬高福利政策水平，导致形成无效率的债务，其结果就是民粹主义政策制定者之间的博弈扩大了债务风险。从欧洲政治制度的决策体制来看，民粹主义政策风险的重要来源就是决策过程中的策略性博弈。因为即使决策过程是民主的，也会由于欧洲各国之间、政党之间的策略性博弈，其结果可能是民粹主义政策风险形成的重要根源。如何防止制度性博弈的债务积累，不仅仅是经济上更是政治上和制度上的难题。

从欧元区债务危机一开始，就有人批评欧元区制度设计的不合理。欧元区有统一的货币，有统一的中央银行，有统一的货币政策，但没有统一的财政部，没有统一的财政政策，久而久之，统一的货币政策就成为经济发展的羁绊，对某些成员国合适，对另一些成员国不合适。如果没有统一的财政政策作为补充，就会发生债务危机。其实，拿中国来看也是这样，如果没有中央的统一财政支付，西藏、甘肃、贵州等地区肯定觉得对上海、广东等地合适的货币政策对自己不合适。但是因为中国有统一的财政，所以财政转移支付就弥补了统一货币政策中的不适应状况。

（一）欧洲债务危机与欧洲财政一体化的制度分析

其实，欧元区的设计者并非不知道这些问题，他们甚至对货币政策与财政政策不匹配的后果心知肚明。早在欧元启用前，《马斯特里赫特条约》的设计者就曾透露过，有统一的货币政策而没有统一的财政政策，早晚会导致危机。那么他们为何还要一意孤行呢？他们的实际目的就是借债务危机来推动欧洲一体化进程。欧洲一体化的设计者们从一开始就有一个目标，就是用和平的手段来实现政治统一，也就是建成一个欧洲合众国。但是实践起来非常困难，所以欧洲一体化的每一步进展，都是由危机来推动的，危机是欧洲一体化的动力。要解决危机，就必须团结起来，更向前走一步。欧洲一体化一直遵循这个逻辑。因统一货币而发生债务危机，解决这个问题的办法就是统一财政。如果财政能统一，统一国家的雏形就出现了，其他的政府功能性统一也都是水到渠成的事。实际上，某些舆论所说的让希腊等国退出欧元区的选择从技术上讲是根本不可行的。试想，希腊人手里握的都是欧元，银行里储蓄的也是欧元，如果让他们明天转用另一种货币，而且这种货币明摆着就要贬值，因为要提高竞争力，那么希腊人的资产都要大幅贬值，这些希腊人会那么听话，去把自己的资产都换成新货币？如果没有人用新货币，那么怎样才能退出欧元区呢？

随着危机的演进，欧洲政治家们要求统一财政的呼声越来越强。但是，这种政治势力与另一股政治势力正在进行着一种赛跑，看谁跑得快。如果赞成统一的力量发展得快，未来欧洲统一财政的过程会加快；如果反对统一财政的力量发展得快，欧洲的一体化就前景堪忧了。

从债务危机爆发以来，欧洲国家与美国一样陷入了一场政治合法性的危机。施罗德、施密特、布莱尔、普罗迪等老一辈的欧洲政治家都在呼吁，现在是该统一欧洲财政、发行统一欧元债券的时候了。但是，在现任德国总理默克尔与法国总统萨科奇会谈后，仍不主张发统一债券，他们的顾虑来自国内政治。在法国、德国及欧洲北方的富裕国家里，民粹主义势力上升趋势很明显。那些打着民粹主义旗号的政治家们在民意中声望不断提高，对当政的领导人施加了巨大压力，使当政的领导人明显受到舆论牵制。舆论指责领导人无能，欧洲舆论甚至号召民众回归民族国家，提倡本民族优先。欧洲现在的领导人不像历史上一体化前进较快时期的领导人，他们不敢去碰民意，不敢去说服老百姓，因此很难进行继续推动一体化前进的抉择。

