供应的冲击和瞄准的偏差

在目前的体制约束、政策掣肘、利益驱动的合力作用下，我国以经济适用房、廉租房为代表的保障性住房体系建设，虽然取得了明显成效，但供应的冲击与瞄准的偏差的互动效应表明，要真正将穷人的居住权从纸上落实到地上，仍然是一个重大的难题。

采用一种“供应冲击型”政策，被认为是保证穷人安居乐业的较好选择。所谓“供应冲击型”政策，是指政府（主要是地方政府）通过大规模地、集中供应以经济适用房和廉租房为代表的保障性住房的行动，既给畸高的商品房价以“致命一击”，又能够理顺房地产的供应结构，从而收到一石二鸟之效。实际上，“供应冲击型”政策是一种增量型政策。

这种政策建议思路无疑是值得称道的，因为它很“人文”，也有在这方面做得好的案例——深圳楼市的历史可以说是检视中国房产的一个范本。对外开放窗口、特区样板、毗邻香港、移民城市、中国快速城市化的标志性地域，这些“标签”足以让这座城市引人关注。深圳市政府在2003年之前是中国“供应冲击型”政策的典范城市。当时，深圳每年都会公布其福利房和微利房计划，通过“供应冲击型”政策来抑制其市场化的商品房，以至于2003年上海和北京房价大涨的时候，深圳房价却不动。这里要说明的是，当时，上海由于没有建设和实施经济适用房的计划，故而房价的上涨是从上海开始的；而北京也仅有部分且不完善的经济适用房开发计划，所以北京房价上涨晚于上海；而深圳因为有完善的住房保障推进计划，因而是三个城市中最晚上涨的。不过，当深圳在2003年之后取消了这一政策之后，房价就开始了快速的增长。深圳的过往故事证明了“供应冲击型”的经济适用房政策在控制房价上还是有力的。遗憾的是，这个故事还是结束了。如今的深圳，其房价不仅没有落伍，而且还是中国房价上涨的“领头羊”之一。

在此，人们不禁要问，地方政府愿意采取供应保障性住房的大规模的、实质性的行动吗？如果地方政府没有这种明确的、强烈的意愿甚或只是敷衍了事，那么，所谓的“供应冲击型”政策的效应，要么只是昙花一现，要么是应一时之需，要么只是空谈；如果地方政府真有这样大规模的行动，那么我们会将考察的重心落在这些问题上：这种强力一击是否会“命中靶心”、是否会出现瞄准的偏差？如果有偏差，偏差的机理又是什么？一句话，地方政府即使有大规模的行动，但这种大规模的行动是否是一种真正面向穷人的实质性行动呢？

因而我们考察的落脚点是：这种冲击效应对穷人的居住权将构成什么样的实质性影响？

要回答上面提出的若干问题，我们不妨从瞄准机制的分析开始。先来看一看瞄准及其引申义。“瞄准”的一般解释是，射击时注视目标，以期命中；从技术上讲，“瞄准”就是右眼通视缺口和准星，使准星尖位于缺口中央并与上沿平齐，指向瞄准点。据《辞海》解，“瞄准”是指为使弹头射向目标，赋予火身（火器的主体）以一定的方向和角度的动作，是命中目标的重要元素。利用瞄准装置直接瞄准目标，是为直接瞄准；根据目标位置换算出高低和方向的角度，射向辅助瞄准点，使火身指向目标，是为间接瞄准。瞄准是为了击中目标，瞄准的结果主要取决于瞄准的技术、瞄准的工具及其背后的一些因素。

这里，我们所讨论的瞄准，则是指为穷人提供进入住房保障体系的平等机会；但瞄准入户率的稳定与扩展，决定于住房保障的制度安排和技术创新——作为住房保障的制度安排的政策瞄准工具就是直接瞄准，作为住房保障的技术创新的市场瞄准工具就是间接瞄准；而瞄准的结果会影响到住房的配置。瞄准工具不同，成本也会有差异。

至于具体的分析，就要谈到经济适用房的变异、回归与扩展问题，谈到廉租房的定位问题。

经济适用房常简称为经适房，是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产企业开发或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。更简明地说，经济适用房是指以微利价出售给广大中低收入家庭的商品房——是具有社会保障性质的商品住宅。正基于此，经济适用房具有经济性和适用性的特点：经济性是指其住宅价格相对于同期的商品房住宅价格而言是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的实用效果，而不是降低建筑标准。和其他许多国家和地区一样，经济适用房是政府为低收入人群解决其住房问题所做出的一种政策性安排。经济适用房在国际上一般称之为公共房屋，新加坡称为组屋⁽¹³⁾，我国香港地区称作居者有其屋即简称为居屋⁽¹⁴⁾，我国澳门地区叫做经济房屋，我国台湾地区叫“国民住宅”即“国宅”。

经济适用房的确定原则是，根据国家统一下达的计划，用地实行行政划拨方式，免收土地出让金，对各种经批准的收费实行优惠征收，出售价格保微利。这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，故称为经济适用房。《经济适用住房管理办法》中将经济适用住房定义为：“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。”

关于经济适用房的这些规定性，我们通过与商品房进行比较，会有更清晰的解释。经济适用房与商品房有诸多不同之处：获得土地的方式不同，经济适用房建设用地实行行政划拨，免交土地出让金，而商品房采用出让方式，须交纳土地出让金；因而成本结构不同；租售政策不同，经济适用房只售不租，而商品房不受限制；购买条件和对象不同，经济适用房享受政府优惠，其购买对象是特定的，只供给城镇中低收入家庭，因而要实行申请审批制度，而商品房购买对象和条件不受限制；价格政策不同，经济适用房出售实行政府指导价，不得擅自提价出售，而商品房出售价格完全由市场决定；产权性质不同，经济适用房购房人拥有有限产权（因而上市交易有期限限制；并须按一定比例交纳土地收益等价款；必要时政府可以回购等），而商品房有完全产权。

