小额信贷对贫困农户的“瞄而不准”

本节将小额信贷问题研究放在农村，聚焦贫困农户，因而这里的小额信贷是指的农户小额信贷或农村小额信贷。

这样的话，我们是将穷人“拆开”来研究，即只研究作为自然人的穷人——“穷人”，特别是只研究其中的典型代表——贫困农户，毫无疑义，贫困农户最典型地代表了“穷人”；而关于作为法人的穷人——“穷企业”的研究，留待下一节去解决。

本节的研究主题——小额信贷对贫困农户的“瞄而不准”问题，实质是基于穷人信贷权的小额信贷的瞄准机制及其偏差研究；这一研究无疑是对“‘穷人经济学’的信贷权解读”的拓展和深化——在对小额信贷瞄准机制的机理分析、偏差剖析、现实考量和发展趋向中，进一步揭示穷人信贷权根本性缺失的严酷现实，并为我们更深入的研究，提供了一种新的分析视角。

通过分析我们明确认识到，GB模式的标杆效应在中国的异化表明，在瞄准偏差的利益博弈中，小额信贷要实现“真扶贫”而“扶真贫”的目标仍然有很长的一段路要走。

作为最初被认为是一种成功的扶贫手段和向贫困农户直接提供较高利率的无资产担保的特殊制度设计，小额信贷是迄今能找到的保障贫困农户获得信贷这一基本人权的上佳选择。

从其本来定位来看，小额信贷应该是直接瞄准穷人的机制。这就是说，它瞄准的是某一类特定的群体——授信最困难的人群，当然它瞄准的就应该是人而不是区域。然而，随着向面向中低收入人群的金融需要的信贷机制及其金融产品的初步演化，小额信贷渐渐远离真穷人而出现“瞄而不准”的严峻现实，是其屡遭诟病而面临的最大挑战。

对于小额信贷“瞄而不准”的探析，自然就离不开对其瞄准机制的研究。瞄准是为了击中目标，瞄准的结果受到多种因素的影响，其中最主要的因素是瞄准的技术、瞄准的工具及其背后的东西。小额信贷的瞄准，旨在为穷人提供进入信贷市场的平等机会；但这种瞄准能否真正做到“真扶贫”而“扶真贫”，取决于小额信贷的制度安排和技术创新——政策瞄准工具是直接瞄准，市场瞄准工具是间接瞄准；而瞄准的结果会影响到小额信贷市场的分配。

如果瞄准工具不同的话，瞄准成本也会有差异。小额信贷虽然是缓解穷人进入信贷市场障碍的制度安排，但它并不能自动地实现其在穷人间的合理分配——面临着与正规金融服务穷人市场时同样的困境：过高的交易成本会阻止最贫困的农户进入小额信贷市场。因而在与成本的较量当中，小额信贷能否瞄准目标群体即穷人以及在多大程度上瞄准这个目标群体，是衡量其成功与否的重要标志。

在瞄准穷人的小额信贷模式中，GB模式常常被作为成功的范例来提及。依靠无抵押小额贷款，格莱珉银行830多万个借款人（其中96.5％是妇女）中，超过58％的借款人及其家庭已成功脱贫。格莱珉银行的可贵之处，通过“求存者（乞丐）贷款计划”⁽³⁰⁾得到明证。这正是GB模式光鲜之处、闪耀全球之所在。

不过，即便是这种经典的福利学派的小额信贷模式，尽管奉行的是为核心贫困阶层提供信贷服务、更注重帮助穷人中的赤贫者以及脆弱集团中的最脆弱群体的宗旨和理念，但其在保持目标集团不偏离的前提下，面对高成本的困扰，亦开始追求机构的可持续性。通常，GB模式并不直接与单个贫困农户发生联系，而是与项目实施最基层的小组和中心发生关系（“求存者（乞丐）贷款计划”仍只算是一个特例或个案，也只是一个小范围和小比例的试点，这并不影响GB的总体业绩）；在贷款发放上，GB采用“二二一”的顺序，即最先发放给最贫困的两户，再给另外两户，最后给小组长，并以特有的小组联保代替了抵押担保。GB还实行定期（一般为一周）的小组会议和中心会议制度。出于对高还款率的要求以及出于对赤贫者贷款消费化的担心，加上小组或中心的纪律驱使，项目工作人员和小组成员会努力甄别出核心穷人，并将他们排除在小额信贷项目之外。可见，小额信贷瞄准的并非最贫穷的群体，只是“亚穷人”而已。正如上文所谈到的，准确地讲，格莱珉银行的模式，是最接近穷人的小额信贷。