德国的舆论中出现了许多要退出欧元区的声音——既然无法逼希腊等国退出欧元区，那么我们就主动退出，或与其他几个水平差不多的伙伴再建立另一种欧元。这种欧盟中最大的主体民族要甩包袱的心态是很危险的。迄今为止，德国受益于欧洲一体化，也是欧洲一体化的支持者。如果德国开始反对欧洲一体化，那么欧洲一体化的前景就不那么乐观了。我们不应该忘记，苏联解体也是起源于俄罗斯要甩包袱，觉得其他的共和国都是包袱，拖了俄罗斯的后腿。支持欧洲继续统一和反对欧洲统一的力量现在很难说谁胜谁负，因此欧洲还会动荡不安一段时间。

（二）欧债危机与欧洲央行制度分析

进一步审视债务危机的根源，是华尔街的贪婪，是西方高福利制度，还有政治制度因素，而现代金融体系的核心——中央银行制度，长期以来却鲜有人提出质疑。中央银行所扮演的“最后贷款人”角色，就长远而言是否助长了金融投机？对即将破产的金融机构施以援手，是否又会滋生道德风险？近期，美国多位独立学者打破传统，纷纷就此发表观点，矛头直指中央银行担保下的纸币发行制度，认为该体制非但没能起到稳定市场的作用，反而是酿成资产泡沫、金融危机与通货膨胀的根源。

德特勒夫·斯切里切特（Detlev Schlichter）在其名为《纸币体系崩溃》（Paper Money Collapse）一书中，猛烈抨击了各国中央银行的弹性货币制度，指出目前发生的一系列问题，诸如债台高筑、寅吃卯粮、贪婪投机，以及日后可能爆发的全球性恶性通胀，均是这一制度的产物。所谓弹性货币制度，是指由中央银行掌管货币发行权，用控制利率与流通货币数量的方式调节经济增速，使其平稳增长，避免大起大落。经济增速过快时，央行应加息或收紧货币供应；每逢经济衰退来临，则需减息或放松货币，以刺激复苏。但中央银行的建立并未消弭大起大落的经济周期，反而愈演愈烈。20世纪70年代的滞胀，90年代初的日本房产泡沫，1997年的东南亚金融危机，2001年初的互联网泡沫，2007年的次贷风暴，至少从这些事实来看，各国央行是失职的。但货币发行是一种谁都梦寐以求的权力，恐怕无人能够抵挡合法印钞的诱惑。个人印钞会锒铛入狱，但央行印钞却无人问责。尽管打着弹性货币政策的旗号，但全世界几乎所有央行都倾向于放松货币，而非在宽松与紧缩间寻求均衡。通常做法为：积极减息，消极加息，导致负利率局面长期存在；以稳定金融体系为借口，随时寻找理由对债务进行货币化。事实也是如此，正常弹性应该是有张有弛的，但当一轮刺激政策结束后，几乎从未见过任何一个国家的央行控制广义货币供应量减少，主动收回非常时期所增发的货币。因此，扩张和紧缩的区别仅在印钞票的速度是快还是慢而已。

在一些主流经济学家眼中，欧洲之所以频发债务危机，原因就在于希腊、爱尔兰、意大利采用的是欧元，而非主权货币，因此无法随心所欲地印刷欧元来偿债。专家提出的解决方式就是欧洲央行应该学习美联储，承担更多金融稳定的责任，印刷欧元，购买那些被市场摒弃的成员国国债，来稳定信心。他们的建议实质就是实施债务货币化，就是欧洲央行用印钞票的办法帮助各国政府偿还债务。理论上说，只要手握印钞权，那么债务违约的可能性为零。有意思的是，包括诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼、前美联储主席格林斯潘、伯克希尔公司董事巴菲特在内的多位专家和企业界名人都认为美国国债根本不可能违约的理由是美联储可以印钞偿还债务，而公开反对标普下调美债评级。