目前关于经济适用房的相关政策、法规有：2002年颁布、2003年实施的《经济适用住房价格管理办法》；2003年颁布、2004年实施的《经济适用住房建设和管理意见的通知》；2004年颁布和实施的《经济适用住房管理办法》；2004年颁布和实施的《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》。

要追溯经济适用房制度的历史演变轨迹，必须置于一定的历史背景当中。这一大背景就是我国经济体制从“计划经济—有计划的商品经济—中国特色社会主义市场经济”的逐步转轨，是由此我国房地产制度变革的启动和深入，是住房保障制度建设从“建立—削弱—回归”的博弈过程。我们正是在这样的大背景下，来回顾和总结我国经济适用房制度的演化情况。

如果要追根溯源的话，经济适用房制度的萌芽，起于20世纪50年代。当时，人民政府在北京新建了大量的住宅，一般为六层楼立体式水泥建筑。当时的说法是“新建的楼房，美观大方，经济适用，有现代化的市政设施。并在住宅区里配置了商店、学校、托儿所、医疗站等生活福利设施”。这被认为是关于经济适用房制度的最早的说法，尽管当时的说法还很朦胧。改革开放以来，经济适用房的发展，经历了起步和初步发展时期、快速发展时期、质疑时期和转型时期的历程。

20世纪90年代中前期是经济适用房起步和初步发展时期。中国的经济适用房制度正式起步于90年代。1991年6月，国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”同年12月，国务院又颁发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，首次提出了建设经济适用房的新思路，要求以集资合作建房方式为主。这对于促进住房制度改革、解决城镇职工购买较低价格的住房发挥了重大作用。1991年，这一年也被认为是改革开放以来我国住房保障制度建设的开始，迄今历经20年。1994年，国发43号文《关于深化城镇住房制度改革的决定》，再次提出经济适用房概念，不过要说明的是，这时的经济适用住房并不是现在特指的一种房屋供给形式，而是一个综合概念。整个90年代中前期，在房地产市场并未真正起步时，与实物分房并行推进的商品化住房供应都是以经济适用房这种形式为主。还有一个问题要提到，2005年曾推出安居工程⁽¹⁵⁾，后被经济适用房所取代。

20世纪90年代后期是经济适用房的大发展时期，而1998年则是一个具有标志性意义的年份。1998年是我国房改的关键时期之一，也是房地产行业大发展的起步时期。这一年，我国开始实行住房货币化改革，停止福利分房。并且也还是在这一年，国家正式确定了住房保障的供应方式。这年，《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》（即著名的国发〔1998〕23号文），第一次明确提出要构建新的住房供应体系，即为最低收入家庭提供廉租住房，为中低收入家庭提供经济适用住房，为中高收入家庭提供商品房；该文明确要求“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。1998年6月，国务院召开全国城镇住房制度改革和住宅建设工作会议，明确提出“要建立和完善以经济适用住房为主体的、多层次城镇住房供应体系，把采取扶持政策、加快经济适用住房建设作为发展住宅建设的重中之重”——经济适用房不再是一个综合的或模糊的概念，而且已成为多层次城镇住房供应体系的主体。由此，从1999年开始，全国经济适用住房发展迅速。按照政策要求，凡是房价收入比在6倍以上的城市均应建设经济适用住房。在此要求下，无论从开工面积还是项目数量来看，经济适用房都在成倍增加。1999年、2000年、2001年，经济适用住房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17％、16％和14％，处于历史最高峰期（见表3‐1）。这里有一个“小插曲”需要一表。自2002年对商业性用地实施“招拍挂”的土地新政以来，许多地方政府在经济利益驱动下，不愿意增加经济适用房的供给（北京直到此时才开始供应经济适用房，上海则明确表态，不会供应经济适用房），商品房开始成为城镇住房供应体系的主角。这导致经济适用房的投资规模、开工、竣工和销售量均呈下降趋势（见表3‐1）。这大大削弱了政府优化结构、平抑价格（如前面提到的“供应冲击型”政策的效应）的能力，也削弱了经济适用房的保障功能——这一功能的被削弱也预示着经济适用房将从此由盛转衰而商品房由衰转盛。

表3-1　经济适用房占房地产开发投资、开工、竣工和销售的比例

资料来源：《中国统计年鉴》。

2005—2006年是经济适用房的质疑时期。在土地收入成为很多地方政府的第二财政⁽¹⁶⁾后，住房保障投入继续逐年减弱，到2006年，经济适用住房投资仅占城镇住宅投资的5％（见表3‐1）。随着房价的不断上涨，越来越多的中低收入家庭被排斥在购买市场价的商品房之外，住房保障任务日益加重。随着建设的大发展，经济适用房的问题也逐渐暴露出来，主要是：经济适用房小区出现大量闲置“豪宅”，已售经济适用房呈现“高租售率”；经济适用房难买；经济适用房小区出现大量有钱人，奔驰、宝马屡见不鲜。

2007—2008年是经济适用房的转型酝酿时期。2007年8月13日，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》——即著名的国发24号文，明确提出要“改进和规范经济适用住房制度”，这一措辞本身就表明，经济适用房在住房保障体系中仍然占有一席之地，但其主体性地位已经开始丧失。

