居住权构成穷人的生存权的重要内容

人权在当代比在以往任何时代都要受到人们更多的重视。所谓人权，是人之为人所应享有的权利，是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利；就完整的意义而言，人权就是人人自由、平等地生存和发展的权利，或者说，人权是人人基于生存和发展所必需的自由、平等权利。因此，人权的核心价值就在于维护人之为人的基本尊严。

对于上述表述的进一步的阐述是：人权是为一定的道德理想与伦理观念承认与支持的人所应当享有的各种权益。“权利”这一概念由“权威”与“利益”这两个要素组成。这里的权威既包括法律的权威，也包括某些社会组织的章程、宗教的教规以及传统与习惯的权威；这里的利益既包括物质的利益，也包括人身的、精神的种种利益。因而人权就是在个人彼此之间、群体彼此之间以及个人、群体与社会（甚至包括国际社会）之间存在的相互矛盾和相互冲突中，一定的权利主体（个人、群体、民族、国家等）在利益上的理想追求、合理分配和实际享有。离开利益讲人权是毫无意义的。然而，人权又受人们一定的伦理道德的支持和认可。什么样的个人或群体应当或可以享有什么样的人权，法律或其他社会规范应当或能够对哪些人权予以规定和保障，总是受人类普遍认同的某些道德伦理所支持和认可的，其核心是正义理念、人道主义、平等思想与自由观念。由于人们的道德观念在某些方面存在差异，不同国家对应有权利的理解，对法律权利的规定，对实有权利的保障，又存在一些差别。尽管如此，人权所具有的普遍性和平等性，则是人权所具有的核心价值——维护人之为人的基本尊严——的必然体现；而对弱势群体的保护，正是由人权的这种普遍性和平等性推导出来的一种必然结果。

因此，“利”与“义”构成人权的两种基本成分，是决定人权本质的两个重要因素，是推进人权进步的两个重要轮子；而对弱势群体的保护，这正是“利”与“义”的基本要义。

人权的产生根源于人的本性。人的自然属性和社会属性是构成人的本性或本质的两个不可分割的方面。人类之所以需要人权，首先是为了满足自己的物质的、精神的、人身的种种利益需求，这由人的生理和心理的自然属性所决定，是人的一种本能和天性。人的自然属性是人权存在的重要基础和基本根据，也是推动人权向前发展的动力。人们要求过优裕的物质生活和良好的精神生活的愿望是不断发展的，因而人权的发展与进步是无止境的。人的社会属性是指人是社会动物，是一种有理性、能思维、可以认识与改造世界的社会动物。只要社会存在，个人与个人、群体与群体、个人与群体之间以及个人、群体与社会之间，在利益上就既一致又有矛盾。这就需要有各种社会规范和条件约束。首先是法律规范。这就是通过权利与义务的形式调节与调整各种利益关系，防止一些人或群体侵犯另一些人或群体应当享有的各种权利。这就产生了人权问题。可见人的自然属性与社会属性，是人权产生与存在的内因。其次是人所处的社会的发展状况和水平。权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。在人们彼此之间所结成的经济、政治、文化等错综复杂的社会关系中，经济关系具有最终的决定性意义。因而一定社会历史阶段的社会关系的性质与状况，以及与其相适应的社会经济与文化（包括道德）的发展水平，决定着该时期人权的性质、状况与发展水平。可见人所处的社会的发展状况和水平是人权存在与发展的外因。

纵观西方人权发展的三个阶段，即自由权本位时期、生存权本位时期和发展权本位时期，这三个阶段分别形成了三代人权观，即自由权本位观、生存权本位观和发展权本位观。第一代人权观，其关于要保障一般公民形式上的自由平等的思想，反映出的是公民与政府之间的矛盾；第二代人权观，其关于要更多地保障弱势群体的权利的主张的背后，折射出的是社会强者与弱者之间的矛盾；第三代人权观，其关于要保障人在“人—自然—社会”复合环境中的生态权利的呼吁，昭示出的则是人与自然之间的关系。