通过冷静的分析，我们蓦然发现，以扶持真穷人而著称的GB模式，也在市场经济的急流中“勇退”，面对资本的神奇魔力而俯首称臣，从而出现了与小额信贷的另一派别——制度学派的基于所谓扶贫和可持续发展的“双赢”目标的殊途同归（小额信贷自20世纪70年代末期诞生以来，类似“小额信贷是高利贷”、“小额信贷吸穷人血”这样的争议从未停歇；也正是借这种质疑声，2011年2月，孟加拉中央银行提出让尤努斯“下课”）。为了争取财务上的自负盈亏和赢利，小额信贷义无反顾地放弃了对穷人有利的贷款方法，但可能并不明确宣布放弃扶贫的目标和宗旨。这就是理念与现实的无情差距。

看来，可持续成长中的小额信贷如何挑战与克服高成本的压力，仍然是全球性的最大难题，这对于正处在成长中的、发展中的大国——中国更不例外。这涉及我国扶贫政策、扶贫资金的运行路径以及小额信贷组织的演化轨迹和倾向问题。

我国在“十二五”规划的第一年，将贫困线标准从2008年划定的年人均纯收入1196元（2007年中国的贫困线划定在人均年纯收入1067元，2008年年底调整为1196元）上调至1500元，升幅超过92％。实施新标准后，不少原本已经“脱贫”的欠发达地区的县市将会再次戴上“贫困”帽子，而原本已“减少”到数千万的贫困人口会陡然增加，可能“破亿”。这就是讲，提高贫困标准会导致贫困发生率上升、贫困人口增加。这个标准与世界银行人均每天消费1.25美元的全球标准比较接近（按当时的人民币汇率1美元约合6.34元人民币计，中国新的贫困线标准约1美元）。在2008年以前，我国设立了两个扶贫标准，分别是绝对贫困标准和低收入标准，2011年则将这两种标准合二为一，开始向国际标准靠拢。但我国的扶贫工作任务依然非常艰巨。

改革开放以来，我国农村扶贫政策大体经历了四个阶段。第一阶段，体制改革推动式扶贫。始于1978年的农村经济体制改革，对于缓解农村贫困，减少农村贫困人口发挥了巨大的作用。第二阶段，大规模开发式扶贫。20世纪80年代中期以后，国家在全国农村范围内开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发，成立了贫困地区经济开发领导小组，改变了以往单纯救济的扶贫方式。第三阶段，重点攻坚式扶贫。从1991年起，针对生产生活条件极为恶劣、脱贫致富难度较大的地方的农村贫困人口，国家进行集中帮扶行动。此间召开了第一次全国扶贫开发工作会议，对扶贫开发工作做出了全面部署，国务院颁布了我国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》。第四阶段，参与式扶贫开发。2001年，全国扶贫开发工作会议再次召开；随后国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，强调参与式扶贫、以村为单位进行综合开发；2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》颁布，标志着我国参与式扶贫开发进入了深化阶段——从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。参与式扶贫是对社会弱势群体赋权，使社会各种角色在发展进程中平等参与，最终共同在社会变革中发挥作用的一种发展观。参与式扶贫是开发式扶贫的延伸和深化。

在这种参与式扶贫的政策框架内，我国现行的扶贫政策的基本要点可以解读为：满足贫困地区经济增长和扶贫的双重目标，坚持以项目为中心的参与式扶贫或开发式扶贫；实行区域瞄准方式，即主要是以贫困村为对象的村级瞄准方式来推动政府主导的全社会扶贫。

不难明了，我国扶贫政策的制定是以区域而不是以人群为基调的。现行的扶贫政策基调改以前的瞄准贫困县为瞄准贫困村，这是瞄准区域的范围的缩小——从县域到村域，但仍然没有能够到户、到人，尽管只是“一步之遥”。但就是这一步，可能就是“咫尺天涯”，对于偏远地区尤其如此。我国幅员辽阔、人口众多，农村人口特别是贫困地区的人口居住分散，如我国贫困和最贫困的地区大多分布在西部，而西部地区恰恰是我国人口的稀疏地。如此，要真正将党和国家的扶贫政策“送”到千家万户实际上是非常困难的。