2009年起是经济适用房的“阴消”、淡化时期。由于问题越趋增多，丑闻不断，对经济适用房非议和叫停声不绝于耳。事实上，关于经济适用房的存废之争，2006年就开始了。支持者说它在解决中低收入者的住房问题上功不可没，反对者说它既没能真正起到住房保障作用，同时又破坏了市场规则。经济学家茅于轼先生甚至直言：不给经济适用房建厕所从而防止不符合规定的人争相谋取；经济适用房这种介于计划经济和市场经济之间的形式应该被取消，转而建更多的廉租房。对此，政府虽然没有明确表态，但引起了决策层的重视和反思，并也有了政策调整的思路——保障房的发展方向渐有由售转租的趋势。2007年原建设部曾提出：低收入家庭的住房问题通过廉租房和经济适用房解决，中等收入家庭的住房需求考虑通过限价房和经济租用房来满足，中等以上收入家庭通过市场购房实现需求。其中所谓的“经济租用房”，内涵比较接近目前的公共租赁房，共同点在于都是以低于市场价格的租金提供给中低收入家庭，区别在于前者的产权性质不一定是公有的。然而，争论还在继续。房地产业内人士对限价房这种形式颇多微词：“限价房存在的法律依据不充分，比如其房产证应该是什么类别就存在问题。”北京人大代表、SOHO中国董事长潘石屹曾提出取消限价房的议案；中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜也认为：人为分割市场，造成了目前保障性住房的边界模糊；除了廉租房，其他保障性住房都存在定位不清的问题。争议之下，2010年6月，住建部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，敦促各级地方政府加快发展公租房建设。由此，公租房被大力扩容，成为重要的住房保障形式，从而淡化了经适房、限价房这种保障形式的地位。按计划，2011年，仅京、沪、渝、穗四城市开工的公租房建设规模就超过2000万平方米，同比增长逾两倍，需要投入的开发资金近千亿元。2010年9月，财政部发布《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，今后三年，对公租房建设用地及公租房建成后占地，免征城镇土地使用税、印花税及相关契税。2010年10月，广州公租房管理办法则首次提出，将外来非本地户籍人口纳入公租房保障范围，并鼓励社会资金和民营企业积极进入公租房建设。2011年10月25日，住房和城乡建设部部长姜伟新表示：“十二五”时期的保障性住房将重点发展公共租赁住房，特别是人口净流入量大的大中城市要较大幅度提高公共租赁住房建设的比重；到“十二五”末，全国保障性住房覆盖面达到20％左右，力争使城镇低收入和部分中等偏下收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到改善。各地掀起了公共租赁房建设热潮。公租房被作为解决城市“夹心层”住房问题的主要手段，被认为是弥补了原来经济适用房等保障房品种的制度缺陷。于是，公租房开始唱主角，成为国家今后发展的重点。

反思一，经济适用房的真正角色是什么？

经济适用房的角色，在错位中实现了从主角到配角的转换，然而，它的真正角色却被淡忘甚至遗忘了。

我国经济适用房建设的大发展时期起于1998年是有深刻的历史原因的。1997年爆发的东南亚金融危机、1998年的国内特大洪灾，对于启动内需、培育新的经济增长点提出了迫切要求。正是在这样的背景条件下，经济适用房扮演了一种特殊的角色——一方面具有保障性质，另一方面还要担当拉动经济的重任。经济适用房在1998年被国务院第23号文确立为住房供应体系的主体，它也因此被赋予作为国民经济新的增长点的历史定位。于是，经济适用房扮演了住房保障体系中的关键甚至是唯一的角色。在此，廉租房几乎被遗忘。虽然当时的体系设计中有廉租房，但各地执行政策很不到位，廉租房建设很少，经济适用房建设很多。其间，经济房建设频曝丑闻，北京著名的经适房小区天通苑，频繁曝出经适房建造超大面积、豪华复式等新闻；在深圳，经济适用房的车库里停着宝马、奔驰，也进入了公众视野。本应是体现福利国家特征的经济适用房，却因其低价、优越位置以及为特殊人群所购买，成为某种特权和拉大贫富差距的象征，凸显了社会的不公平。这是保障房的角色错位和制度缺陷。

另一方面，保障房也开始被视为平抑房价的利器之一。2007年，北京推出数百万平方米的保障房建设计划，其中包括约400万平方米的限价房，这种介于商品房和经济适用房之间的过渡产品，被强制性要求售价低于周边市价约15％。不过，无论是“特殊的福利”，还是“平抑房价的利器”，这些都不应是保障房真正的面目；保障房应该是公共产品，是公民基本居住权的体现。作为一项长期的政策，保障房应有清晰的定位，并应与商品房体系进行双轨统筹。

反思二，经济适用房怎么会有这种“双栖”的政策定位呢？

2003年，国务院第18号文《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，是对经济适用房定位的一次重大调整。在“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”的政策导向下，在“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”的政策指引下，房地产业被定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”的支柱性产业以后，经济适用房则被定义为“具有保障性质的政策性商品房”——经济适用房由“住房供应主体”变身为“具有保障性质的政策性商品住房”。于是，2003年就成为经济适用房制度进入一个新的发展阶段的转折性的、标志性的年份。正是从第18号文起，住房的公共产品特性被削弱，房价开始飞速上涨——第18号文改变了我国房地产市场的供应结构和需求结构。在第23号文的政策定位下，需要商品房的人群只占10％，而在第18号文改变了经济适用房的定位之后，将有高达90％的人群需要通过商品房来解决居住问题。将如此庞大的人群推向市场，焉有房价不高涨之理？

不仅如此，第18号文对经济适用房的“具有保障性质的政策性商品房”的政策定位，使经济适用房具有了兼具公共性和商品性的双重属性，同时也有了或是准公共产品或是准商品的模糊性——这就为地方政府的弹性操作留下足够的想象空间和实质性操作的空间。经济适用房这种“双栖”定位，为后来的变异，即其初有的公共性逐步为商品性所取代，埋下了伏笔。

反思三，“供应冲击型”政策发挥效应了吗？

从道理上讲，通过实行“供应冲击型”政策，大举供应经济适用房、廉租房这些保障性住房，一方面可以满足中低收入家庭的住房需求，另一方面也可以平抑房价。不容否认，这种政策曾经起到过一定的作用。问题的关键是，在中国市场经济的浪潮下，被市场化裹挟的房地产业还能够“独善其身”吗——甚至后来已经沦落到这样的境地：国民经济已经房地产化了。在这样的经济发展语境下，“供应冲击型”政策效应是可想而知的；甚至可以这样讲，“供应冲击型”政策效应的发挥，成为助推房价上涨的工具，这其实是一种所谓的“报复性的反弹”效应在或明或暗地发挥作用，这就好比如今人们揶揄房地产的调控效应一样——越调越涨。从这个意义上讲，“供应冲击型”政策就显得有些天真和幼稚。对此，我们还可以从下面的关于经济适用房的变异和扩展问题的分析中，得出进一步的答案。