天下没有免费的午餐。津巴布韦的国债评级并没有面为其印钞机运转正常而保持AAA，债务货币化的副作用显而易见。一是制造道德风险，鼓励不良投资。例如，投资者宁愿选择那些经营不良、本该破产的大企业，也不愿把宝押在真正富有活力的中小企业身上，因为他们相信“大而不倒”，相信政府和央行不会允许其破产。二是制造通货膨胀。货币不像实际财富，一经创造，永远不可能被消灭。在央行增发货币后的12个月至18个月里，物价就会全面上涨。中央银行最惧怕的并不是通货膨胀，而是通胀预期，是信心游戏。一旦人们识穿“结构性通胀”、“输入性通胀”的幌子，发现物价上涨的真实原因是货币超发，而为了消除债务，央行印钞票的步伐又不会停止，那么谁也不愿再持有货币，而是争相购入资产和商品，寻求保值。这种通胀预期经过自我实现和加强，最后便形成恶性通胀。

目前，欧洲央行仍然倾向于购买成员国的主权债务，作为交换条件，受援国必须实施紧缩计划，减少财政支出。可是“由俭入奢易，由奢入俭难”，很难相信这些紧缩计划真能顺利落实。在欧元区的各主要成员国中，唯有德国对央行购买成员国国债持反对态度，称这样只会使更多私营部门的风险转移给各经济体政府及纳税人。德国是为欧元区GDP做出最大贡献的国家，之所以反对货币化债务，一方面是不愿继续供养“欧猪五国”的懒汉，另一方面也跟20世纪所经历的恶性通胀有关。当时德国魏玛政府为偿还一战的战败赔款，让“纸马克”彻底沦为废纸，恶性通胀所造成的伤痛在几代德国人的记忆中都难以磨灭。当然，还债最彻底的解决方法应该是直接宣布违约，让债权人承担所有损失。如果继续以“金融稳定”为名绑架欧洲央行，那么第一个退出欧元区的国家，或许不是希腊，也不是意大利，而是勤劳的德国。

三、政策启示

通过对比拉美与欧洲的主权债务危机，宏观经济民粹主义政策风险成为笔者考察的视角。这与解决当前中国的问题也具有很大的关联，三十多年的改革开放，传统模式下经济高速增长后，物质生产极大丰富，另一方面却是住房难、上学难和看病难等民生问题，食品安全及生态环境等问题重重。如何应对经济增长趋缓、贫富差距拉大等现阶段凸显的问题，如何避免掉入所谓的拉美陷阱，都是中国目前必须正视、必须着手加以解决的关键。针对这些焦点问题，很多专家所建议的政策都是尽快效仿并实施发达国家的福利制度，政府增加有关方面的支出；有些专家建议尽快进行政治改革，借以推进社会管理和经济改革。上述种种也表明发展与问题并存是中国的缩影，能否在众多发达国家于债务危机中苦苦挣扎时抓住机会，实现自我升级，巨大的机遇和挑战正当其时。

启示之一：防范高福利的民粹主义政策风险。

在经历了20世纪90年代和21世纪初的频繁危机以后，拉美和欧洲又都面临着民粹主义政策风险。在主权债务危机和社会危机双重压力下的人们，将失业率的增加、工资的下降和更高的贫困率都归咎于全球化和以国际货币基金组织为代表的国际机构等，鉴于最近拉美国家民粹主义领导人和欧洲准民粹主义政党的出现，表明了拉美和欧洲出现新一轮的民粹主义浪潮。同时，意味着拉美的一些国家可能会在20世纪90年代改革的基础上回退，而欧洲的一些国家将在一体化的进程中徘徊。因此，我国目前许多专家学者的建议与早年拉美国家的许多政客和学者的建议是十分相似的，民粹主义政策的一个重要内容即高福利，正是因为如此，所以针对选择高福利的宏观经济民粹主义政策，其民粹主义的政策风险已通过拉美危机频发的教训得到验证，即高福利的宏观经济民粹主义政策往往是从良好的政策初衷出发，最终却走向了愿望的反面——经济增长缓慢或停滞，贫富差距扩大。这也是我国今天需要认真汲取的。也就是当设计任何经济政策时，关注社会条件，强调社会目标，考虑到该地区的历史，注重减少不平等和贫困等，即便是合情合理的，但是如果出台的政策只注重短期效应，从长期来讲是不可持续的政策，那么最终就会导致增长陷入停滞和危机的爆发。