在人权的发展史上，具有划时代意义的《独立宣言》、《人权和公民权宣言》和《世界人权宣言》不能不提。1776年美国的《独立宣言》⁽¹⁾首先将“天赋人权”写进资产阶级革命的政治纲领，成为人类历史上“第一个人权宣言”。该《宣言》宣称：人人生而平等，他们都从“造物主”那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利；为了保障这些权利，才在人们中间成立政府，而政府的正当权力，则系得到被治者的同意，如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的政府，那么人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。1789年法国大革命期间通过的《人权和公民权宣言》⁽²⁾，则第一次将“天赋人权”写进了国家的根本大法。它宣布：在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的；任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利，这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。此后，各国资产阶级在夺取政权后，人权相继被载入宪法，成为资产阶级民主制的重要内容和象征。1948年12月10日，联合国第三届大会在巴黎通过了《世界人权宣言》。半个世纪以来，作为联合国制定的第一份专门的人权文件，《宣言》对世界的发展进程产生了广泛而深远的影响。实际上，如前述，早在美国独立战争和法国大革命时已经有了天赋人权的基本表述，为什么在1948年又以联合国的名义重申这一问题呢？这主要是第二次世界大战中，德国和日本法西斯的野蛮屠杀，激起全人类对这个问题的重新认识。《独立宣言》虽然提到人应该拥有权利，然而这些权利的享受者只包括白种人移民，并不包括当地的黑人和印第安人。这就使那份在200多年来一直被许多人崇拜的《独立宣言》，其实从一开始就具有双重标准。《世界人权宣言》本身没有强制力，但它与其他类型的宣言不同，具有很高的权威性，这表现在：《宣言》得到世界各国的广泛接受和支持；其内容为联合国制定的其他人权公约，特别是为之后的两份具有强制性的联合国人权公约《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》做了铺垫，从而具有了可执行性。

中国一直致力于人权状况的改善。十一届三中全会开创了中国人权建设的新起点。十一届三中全会公报指出：“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”1982年的《宪法》，即新中国制定的第四部宪法，也即现行宪法，列举了28种公民权利，对人权的各种具体权利列举最全，与西方几无区别。1991年11月2日，国务院新闻办发表《中国的人权状况》白皮书。这是中国政府向世界公布的第一份人权官方文件。1993年6月，第二次世界人权大会通过《维也纳宣言和行动纲领》，包括中国在内的180多个国家的代表出席。这是我国在外交上首次承认人权的普遍性。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过《宪法修正案》，“国家尊重和保障人权”被写入《宪法》。人权入宪的意义在于：人权主体不再只针对公民，而是从公民扩展为人人；人权体系从封闭走向开放；人权体系发生变化，没有列举的也要保护；尊重和保障人权，成为国家的基本义务。这预示着国家的价值观开始发生变化。2007年，十七大报告赋予人权新内容，包括知情权、参与权、表达权、监督权等多种新人权。十七大报告重构了中国的人权体系，范围十分宽广，有政治、经济领域，也有社会领域，所谓“学有所教”（教育权）、“病有所医”（健康权）、“老有所养”（社会保障权）、“劳有所获”（劳动权）、“住有所居”（居住权）就是形象而全面的概括。

人权主要有应有权利、法定权利和实有权利三种存在形态。

人权的本来意义是应有权利，即人按其本性应享有的权利。人权的法定权利则是人的应有权利的法律化和制度化，要以国家强制力来保障其有效实现。人的应有权利一旦得到法律的确认与保障，法定权利也就成了一种更为具体的和规范化的人权，可望得到切实实现；同时，人权的法律化又是一个渐进的过程。这是因为，法律是由人制定的。由于受各种主客观条件的制约和各种因素的影响，立法者是否愿意或者能否正确运用法律确认与规范人的应有权利，有着不确定性；甚至在某些情况下，法律可以公开明确地剥夺人应当享有的权利，如1991年前的南非政府制定的种族主义法律即如此。不仅如此，人权的法律化通常还会受法律之外的各种社会力量与社会因素的不同形式与程度的承认、保护或阻碍、限制，如政党与社会团体的纲领与章程、乡规民约、社会的传统与习俗、人们的伦理道德观念和政治意识等。而人的实有权利是指人在社会现实生活中真正实现的人权。在某种情况下，一个国家的法律所确认的人权由于受制于各种主观和客观的因素，并不一定都能够得到真正实现。评价一个国家的人权状况，要看这个国家的法律对人应当享有的权利所作的规定，但更要看这个国家是否根据本国发展水平，来保障人的应有权利能够实际地享有。