在地方政府基于经济的城邦化、经济的房地产化、房地产的市场化的理性选择下，经济适用房的“适用”之处，在于可以以“经济”之名行“不经济”之实；经济适用房还被当作为权势单位仍旧进行福利分房的变相工具，而弱势群体的住房问题被边缘化了。如此，经济适用房发生变异就不可避免了。

在这样的利益博弈时代，已然公司化的地方政府，作为相对独立的经济利益体存在着并迸发着惊人的能量。实际上，改革以来的中国现代化，是地方政府导向的现代化——在社会资源缺位的情况下，地方政府成为推进所谓现代化的最大动力源。这是中国的现实和国情。本应在经济发展过程中做“守夜人”的政府，一跃变成了主角，政府的利益与经济活动有着直接的相关性，其行为、动机，都具有了公司的特征。于是，在“经济分权，政治集中”的体制格局之下，地方政府有了以经济又快“又好”增长换取政绩的内在冲动。然而，现行的具有中国特色又有悖于市场经济的产权等价交换内在逻辑的土地征用制度和土地产权制度，为地方政府“经营城市”创设了极好的制度平台。这里有必要单表一下所谓的“经营城市”。

在当代世界，城市的发展状态已成为一国或地区经济社会发展的重要标杆；而城市的发展自然离不开城市经营。城市经营作为一种理论或较成熟的管理思想出现于近代。城市经营是指城市政府运用市场经济手段，通过由行政整合到市场整合的过程，对构成城市的地域空间和功能载体的自然生成资本（如土地、自然环境）与人力作用资本（如基础设施）及其相关延伸资本（如冠名权），以集聚、重组和营运的方式，最大限度盘活存量资本，吸收增量资本，不断提升城市的价值（有形的和无形的、现实的和潜在的），追求经济、社会和环境效益的最大化，实现自我滚动、自我增值、自我发展的新的城市建设和管理模式。城市经营与企业经营的不同主要表现在：城市不是经济实体和营利机构，但又不能完全当做非营利机构来运作，其追求的效益应是经济、社会、生态的最佳组合。然而，对于公司化的地方政府来说，其城市经营过程又充斥着诸多矛盾，包括政府的有限理性与发展机遇不确定性的矛盾、城市政府投资冲动的无限性与可利用资源的有限性的矛盾、经营者近期收益和城市可持续竞争力之间的不相容性等，由此又演化为五大误区，即竭泽而渔式经营、损毁式经营、过度式经营、封闭式经营和攀比式经营。这些误区的形成，是一些城市政府对城市经营的误解、曲解以致误用，其实质是由于计划与市场、公权与私权的摩擦与碰撞造成的异化——城市经营由此变形为“城市经营”。由于土地是数量弹性较小的有形资产，是政府掌握的最大的城市资产，也是城市资金的主要来源，土地由此成为城市政府以城市经营为名而行“城市经营”之实的最重要的工具和载体。于是，城市政府与企业、银行联手，围绕“地产—房产”的“你方唱罢我登台”，就是关于“城市经营”的最生动解读。

那么，地方（城市）政府为什么如此热衷“城市经营”呢？答曰有“三大动力”。动力之一来自于公权私权边界的模糊性。“城市经营”的原动力，在于私产私权的宪政保护仍然没有实质性的落实和土地等财富转移中的计划权力配置。其背后是公权力对私权利的侵犯和侵占。按照《土地管理法》的规定，城市土地属于国有，民众只有使用权。这就意味着，一旦某一区域被纳入城市规划，民众几无话语权，而政府却可以名正言顺地大拆大建，并在土地优劣划分、土地出让价格、拆迁赔偿标准上，有不容置疑的决定权。农村土地为集体所有，但国家代理人（实际多为县乡代表与城市政府进行灰色交易）可以左右其手——左手通过权力低价征收，右手仍通过权力再“市场化”地出让，为“城市经营”“储粮备草”。这样，农地在“摇身一变”为工业、商业用地后的巨额价差，绝大部分被政府和开发商所分食。如此，“公地悲剧”、“圈地运动”等一幕幕活剧粉墨登场了；紧接着，就是持续攀升的地价并由此助推的不断被刷新的房价。动力之二是出于政绩等利益的考量。在现行体制下，转变经济发展方式往往被一些城市政府演化为对GDP等一些数量指标的迷恋；而节能减排未见实质性成效的背后，是“增长优先”仍被城市政府尊为至上法宝。其原因在于，增长率的表现仍然能左右地方领导的权位沉浮。由此，“城市经营”就有了先天匹配的接口。于是，一些城市政府将“城市经营”藏匿于“现代化”、“国际化”的美丽外衣下，将GDP的“产出”发挥到极致，形成了“明摆”着的升迁资本。这种“政府机会主义”的诱惑，使城市政府开始了一轮轮的围城造房运动。动力之三是对于利益博弈空间的考虑。已逐步成为相对独立的利益主体的地方政府，其与中央的关系，已由计划经济条件下的简单的行政服从关系，演化为以地方相对经济利益为基础和核心的多重博弈关系。无视中央与地方的关系已出现重要变化这一基本事实，会堵塞地方利益表达的正常渠道，也会逼生地方利益表达的非正常渠道，从而带来一系列的负效应。目前在“城市经营”过程中频发群体性事件，城市政府自是难辞其咎。地方难以形成正常的表达机制与协调机制，还在于地方司法受制于地方财政的困局。目前，地方政法机关的经费主要来源于地方财政，由于“没有经济的相对独立，也就没有司法的相对独立”，司法地方化、行政化会较明显。在“城市经营”中，当行政权力配置地产及房产资源而触及民众利益时，司法缺位将使公权覆盖私权的失当得不到纠正。这是司法经济独立的“软肘”。其实，无论是地方利益的表达与协调，还是地方司法的独立，最终都归于财政分配集分（权）平衡点的把握。“分税制”虽为构筑央地两者的关系提供了契机和支点，但实为“中央请客，地方买单”，突出问题是地方的事权与财权不对称。其主要表现是：中央和地方政府间的事权“上下不清”，且事权长期层层下移，造成了中央与地方之间、地方各级政府之间的错位；在公共服务领域，中央政府过多地把事权交给地方，而没有赋予地方相应的财权；财权的再分配机制不健全，财权难以及时灵活调整以适应事权的变化。这些都加大了地方与中央的利益摩擦。由这三大力量驱动，城市政府的理性行动，是催生了“地源—房源—商源—税源—财源”的“土地经济”发展模式，从而招致以土地及其房产为主体和核心的“城市经营”的盛行。在此，土地成为继资本市场后的又一块“奶酪”。地皮收益成为城市政府收入的“半壁江山”早已不是新闻。这得益于现行的“卖地财政”体制。⁽¹⁷⁾内地的“城市经营”借鉴了香港模式。国土资源部部长徐绍史2011年1月7日在北京举行的全国国土资源工作会议上指出：2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4％，城市发展对土地的依赖有增无减。而根据国土资源部发布的数据显示，2009年全国土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4％；2006—2010年的“十一五”时期，土地出让收入为7万多亿元，而此前的1992—2003年，全国累计收到的土地出让金为1万多亿元。土地国有制下的土地资源的市场化运作，走“批租”路线是当然选择，但招拍挂（土地招拍挂制度）却屡屡落实于纸上，其因在于土地是公权释放商业能量的坚实堡垒。地产商以低价获得大片土地后，又通过政府支持而成为银行重点扶持对象——资金源源注入房地产市场。