这种扶贫政策在实践中和在实际操作中的变化情形，对农村小额信贷的运行产生了很大的影响；更明确地说，这种基于区域的扶贫政策，使小额信贷难以按照本来的制度设计，形成对于特定人群的动态而精确的识别和瞄准机制。这是一种情况，还有一种情况涉及我国扶贫资金的行走路线问题。我国的扶贫资金，主要包括财政资金、信贷资金，是依照中央、省、（市、区）、地（市）、县、乡、村、贫困户的路径依序传递的。这个传递过程的最后一个环节才是本应该扶持的特定人群——贫困户，可以想见，这其中有多少“雁过拔毛”的动作；也就是讲，这种“区域—人群”的传递机制，其效果是不言而喻的。显然，“战线”越长，那么管理成本会越高，主导者或主政者就会做出一种理性的选择。对于小额信贷来说，道理同样如此。在这个程序化的、繁复的传递过程中，小额信贷瞄准的命中率就直接决定于其与管理成本的动态权衡；换言之，小额信贷的瞄准精度与管理成本往往呈现出反向变化的态势——其瞄准命中率的逐步提高带来的是管理成本的不断攀升，其瞄准偏差的逐步加大带来的是管理成本的不断降低。

因而中国的小额信贷能否构建一种真正的反贫困的瞄准机制，焦点在于在既定的政策框架下，如何以这种从上到下的、从区域到特定人群的资金行走路径为载体，应对这种“跷跷板效应”，在于如何在瞄准精度与管理成本之间找到最佳结合点。毕竟强调全部瞄准穷人的小额信贷需要得到额外的成本补偿。从理论上讲，小额信贷应该能够找到这个最佳结合点，但一旦进入实际的操作，小额信贷就自觉不自觉地落入了政策的“框框”，从而有意或无意地滑向了所谓的“可持续成长”一边——“可持续成长”的潜台词就是要赚钱。这是中国特有的体制性的强大力量，小小的小额信贷是无法改变的。

不妨从中国小额信贷的成长简史再作一下说明。小额信贷自20世纪90年代以扶贫为主旨被引入以来，从早期农信社的农户小额信贷，到后来NGO主导的项目型小额信贷，再到后来的商业性小额贷款组织试点，中国小额信贷“农户型—项目型—商业性”的演化轨迹，已清晰地显现了它越来越偏离初期设计的瞄准目标的倾向和情形。我们从小额信贷的一系列的“规定动作”就可以清楚地观察到。如将贷款的增长巧妙地集中于高人口密度地区，这样实际上是巧妙地规避政策，从而贷款的增长不会集中在农村贫困地区而是城镇周围地区；为维持贷款的需求水平和偿还率，逐步将贷款发放所依据的贫困标准提高，从而使贷款脱离了最贫穷的人；逐步将贷款额度大幅度增加，以适应较富裕人群的需要。总而言之，小额信贷要通过各种变相的、变通的手段，达到一个共同的目的：将目标群体逐渐转向农村中的非贫困农户。如此一来，造成的结果或后果是：一般商业性金融的固有弱点——不愿意支持甚至歧视弱势群体——在小额信贷中得以再现。这不能不说是一种遗憾，但是无奈，必须面对。

谈到这里，还必须指出一个问题。这就是我国小额信贷组织的性质和定位问题。从定位来看（这里指的是机构性定位），目前我国从事小额信贷的组织，有官方的金融组织，也有地下的组织，还有或明或暗的准金融组织——目前还在作为试点的小额贷款公司就是典型一例。从性质来看，小额信贷组织有商业性的和公益性的两种，当中央银行主导的（官方主导）商业性小额贷款试点进行得如火如荼的时候，而已经发展了十几年的公益性小额信贷组织（民间倡导）仍在艰难维持中苦苦等待政策大门的敞开——在“自生自灭”状态中仍然期待着政策扶助。在“大政府、小社会”的中国，民间的、公益性的组织要存活的话，是相当艰难的，对于公益性小额信贷组织同样如此。于是，我们尽管不情愿，但完全有理由做出这样的设定：如果说小额信贷沐浴市场经济的洗礼而重生是一种必然的话，那么中国的小额信贷的扶贫效应正在减弱，而且会越来越弱，正成为不可抗拒的现实。