根据上面的分析，不难得出这样的答案：在我国目前的经济社会转型阶段，维护弱势人群的基本人权应成为我国人权建设的首要任务；其主要内容当然是要维护弱势人群的生存权；而要将弱势人群的生存权化作“应有权利→法律权利→实有权利”的渐进过程，其基本前提是要使弱势人群获得与强势群体同等的获取基本资源的机会——毫无疑问住房就是一个基本的资源。“住房是一个基本的资源”，这正是“穷人经济学”的居住权的中国语境。

居住权，顾名思义，就是人之为人所享有的居住权利。对于居住权的进一步分析，要从居住权制度谈起。居住权制度源于罗马法，并为大陆法系国家所继承和发展。居住权制度滥觞于罗马法⁽³⁾，产生于保障那些没有继承权又缺乏劳动能力的人的生存需要。在罗马法上，市民资格是取得继承权的前提，但是随着经济的发展，无夫权婚姻和奴隶被解放的现象日益增多，家主去世后那些没有市民资格又没有劳动能力的人的生活就成了问题，因此，家主亡故前通常会通过遗嘱的形式将一部分家产的使用权、用益权和居住权转移给尚在世的妻子或被解放的奴隶，使他们不致生活难以为继。后来的优士丁尼《法学阶梯》将这三种权利规定为人役权的内容。由此可以看出，居住权制度产生于婚姻家庭领域，目的是为了保障弱势群体的利益。

由此可见，追溯居住权的法律意义，居住权最早诞生于罗马法中，是作为与地役权⁽⁴⁾相对应的一种人役权⁽⁵⁾而出现的；可以说，居住权是基于保障社会弱势群体的基本权利而设立的人役权。根据对居住权产生的原因的回溯，居住权作为一种人役权，其主要功能不在于对房屋经济价值的利用和收益，而是基于生活目的而对房屋使用价值的利用，其主体往往是妇女、老人、未成年人等社会弱势群体。因此，居住权具有浓厚的社会保障性质。现代社会的居住权必然大量融入社会保障的功能和价值，尽管居住权的实施与扩展有可能加重财政负担，甚至可能削弱经济活力，但这终归反映了现代民法社会化趋势的要求。

居住权制度作为保障弱势群体利益的重要法律制度，对我国实现“住有所居”的目标有重要的借鉴意义。我国在2002年《物权法（征求意见稿）》中首次提出了居住权的概念。2005年的《物权法（草案）》第四次审议稿较为详细地规定了居住权制度，在体例上专设一章，分十二个条文予以规定。《物权法（草案）》分别规定了居住权的设立方式，居住权人的权利、义务，期限以及居住权的消灭等条款；《草案》还规定，设立居住权制度的目的在于保护社会中弱势群体的基本住房权。遗憾的是，《草案》在向社会广泛征求意见的过程中，学术界、实务界和民众围绕居住权问题展开了激烈的讨论，立法机关最终放弃了该项制度。2007年3月16日十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》没有将居住权作为一项单独的物权予以规定，实际上就是删除了《草案》中的居住权制度。其理由在于居住权制度在我国仍然存在较大的争议，理论界和民众的意见不统一。立法机关在各方意见不统一的情况下，决定在我国物权法中暂不设立居住权制度。

根据2005年7月10日全国人大法工委公布的《中华人民共和国物权法（草案）》的规定，居住权是指特定的自然人对他人所有的房屋及其附属设施所享有的占有、使用的权利。这一表述承续了上述居住权的法律内涵。实际上，我们可以对居住权的概念做进一步的扩展。

从本质来说，居住权就是权利人对房屋及附属物的占有和使用权，而不论是所有人对自己所有的房屋及附属物而享有的占有和使用权，还是非所有人对该房屋及其附属物享有的占有和使用权，此为居住权的广义概念。简言之，居住权是指特定的公民在自己依法占有的房屋内因居住和生活而享有的并排斥他人非法干涉的使用房屋的权利。通俗而言，广义的居住权是指，无论是租还是售，权利人对房屋及附属物都应该拥有并行使居住权。

由于弱势群体的居住权利通常更容易受到干涉和侵犯，因而充分认识居住权的广义概念，对于我们拓宽视野，全面、深入解读“穷人经济学”的居住权问题，具有重要的现实意义。正是基于这种分析，我们这里所说的居住权，就是指基于人之为人的权利而享有的满足人的最低层次生活需要的居住和收益的权利，是公民（特别是穷人）的基本人权之一。