实践证明，所谓“经营城市”，只不过是房地产业大发展直至膨胀的代名词；更严格地说，它只是房产中（地产就更不用讲）具有营利性质直至暴利掠夺性质的商品房的美丽外壳。进一步地说，中国所推进的房地产市场化，实际上是以否定城乡居民在公有制土地上的基本财产权为前提的，是既得利益集团借助经济强权进行财富掠夺、谋取暴利的一个过程。在此，城市经济患房地产依赖症所引致的经济城邦化（city-stateeconomy）⁽¹⁸⁾的负效应是：各城市都趋向于成为一个个高度地方化的经济体。自然，房地产的收益也完全是本地化的，对全国经济的溢出效应有限。这样一个以房地产为主体的城市经济体，使得地方政府的视野向内，转向一种绝对的群体利己主义。

因而，实质地持续推高商品房价，使经济适用房变异为一种寻租的工具（尤其表现在工程设计、建设环节和分配环节），对于廉租房“只说不练”或“多说少练”，就成为地方政府的理性选择。

在风起云涌的“城市经营”的助推下，在经济的城邦化、经济的房地产化、房地产的市场化的三重挤压下，或者说在一个以房地产为主体的城市经济格局下，已成为市场博弈的重要主体的地方政府，其理性选择就不言自明；况且，权钱交易的坏市场经济模式往往具有一种极强的自我复制功能，而一个不充分竞争的市场与一个贫富差别过大的社会，又不会自动形成均衡价格与健康的梯度消费。于是，在地方政府看来，可以以“经济”之名行“不经济”之实，这俨然是经济适用房的最大的“适用”之处。

应该承认，经济适用房在解决低收入家庭购房难问题上，确实起到了一定作用，从制度设计本身来讲，其大体方向还是值得肯定的。但是，这一制度在实践过程中却出现了很多问题，这个问题的集中表现就是目前非议最多的问题——直指经济适用房的既不“经济”又不“适用”；而所谓的“三化”倾向——建设“别墅化”、买者“富人化”、监管“失控化”，就是经济适用房“既不经济又不适用”的形象而集中的描述。这就是说，经济适用房在实际操作过程中的高房价、大面积、买房对象的高标准以及弄虚作假、借机变相“搞”福利（一些单位趁机大搞集资建房，所谓的经济适用房变成了一些政府行政部门、事业单位的福利分房）等，都使得它偏离了自身的保障定位。北京、深圳（这是代表性城市，其实远不止这两个城市）出现宝马、奔驰“扎堆”经济适用房小区的景观，武汉摇出经济适用房六连号，石家庄经济适用房项目的利润堪比商品房（远远超出3％的规定），郑州新区的经济适用房最后竟盖成了别墅，等等，这里就不再罗列了。还有，很多地方的经济适用房建在城市的外围和自然环境相对较差的地区，而且这些新建小区配套设施又不全，这给入住者带来了很大的麻烦——既增加了交通费用又浪费了大量时间，工作、生活都很不方便，从而大大提高了这些低收入人群的居住成本。人们不禁要问：本应面向中低收入人群的经济适用房到底“经济”了谁？

其实，上述的这些现象所暴露出的都是同一个问题——让经济适用房双重属性间的矛盾表现得淋漓尽致。一方面，经济适用房属于政策性保障住房，因而应具备明显的公共产品属性；另一方面，经济适用房毕竟是需要住户出钱购买的房产，因而又同样存在着市场定价的属性特征。那些具有人文主义情怀的人们，更多地强调经济适用房的公共产品属性，而忽视了经济适用房本应有的市场属性，这一点情有可原，但却缺乏理性。而他们所疏忽的问题正是经济适用房诸多问题的根源所在。这也是经济适用房自身无法克服的矛盾：一方面，经济适用房的价格必须明显低于市场同区域的商品房价格，以体现公共产品的基本属性；另一方面，作为享受低价的对应成本，购房者还要享受相应的社会条件“待遇”（如种种的不便利等），并只能够享受有限的房产产权。归结到一点，经济适用房所出现的问题是其固有的双重属性间的错位造成的。基于收益与成本对等的基本原则，经济适用房的价格必须有一定幅度的下浮（较之于市场价格），这是市场规律使然；或在充分体现了市场因素之后，相关部门还应考虑社会因素和保障住房属性，确定经济适用房价格低于商品房价格的一个基本幅度。换言之，经济适用房价格的确认应该有两个算法：其一是成本加成的算法，即在税费减免的基础上，以满足开发商3％的利润率为前提来测算价格；其二则是以市场因素和社会保障因素为基础，以周边同类型商品房为基准而下调一定的百分比来测算价格，从一般情况看，这一下浮比例至少要在20％以上。当然，经济适用房价格的最终确定，应该以两者中的低价为基准。如果两者间的差距过大，则需要以财政资金补贴的形式来弥合矛盾，否则过高的房价会让低收入者“望房兴叹”。总之，只有解决了市场属性与社会属性一致的问题，才能解决经济适用房“不经济”从而“不适用”的问题。