启示之二：防范GDP政绩观下地方领导人的财政机会主义政策风险。

拉美和欧洲的教训表明，各国领导人如果没有受到足够的制约，都有采取财政机会主义，实施民粹主义政策以换取政绩的风险。由于政党执政或政治家任职时间的限制，现任政党及领导人可能会采取主动的民粹主义政策措施，引致现任民粹主义政策制定者不考虑未来政策制定者的支出，在客观上积累超常的债务。中国地方政府存在根深蒂固的GDP政绩观，这就使得一些地方政府本质上有主动负债的愿望和财政机会主义行为的冲动。为发展搞盲目举债，地方投融资平台规模已迅速增长到十几万亿元以上，造成地方财政入不敷出。由于地方领导干部的升迁、调任并不与地方债务挂钩，地方债务也无法与地方政府官员的任期匹配，这就意味着，地方领导人无须真正为地方债务负责，那么，我国地方债务有可能增大违约风险。

启示之三：防范地方、部门以及与中央之间博弈生成的政策风险。

如今世界各国普遍存在着政党之间、地方政府与中央政府之间以及政治领导人之间的相互博弈。同时，因为每个政党、政策制定者或利益集团都试图让其他人分担较大的风险，所以策略性博弈的结果是债务的转移或财政改革的延滞，其表现都是国家或地方财政债务的逐渐积累，政策风险的加大。今年以来，我国地方与中央在政策上的博弈加剧，持续地进行宏观调控使得各级地方政府的经济运作受到严重影响。首先，房地产调控严重影响了地方的土地财政；其次，地方融资平台融资受到整顿；再次，与经济转型相关的结构调整和节能降耗行动直接导致许多地方的大项目夭折。中央从全国来看，考虑的重点是转型和调整；地方从局部、从本地利益来看，看重的是增长和发展。地方和中央之间的博弈，放大了地方利益、团体利益和短期利益，损害了国家经济的整体利益和长远利益。这也表明，为追求当前利益，那些比较科学、能够代表大多数人长远利益的方案往往不能被大家接受。因为在当今利益群体多样多变的形势下，各类博弈导致社会改革困难重重。

综上所述，分析、梳理主权债务危机背景下的拉美和欧洲的危机历程，都无法摆脱受高福利政策的影响；虽受到具体制度环境的制约，但推动高福利政策背后的是民粹主义制度根源。鉴于此，中国如何在经济增长明显趋缓，受地方债、影子银行影响，又无法重走几万亿刺激经济的旧模式的背景下，如何防止高速发展三十多年的中国经济陷入拉美陷阱？从上述分析可以看出，要防止宏观经济民粹主义政策将高福利作为现阶段解决民生问题的“灵丹妙药”引入我国，避免因制度上的路径依赖，而走入拉美陷阱。同时，要防范财政机会主义和制度博弈的政策风险，以强烈的政治意愿去推进制度建设，推进旨在提高效率和强化制度创新的政策措施，寻找解决经济和民生问题的根本途径，用以实现突破制度性困境的改革，实现中华民族的伟大复兴。

欧元区的债务危机也启发我们：从长期来看，总是用纳税人的钱为少数地方政府、金融机构及投资人的不负责任的投机行为埋单，必然导致紧随其后的财政紧缩及公共福利减少，这样既不公平，又会引发严重的道德风险，并且终究是难以维系的。当下正席卷整个欧洲的政治困境和社会动荡，根源正在于此。因此，借鉴欧元区主权债务危机的教训，研究如何防范和治理财政风险的形成，防范巨额地方债引发中国式的债务危机，就需要防止地方政府的财政机会主义，应加强制度的制约。对中国而言，无论是进行制度改革也好，还是制度创新也好，不仅要深入研究系统内部制度安排和组织模式的内在要求，还要全面考虑子系统所在与其他系统之间的关联和耦合，更要考虑到所面临的政治环境、经济环境和社会环境等的影响。制度性因素影响着财政风险的可持续性，由制度导致的国家或政府的不可持续的财政风险形成路径则是十分危险的。为了不使这些财政风险过度累积，对其进行经济上的化解并通过各种正式及非正式制度加以安排，使其平稳过渡而不向债务危机转化，在理论和实践中都具有重大的意义。