完整、准确地理解居住权的内涵，还要明确以下问题。

（1）在“居住权是基本人权”的命题下，从应然的角度来看，任何人（无论是富人还是穷人）都无一例外地享有居住权，这已经得到《世界人权宣言》第二十五条规定的印证：人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。然而，在一个分层社会⁽⁶⁾中，住房对于不同的阶层、群体、个人具有大不相同的意义。他们会受到其所占有或居住的住房的各种因素的影响，包括住房的所有权、价格、地理位置、级差地租、社区环境、社区文化特征等。“住房阶级”⁽⁷⁾理论为我们的分析提供了借鉴的思路。住房本是为人类提供一个遮风挡雨、御寒保暖、安全稳定的居住之所，然而在社会分层的社会里，住房就具有了地位符号和地位象征的含义。住房、住宅显示社会身份、社会地位在我国有着久远的历史。在中国皇权社会的礼制下，宅第的社会地位象征意义十分明显，规矩也十分繁杂，如大门的规格、门前台阶的层级、大门上的门钉和门档的大小和数目、门墩的设计和规格、门前雕刻的图案、影壁的规格与图案、院落的规格、房脊房檐上脊兽的类别和数目等，都有严格的规定，这些都反映了与房屋相联系的各个阶层的尊卑、贵贱、权势、贫富。因而住房具有了地位符号和地位象征的含义。第一，住房地位虽然只是人们的多种社会地位之一——它只是从一个侧面反映人们的社会位置，但它却是人们越来越重要的地位标示。因为住房是人们赖以栖息和生存的体积最大、价值最高、庇护性最强从而最重要的物质实体。第二，住房地位体现一种比较稳定的社会关系。人与多种社会要素相联系，但并不是每一种社会要素都可以形成比较稳定的地位标志。住宅或住房占有相对较大的空间、地域，这是任何其他商品所不能比拟的。空间地域首先与土地价格相联系，由于级差地租而具有了重要的经济涵义；而且，空间地域与周围的环境相联结，产生了或为优势环境资源或为劣势环境资源的差距。故住房的空间资源不仅指住房所直接占有的这一块空间，而且包括这一空间所联系的诸多“可及资源”。如在北京或上海的CBD占有一栋房子或在曼哈顿的商务区占有面积不很大的一个房间，都可以因此而联姻优势明显的社会资源或金融商贸资源，其“可及资源”丰富。于是，住房由于空间地域特征而具有阶级阶层身份的意义。有着相似阶级阶层身份的人居住在某一个区域，使住房者有了集群的特征，形成了所谓富人区和穷人区。富人区和穷人区的出现，更导致居住社区内多方面社会要素差异的形成，如基础配套设施的水平（如学校、医院、体育设施、服务设施等的档次）、消费差异、文化模式与象征的差异等。相邻的住房组合在一起，居住者成为邻居，又具有社会互动的意义，可以形成不同的社会互动群体。因而居住区就成为促成阶级阶层形成的重要因素。可见，住房使人们进入到一个比较稳定的社会网络，邻居、居住的社区及其配套设施（医院、商店、娱乐体育休闲设施、学校等）赋予了驻区内居民广泛的社会意义，形成了比较稳定的生活模式，而这种生活模式又具有社会经济地位和社会身份地位的符号意义。目前，我国社会结构变迁的一个突出表现是阶层结构出现了定型化的趋势——阶层之间的界限形成、阶层内部认同加强、阶层特征的文化和生活方式形成。所谓富人区和穷人区的出现，正是这一个趋势的表现，也是阶层定型化的一个重要方面。