由此看来，经济适用房这一政府公共福利实际上并没有真正帮助到低收入人群，其有限的供应对于中低收入群体的庞大需要来讲如杯水车薪。而且，经济适用房正陷入一种悖论中——一方面欲通过惠贫助贫促进社会公平，另一方面又因为种种弊端而导致不公。经济适用房就处于这样一种矛盾之中。经济适用房既不同于“几乎免费”的廉租房，也不同于商品房，而是一种带有社会福利性质的准商品房；由于不收土地出让金，并给予减免费用等政策优惠，因而政府必须对经适房的销售对象、销售价格以及面积标准进行干预。这样的话，经济适用房就不可避免地兼具行政性和商品性，而行政层面关注社会公平和福利，商品层面则天性追逐利润最大化，但凡前者监管不力的漏洞处，或者两者“打架”处，就容易滋生与经济适用房初衷相背离的种种行径。

1998年房改后，福利分房被明令禁止，然而，事实上，各种或明或暗的、变相的福利分房就一直没有停止过。这要“归功于”当初在出台经济适用房相关政策时，就“开了一个口子”——经济适用房由“城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造”；更明确地讲，这就是开了可以集资建经济适用房的“口子”。这个“口子”似乎对谁都是公平的，其实不然。

在我国，普通百姓要想集资建房，“拿地”就是一道难以逾越的屏障。然而，在住宅市场化改革多年后，仍有一些有权势的国家机关、事业单位、垄断企业，靠以往无偿划拨的土地，以集资建房之名，行福利分房之实。从历年城镇住房供给的结构看，虽然房地产开发企业供给的商品房占比不断提高，但非市场化的供给仍然占到了约30％的比例。一方面，房改让普通百姓进入市场而面对价格高企的商品房；另一方面，仍然存留的集资建房又让少数特权者继续享受非市场化的住房福利，这无形中加剧了政府部门、垄断行业的住房福利腐败，而弱势群体的住房问题却被边缘化了。在资产收入占比不断提高的今天，人们在住房分配上的机会不平等，及由此带来实物资产分配的不公，是我国转型期收入差距扩大不可忽视的因素，也是社会安定和谐的一大隐患。

2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，这在当时被寄予了厚望：被相当多的媒体和专家解读为“国务院公布24号文，房改十年艰难回归保障”——实现了经济适用房作为政策性住房性质的回归；被视为是房地产改革思路的重大转变，可望改变“重市场轻保障”的住房模式。

然而，几年来房地产领域商业性项目膨胀式发展的鲜活现实，无情地将这一政策肢解、扭曲得支离破碎。看来，要将一个建设住房保障体系——一个以经济适用房为主、廉租房为辅的住房保障体系——的政策蓝图甚或美妙构想，付诸实践并最终化为现实，必须直面来自经济的房地产化和经济的城邦化的强力挑战。毕竟，在中国现行的体制约束和利益格局下，要建立一个真正瞄准穷人的住房体系，不仅要技巧，更要胆略。

本来，房地产资源的买卖环节应该由市场来配置，而不是由行政权力来控制。而经济适用房试图重返当年国家福利分配之路，通过对土地资源、交易价格环节的控制，来满足一部分中低收入群体的住房需要。但政府真正介入市场微观领域的时候，又发现其需配套的资源在供应、过程监管、门槛设立等方面成本过大，使其不能承受之重。从现实的表现来看，我们至今还没有一个非常成功的案例，能够支撑经济适用房这样的运作模式——徘徊于市场利益回报与计划经济之间。当理论与实证都在不断印证或验证经济适用房之路越走越窄，并日益脱离制度设计初衷与民众需求的时候，这个既不“经济”又不“适用”的东西，所引起和激起的民怨就再正常不过了。

看来，经济适用房再也回不去了。

既然经济适用房已经偏离了本应涵盖的这一目标供应群——穷人，如果继续实施所谓“瞄准”穷人的“供应冲击型政策”，势必会进一步提高经济适用房实际脱离穷人目标群体的偏离度，并增加寻租的空间。这就是说，如果再大规模供应经济适用房，惯性和利益结合的直接后果是：不是正本清源而纠偏，而是“火上浇油”。

鉴于此，与其堵之，不如疏之——索性将经济适用房的目标供应群扩展至亚中产阶层。这就是经济适用房的第一次扩展。这种扩展有助于建立健全多层次的住房供应体系。毋庸置疑，房产在中国家庭资产配置中仍然占据着统治地位。但亚中产阶层对商品房追求的有心无力而生成的拼凑型购买力（现在亚中产阶层购买高价商品房并不是靠本身收入所支撑，而是利用了其父辈的积蓄）表明，房贷对他们的收入流造成了严重的紧张感，从而衍生出所谓“房奴”⁽¹⁹⁾一族、“负翁”⁽²⁰⁾一族，并凸显家庭潜在“破产”（即收入流不足以支付按揭，套现收益难以弥补购房成本）的危机。

房价上涨导致生活满意度下降的群体不仅是低收入者，而且也波及中低收入人群甚至中等收入人群。通常来说，“房奴”就是指家庭月还款额超过家庭月收入40％～50％以上的家庭（这个家庭可以是单个人的，可以是多个人的），此类家庭因为负债率较高，已经影响了家庭正常生活的品质。很多国家将整套房屋总价与家庭年可支配收入的比例作为度量住宅市场的重要指标。按照国际通行的看法，月收入的三分之一是房贷按揭的一条警戒线，越过此警戒线，将出现较大的还贷风险，并可能影响生活质量。以国内目前的经济发展水平，居民住房消费支出超过家庭收入比重的30％就存在着过度负担。据焦点房地产网的一项调查显示，我国有32.18％的人，其月供占到了其收入的50％以上，已超过国际上公认的住房消费警戒线，成为名副其实的“房奴”。他们在享受有房一族的心理安慰的同时，也承受着“一天不工作，就会被世界抛弃”的精神重压。很多按揭买房的人自称为“蜗牛”一族，不敢轻易换工作，不敢娱乐、旅游，害怕银行涨息，担心生病、失业，更没时间好好享受生活。他们常常戏称自己正在坚定地叩响“忧郁症”的大门，甚至一只脚已经迈了进去。一部电视剧《蜗居》之所以大受欢迎，就在于真切地反映了这一社会现实。

鉴于此，如果能够将这一阶层纳入大规模的经济适用房计划之内，则既可以大大分流商品房的购买人群和购买力，又可以平抑商品房的价格，也可以“变相”为廉租房体系建设作出贡献——使房租随着房价回落。毕竟，商品房的价格的下跌，会引发一系列商品的连锁反应，从而对穷人构成一种显性的或隐性的利好。

或者，将经济适用房的目标供应群再扩大一些，扩展至中产阶层。这就是经济适用房的第二次扩展。2007年，温家宝总理在新加坡的演讲中，曾发出了“经济适用房要面向中产阶级”的重要信号，这反映了执政者的良好愿望和当时的政策取向。

同时，这也反映出另外一个问题：经济适用房没有相对稳定的受益人群（家庭）或覆盖人群（家庭），其伸缩性较为明显：有时候指的是低收入人群（家庭）——指向虽明确但落实艰难，有时候指的是中低收入人群（家庭）——指向更偏于模糊，有时候指的是中等收入人群（家庭）——无形中将经济适用房的“价码”抬高。经济适用房的供应目标群的这种弹性变化，折射出我国经济适用房政策以致住房保障政策连续性的缺乏，也预示着我国经济适用房的最终命运。

通过对经济适用房的两次扩展的分析，我们有了两点基本结论。第一个结论是，从现实表现来看，关于受益人群面或覆盖人群面问题，经济适用房的政策规定（特别是关于要面向低收入人群或中低收入人群的规定）与实际表现有差异，甚至有较大的差异，如“开着奔驰住经济适用房”的景观，就是一个生动而尴尬的写照。另外，经济适用房覆盖人群的扩展，意味着限价房和商品房的空间被挤占，从而也直接压缩了限价房和商品房的利润。这背后必然有政府、开发商、银行等金融机构、住户（潜在的、现实的）的多方博弈。第二个结论是，从未来发展趋向来看，经济适用房的命运可能有两种：一种命运是实现其目标位的上移。尽管在不同的历史时期，经济适用房的瞄准范围或宽或窄，但从发展趋势来看，经济适用房的瞄准范围可能是宽口径。另一种命运是经济适用房趋于“阴消”，从而可能淡出住房保障体系。目前，全国上下正高打“公租房”牌，就是这种“阴消”的预兆。

当然，我们还是要得出一个最后的、最终的结论：无论经济适用房的目标群扩展到亚中产阶层或中产阶层，无论其瞄准范围或宽或窄，这些都改变不了一个严酷的现实——经济适用房离穷人是渐行渐远了。因此，将穷人的居住权问题，系于实际并不具备道德关怀的经济适用房的解决，终归只是“竹篮打水一场空”。

寄望经济适用房解决穷人的住房问题已经不现实了，那么，我们再来看一看廉租房的情况。按理，廉租房是可以解决穷人的住房难题的，因为廉租房的定位已经很明确——是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。看来，廉租房原本就是为穷人“量身定做”的，换言之，为穷人“量身定做”的住房应该是廉租房。

早在1998年房改之时，国务院就下文要求各级政府尽快建立以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。1999年，原建设部以第70号令颁发了《城镇廉租住房管理办法》，指导全国廉租住房制度建设。2004年，原建设部等五部委修订了管理办法，颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2006年8月，原建设部出台《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》，严厉要求各地建立廉租房制度并制定中长期发展规划。2007年，随着《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的出台，《廉租住房保障办法》出台。这些制度建设（相关法规和政策的制定和出台等）的一定成效表明，廉租房制度建设在我国住房保障制度建设中还是占有一席的。

然而，在过往的住房保障体系建设中，公司化的地方政府对这个政策定位的“配角”，并无兴趣过多关注，这使廉租房建设由于责任不清、资金来源缺乏等问题一直没有取得实质性的进展。对于地方政府而言，廉租房建设无益于财政和政绩：廉租房建设会减少土地出让金收入，从而也直接减少了其财政收入；对于房地产开发商而言，建造廉租房无利可图。故而他们都反应冷淡。2006年，在商品价格猛涨，经济适用房制度被广为质疑的背景下，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。该年国务院明令要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并要求为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。但进展仍不乐观——2007年上半年，全国仍然有70多个地级市尚未建立廉租房制就可见一斑。可以这样说，在2007年上半年以前，廉租房已成或几成地方政府的“花瓶”。不过，当年8月出台的国务院第24号文，在悄然改变着这一格局。第24号文旨在建立一套对低收入家庭有效的住房保障体系，是对第18号文的一种纠偏——它是在确立新的“政府＋市场”的双轨模式下，历史性地将廉租房推到了前台，从而凸现了解决穷人居住问题的现实可能性。进入2009年，这一改变突然提速。2009年7月，国务院正式批准成立了保障性安居工程协调小组，国家发改委、财政部、民政部、国家民委等16个部门参加，阵容可谓“豪华”。而地方政府也表现了前所未有的热情，纷纷提高廉租房保障标准和扩大保障人群的范围。如从2009年7月1日开始，温州市区申请家庭的低收入标准从低保标准1.3倍以内扩大到低保标准两倍以内，住房困难标准从人均建筑面积低于14平方米扩大到人均建筑面积低于15平方米，扩大了廉租住房保障范围，提高了保障标准。这是在今天的利益博弈时代，地方政府与中央政府“玩猫鼠游戏”的典型缩影。实际上，自第24号文发布之后，地方政府在廉租房建设上提高保障标准的苗头变得越来越明显，逐渐演变成为一种地方政府的政绩诉求。因为目前廉租房建设主要依靠财政支持，这种做法对地方财政的可持续性提出了很高的要求。如果地方财力困难，若一味主动“加码”廉租房，地方的政绩诉求就昭然若揭了。