这里，我们有必要对富人区和穷人区问题，作一个专门的说明。

富人区和穷人区问题，其实就是一个区隔的问题，是不同阶层居住空间的区隔问题。虽然富人区与穷人区的区隔现象在欧美国家已经司空见惯，但在我们国家究竟是实行阶层混杂居住还是实行区隔，这仍是一道难题。⁽⁸⁾穷人与富人该混居还是该分开居住，这的确是个很现实的问题，不少国家进行过许多试验和研究，但至今仍没有很好地解决。一方面，混居的好处是显而易见的，既有利于减轻阶层之间的隔离感，又有利于分享公共资源，还可能会增加穷人的社会资本；另一方面，混居的问题也是明显的，可能不利于穷人和富人的各自需求的满足，也容易产生矛盾，特别是心理上和情绪上的对立。但分区居住的问题也很明显，容易造成或加剧阶层之间的隔离，特别是加剧阶层的“再生产”，如富人区的房价高，房产税费也就多，学校的教学质量就会更好，富人孩子接受的教育的质量就更好，而穷人区的情况则恰恰相反。说到底，居住模式是一个社会结构问题，是社会阶层结构在空间上的分布即社会空间格局问题。近些年来，我国社会出现的分区居住趋势，实质与西方社会有很大不同。这种差异造成了我国在社会空间布局上面临的独特问题。西方发达国家在二战后逐步形成的城市居住分区格局，是与城市郊区化的过程联系在一起的。美国在郊区化的最初阶段，最先搬入郊区的都是富有阶层，此后大量中产阶级开始搬入新的郊外开发区居住；相反，一些大城市的市中心不断衰落，公共设施陈旧，治安环境恶化，社会问题层出不穷，成为穷人居住的地方，有的甚至成为贫民窟。这样的郊区化过程与交通和通讯技术的发展有着密切的关系——汽车的普及、高速公路的大量修建、有轨电车线路向郊区的延伸，为中产阶级和富人向郊区迁移创造了条件。形成这样的居住格局的道理在于：富人和中产阶层相对宽裕的物质条件使得他们可以承担交通的成本；富人通过“进城”经常看到穷人怎么生活，穷人却很少能看到富人怎么生活，这有利于减轻社会矛盾——这就是所谓的“眼不见心不烦”。尽管这不能从实质上改善社会的贫富差别，但至少可以缓解情绪的对立。然而，我国的情形却相反。近几年的房地产开发，存在着一种“把穷人赶出市中心”的趋势，而经济适用房和拆迁房的修建，虽然有一定的积极意义，但实际上也加剧了这个过程。事实上，在我国一些大城市中，市中心住富人，穷人向郊区迁移的现象正在不断发生。普通市民或穷人住到了郊区，又要在市区上班，这会造成一系列问题，如交通拥堵、市政环境恶化等。由于穷人要“进城”谋生，他们经常见到富人怎样生活，相反富人较少见到城乡结合带的穷人怎样生活，这样，贫富之间情绪对立的加剧就不可避免。看来，要解决居住结构或居住方式问题，的确是个棘手的问题，因为它的背后其实还是一个贫富分化的问题；而在中国的贫富分化问题趋于严重的情况下，居住结构或居住方式问题的解决只能治标而不治本。这也是“穷人经济学”的居住权问题所面临的一大困境。

（2）在“居住权又是穷人的生存权”的命题下，从实然的角度来看，居住权并不主要是为社会的高收入阶层和已有充分住房的阶层提出的权利，而主要是为社会的低收入阶层，尤其是为那些依靠自己的收入或凭借自己的努力仍然难以解决适当住房的阶层提出的权利。对于穷人来讲，解决其“原生态”的民生问题，这远比“画饼充饥式”的精神会餐更现实而又紧迫。这就是说，对于穷人来说，住房还是要回到它的最初的、最原始的功能上来——提供一个遮风挡雨、御寒保暖、安全稳定的居住之所。

阐述居住权同样是穷人的基本人权，其基本意义是：一个有效的和有限的政府应该对低收入者提供住房的保障，从而使居住权这个对他们是应然的权利转化为实然的权利。

当然，在将他们的应然权利转化为实然权利的过程中，还有一个法定权利的确立并实施的过程。《公民权利和政治权利国际公约》第一条、《经济、社会和文化权利国际公约》第十一条以及联合国《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》第一条等，都同样表达了关于居住权的基本精神。西方大多数国家也通过高位阶的法律明确保障居住权，如美国的《住房法》、《住房贷款法》、《住房再贷款法》，新加坡的《新加坡建屋与发展法令》、《建屋局法》、《特别物产法》。我国《宪法》尊重和保护人权的意识也是清晰的，但目前还缺乏关于居住权以及居民住宅的有关法律，这与民本社会要积极稳妥解决中低收入家庭住宅问题的建设要求与目标不相适应。为此，一要解决居住权入宪问题。建议修改《宪法》，在《宪法》中增加“国家保障公民的基本住房权”条款，明确和强化国家对于公民住房权的责任。这实际是要赋予国家在住房保障及其相关工作的“最高法律地位”。二要尽快出台《住房保障法》。目前住房保障工作的主要依据是《经济适用住房管理办法》、《已购公房和经济适用房上市出售管理暂行办法》、《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等，它们均属于行政法规或部门规章文件，立法层次较低，对相关部门和地方政府的强制性要求不高。其实，早在2000年的全国“两会”上，就有人大代表提出起草《住房保障法》，之后不断有人大代表呼吁尽快出台这一法律。但这样的呼声一直淹没在“以房地产业为支柱行业”的经济政策导向中。2008年10月，全国人大常委会立法规划会议确定，《住房保障法》列为研究起草、条件成熟时安排审议的法律之一。2009年5月，住房和城乡建设部召集中央有关部委和地方的代表，启动了《住房保障法》起草工作，直到2010年《住房保障法》才列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院当年的立法计划——《住房保障法》的立法计划可以说是“十年怀胎”。正是在各方面角力之下，在结合了清华大学理论版、深圳住房保障中心实践版和人大代表议案等之后，耗时长达10年之久的《住房保障法（草案）》，2010年才开始在中央各部委以及地方政府等小范围内征求意见。但是《住房保障法》的正式出台时间还难以肯定，乐观的预计是在2013年。

目前，立法还要破解很多的难点，最大的难点还是在如何明确政府的责任上。现有住房保障政策存在太大的弹性，政府责任不明确，保障措施也很难收到实效。只有从公民居住权的高度来审视和规划住房保障，住房保障法才有可能成为一部民生法规。住房保障必须约束政府权力，确立住房保障政策的基本方向是保底政策，满足困难群众的基本居住需求。正因为是保底政策，就必须防止住房保障改革向福利化政策转变，因为福利政策的受益者通常是既得利益群体，这部分群体的“福利”必然稀释和挤占底层群体的资源，有违公平与正义。在住房保障立法时，这一点尤其需要明确，而政府则是责任主体。另外，还有一些难点要破解：城镇基本住房保障标准问题，即保障的范围和程度问题等；严格的准入机制和退出制度问题，如何确保保障房项目的公平以及人群的针对性；保障房项目的资金来源问题以及配租配售比例、公积金使用等问题。其中，保障的范围及程度问题，有很大的争议，有人甚至建议，鉴于经济适用房的种种弊端，干脆予以取消。正基于此，立法也处在踌躇当中，从而也直接影响了立法的进程；而保障的范围和程度问题，又直接影响到保障住房的覆盖面问题——保障房是瞄准“低收入人群”（这一人群已经内含了最低收入人群）、“中低收入人群”还是“中等收入人群”，这也没有达成共识，而“夹心层”⁽⁹⁾的问题成为焦点。另外，与《住房保障法》出台和实施相配套的，还应有一些法规等，如《公共租赁住房建设和管理指导意见》、《保障性住房建设标准》以及《住房保障工作考核办法》等。

通过以上的论述表明：居住权既是生存权的重要组成部分，又是发展权的重要内容；而显现居住权的居住房既是生活必需品，又是衡量生活质量的重要物质标志。显而易见，居住问题就是一个基本的民生⁽¹⁰⁾问题。

民生就是人民的生计，人民生计的好坏往往决定着社会和谐与进步的程度。在现代社会中，民生与民主、民权相互倚重；而民生之本，也由早期的生产资料与生活资料，上升为生活形态、文化模式、市民精神等这些既有物质需求也有精神特征的整体样态。对此，住房问题就是一个明显的反映。按孙中山先生的概括，民生包括衣食住行四要素，住虽然位在其三，但它也是人的生活必需品。只是越是落后，住房问题就越是被忽略；当国家经济持续高速增长、国民衣食之忧被免除之后，住房成为生活必需品——即住房保障问题，就很自然地日益成为最基本的民生问题之一，这也是民生问题发展的客观规律。住房保障有两个层面的功能：一是帮助那些永久失去了生存能力或劳动能力的人（如残疾人、老人）体面地生存下去，这是最基本的功能，这一功能所涉及的目标群体并不大；二是帮助那些由于在出身和教育上存在劣势而暂时处于贫困状态的人们（如农民工、失业者、新就业的年轻劳动力）获得基于生活、学习或工作的最基本的或基本的居住条件，使受益者慢慢不再依赖社会福利，逐步成为负责任的和富有成效的社会成员。住房保障问题成为近几年“两会”中关注度最高的话题，就是对更多关注民生问题的执政理念的积极回应。如果居住问题解决不了或解决不好，自然还谈不上精神层面的追求，这一点对于穷人来说，尤其如此——对于处于百姓中的底层的穷人来说，住自然是其生存必不可少的物质条件。