2010年11月，财政部等三部委联合下发了《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》，规定要从四个方面支持公共租赁住房建设：一是可将现行从土地出让净收益中安排不低于10％的廉租住房保障资金，统筹用于包括购买、新建、改建、租赁公共租赁住房；二是允许住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金用于发展公共租赁住房；三是在完成当年廉租住房保障任务的前提下，经同级财政部门批准，可以将中央财政廉租住房保障专项补助资金用于购买、新建、改建、租赁公共租赁住房；四是利用贷款贴息引导社会发展公共租赁住房。这几种资金来源，都是从廉租房保障资金中“虎口夺食”。近几年，大部分省市的廉租房保障面仍偏小，主要制约因素就是资金紧缺，即便中央已经对中西部地区的廉租房进行补贴，依然无法填补巨大的资金缺口。⁽²¹⁾

公共租赁住房正成为我国住房保障体系中的“新宠”，大有超越廉租房之势，更将使一直饱受争议的经济适用房相形见绌。问题在于，从本质上讲，廉租房和公租房虽然都属于租住型产品，都可以满足困难人群的需求，但毕竟对应的是不同人群。廉租房一般保障的是最底层、最困难群体的住房问题，其保障人群最多可扩及低收入人群；而公租房保障的群体较为广泛，城市新移民是重要对象。故两者应该各自有保证的资金投入。地方政府如果“喜新厌旧”而冷落了廉租房，会使廉租房制度建设陷入边缘化的境地。

资金问题一直是廉租房建设的最大问题之一。中国社科院2010年发布报告称，廉租房建设缓慢，保障范围小，资金缺口大，远远没有满足“十一五”期间每年近500亿元的廉租房资金需求。2006年之前的10年时间内，全国投入廉租房建设的资金总额仅70.8亿元；2009年全国土地出让收入高达1.59万亿元，而用于廉租房支出的仅为187.1亿元。

但是即便如此，廉租住房保障资金的被挪用问题还是非常突出。2010年11月，《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果》的审计调查显示，北京、上海等22个城市未按规定从土地出让净收益中提取至少10％作为廉租住房保障资金，少提取的规模达到总调查规模296.79亿元的近一半。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元，且有1.5亿元廉租房保障资金被挪用。并且从审计结果来看，未按规定提取廉租房保障资金的情况，从2007年开始就已经存在。这说明保障资金被截留甚至被挪用的问题显然由来已久；而政策难以落实，说到底还是地方政府利益权衡的结果：在土地出让招拍挂的今天，从净收益中提取至少10％的保障资金，无疑将减少地方政府土地出让金的收入进而是财政收入。要拿出如此大的比例作为廉租房保障资金，地方政府基于政绩的考虑，难免要打折扣。

廉租房保障资金被截留甚至被挪用，其所导致的后果必然是廉租房这一民生工程建设资金的短缺甚至断裂，这也意味着廉租房建设难以按照政策设定的轨道来实施完成；不仅如此，既然廉租房建设因为资金无法保障的问题而“不给力”，那么财政部、发改委、住建部联合发文提出的从廉租房资金中抽出资金援建公租房的设想，很可能将化为泡影。在廉租房建设资金都需要欠账的现实环境面前，公租房还要从中分一杯羹，既不太现实，又实在不应该。因而，地方政府应该强化公共服务意识，而不是纯粹追求GDP等数字性指标的提升；其还应该将廉租房等保障性住房建设纳入到政绩考核的范围中来；并且对于截留和挪用廉租房保障资金，影响保障性住房建设等民生政策落实的行为，中央政府还应强化对地方政府的问责机制。

国家对解决困难人群的住房问题如此重视，那么，实际解决的情况怎么样呢？毋庸讳言，廉租房并没有真正瞄准多少真正的穷人。

造成这种情况，除了受制于建设规模以外，还有两个方面的原因。第一个原因是，廉租房的目标人群定位转换问题。第24号文的出台，使廉租房的供应目标群从原来的“最低收入家庭”转而定位为“低收入家庭”，这既彰显了政府日渐增长的财力，又同样可能会造成廉租房真正瞄准穷人的难度。这是由于目标范围的扩大，会无形中造成靶心的游离和分散，从而增加了对其中某一特定目标瞄准的困难。如上面提到的低保标准扩大的问题，这使得廉租住房的保障范围扩大了，因而瞄准真正穷人的困难就加大了；再比如说，那些“夹心层”——具体是指那些夹在廉租房和经济适用房中间的人群，尽管也是无奈，但如果他们挤进这个“圈内”，就会扰乱廉租房瞄准的视线，从而加大了瞄准的难度。据此，人们有理由质疑廉租房是否会重蹈经济适用房的覆辙。在“财大气粗”的社会情势下，最低收入的、没有话语权的真穷人，必然会受到低收入群体中那些相对富裕的人的排斥和挤压——尽管他们同属社会的底层。生存的压力和人本身的劣根性，必然会将这些真穷人再次逼入边缘化的境地。第二个原因是，廉租房的“升级”和“加码”问题。保障标准提高了，这意味着它离“廉租”越发远了——也就是离穷人越发远了，当然，离政府的政绩是越发近了。

廉租房还是没有瞄准多少穷人，这难免是一种遗憾，但这实在不是廉租房的过错。一言以蔽之，错的是我们还没有建立一种“无缝对接”的住房保障体系，错的是在利益和政绩的驱动下，廉租房已沦为或几乎沦为一种“花瓶”或一场“政治秀”。