因此，现代文明的国家政权，建立一种托底机制，切实解决低收入人群的住房问题，进而切实解决住房这个基本的民生问题，既是其法律义务，又是其政治任务。

这里，有必要对低收入人群及其住房问题作一个大致的说明。低收入人群及其住房问题，首先是新旧体制转换过程中的各类企业人群及其住房问题，如国企下岗职工、登记失业人口、被拖欠工资的职工、被拖欠退休金的退休人员，这部分人群社会经济地位较低、收入微薄、年龄较大、多居住在旧城区，居住质量较差。由于市场竞争能力较弱、谋生渠道狭窄、择业观念陈旧，在住房市场化下，他们很难通过购买新房来改善自己的居住条件，对国家和企业有明显的依赖性。其次是低文化素质和缺乏技能的外来务工群体及其住房问题，如农民工、个体经营者、拾荒者等，他们由于收入较低且没有城市户籍，难以购买住房，主要以租住为主，居住条件很差。再次是比较特殊的一类“穷人”及其住房问题。这类人群之“穷”的特殊性表现在：绝对收入并不低，但相对于巨额的房产投入来讲，由于工作不久，底子很薄，他们根本买不起，是显得“太”穷了。这也是说，在进行“穷人经济学”的权利解读的时候，基于居住权的穷人要更复杂一些、范围更宽泛一些。这类人员的典型代表有城市白领族、所谓的“蚁族”⁽¹¹⁾。他们的住房问题也就是热议的“夹心层”⁽¹²⁾住房问题。

显然，政府首先要使低收入人群有房住，一般是通过廉租房建设和棚户区改造来满足这一人群的需要；对于中低收入人群、中等收入人群，政府要提供经济适用房、公租房等（“甚至”可以是限价房，“甚至”的隐含之意是它还不能构成住房保障体系的主品种，因为是半保障性质的），逐步满足其有房住的需求。同时，也必须明确的是，所谓“托底”，即政府作为和不作为的边界在于，是使“居者有屋住”——“人人有房住”，而不是“居者（拥）有其屋”——“人人（拥）有住房”；即“托底”保障的是人的居住权，而并非一定要保障人对其所住房屋的确认的自有产权。“住有所居”，是十七大明确提出的改善民生的重要目标，不过，“住有所居”是一个从有房可“住”到“拥有”住房的渐进的民生目标。这里的“渐进”内涵的精髓在于责任、义务和符合实际。第一，现阶段需要做到的应当是分层次满足不同群体的住房需求——以“有房可住”的制度安排或者政策措施真正替代“居者（拥）有其屋”的单一目标。高收入者对居住条件的要求高，只能通过市场来解决；低收入者能力有限，国家就有保障其起码或基本居住条件的责任与义务。第二，政府责任的核心在于保障城乡居民享有公平、起码或基本的居住条件。一方面，必须确立公平的价值取向并以此为原则来调整住房制度，重点是切实维护低收入家庭的起码与基本的居住条件，同时调节高收入人群的居住水平，如开征物业税或房产税，控制多购多得益现象。强调公平，是因为政府应该也能够运用公共资源——必须使公共房屋的供应政策公平地惠及全体国民。另一方面，强调起码或基本的居住条件，从公平、财力、效率出发，政府都不可能满足全体居民在住房方面的全部需求，而是只能满足住房困难者的起码或者基本的居住条件需求。第三，目前来看，“居者（拥）其屋”，显然超越了发展中的中国国情和相当多居民的承受能力，也不可避免地在制度安排与政策措施上存在失范、供应缺漏、公平性不足的问题。

总而言之，只有当生存权成为人权，才会有保护弱者的呼声；也只有“住房是人类生存之必需”成为共识，才有住房保障之说。因而生存权作为一种弱势群体的保障权，其成立意味着国家或社会积极义务的设立。对此，《世界人权宣言》及人权两公约《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》等，也做了明确的规定。我国也正在朝这个方向作不懈的努力，虽然还有一段路要走。