基于“农户型—项目型—商业性”的演化轨迹，再次印证了中国小额信贷不仅在区域上而且在人群上对于当初设定目标的偏离，越来越大的偏离，这表明，GB模式这种迄今为止“最接近穷人”的小额信贷在中国的异化——可能更多的情况下是被当作为获取信贷资源的工具。当然，我们也可以这样来理解，源于慈善性扶贫的GB银行模式移植中国，在推行可持续的商业性的小额信贷管理的大趋向下，未必适用；同时它还表明，迄今为止中国还没有找到一种“最接近穷人”或“接近穷人”的小额信贷的成功模式。

既然如此，我们也只能发出这样的慨叹：如果那些无劳动能力的赤贫者或许可以名正言顺地依靠社会福利保障网络得以活命的话，那么对于那些穷得只剩下自己即劳动力的人来讲，小额信贷所谓“贷穷不贷富”的理念，充其量只是他们聊以充饥的画饼。中国小额信贷由扶贫向基于“双赢”目标（1997年全球第一次小额信贷高峰会议首次提出扶贫与持续发展的“双赢”目标）转型的“国际化接轨”，到底是觉醒抑或迷失，对于穷人来说，这真的难言是一种福音。

梳理中外小额信贷的发展历程，高覆盖率与高还贷率、项目收入覆盖借贷成本、寻找商业渠道资金以实现金融持续性，这是小额信贷运行所经历的三个阶段的发展目标（见表4-4）。这三个阶段所瞄准的对象的变迁，即从穷人—穷人及部分中低收入群体—中低收入群体（也许还包括一部分穷人）的渐次转变表明，小额信贷朝着商业化方向是越走越近了。不能不接受这样的现实，小额信贷的正规化（主要是指商业化）已是国际发展的主流，而基于这种演变的利率及利润率的变化，必然成为关注的重心：从依赖补贴的严重亏损到商业化经营后的高利润，似乎昭示着中国自2005年开始孕育的小额信贷革命，要实现以转换信贷理念、重建信贷文化为核心的所谓“中国式突围”——从扶贫性机构向商业性组织转变，从单纯的扶贫向兼及商业的可持续转变（见图4-3）。

表4-4　小额信贷三个发展阶段比较

图4-3　从单纯的扶贫向兼及商业的可持续的渐次转变

为应对这种趋势变化，一个经典的思想以至做法是：为使小额信贷的收益足以覆盖成本，并实现操作的可持续发展和机构的可持续发展，必须提供给穷人高利率，这个高利率就是介于一般商业信贷利率与民间信贷利率之间的利率。在这里，操作的可持续性是指小额信贷的收入能够覆盖运营操作成本和资金成本，机构的可持续性是指小额信贷的收入不仅能覆盖业务操作成本和资金成本，而且能弥补管理费用等一切机构运行费用。这样做的道理被认为是：这种商业化的较高利率是阻挡非贫困群体侵入的所谓目标自动追踪机制。因为乡村社区的富裕农户、乡霸和权势者往往会攫取正规金融机构商业贷款这一“廉价资源”，从而使这种低利率贷款无法进入到贫困者手中；而这些权势者对高利率的自动放弃就给这些贫困者创造了对于信贷可获得性的机会。也就是说，由于这些权势者对高利率贷款的不乐意、不耐烦使用，才终于“轮”到穷人获得信贷的机会。冷静反思这种目标自动追踪机制，这种自圆其说其实是倾向于富人的一种申辩。这种富人对于穷人的“恩赐”的背后，实质是在资本“嫌贫爱富”本性的驱使下，穷人对于一般商业信贷的告贷无门。小额信贷的这种嬗变，很难说不是对穷人的另一种剥夺：穷人的正当金融服务权利，被“穷人不讲信用”的缺乏有信服力的实证判断所剥夺。信誉发展史表明，在共同贫困的情形下，社会信誉普遍较好；当社会经济获得了一定的发展而相应的制度建设没有跟上时，率先富裕者中的一部分人的信誉可能变坏；当经济继续发展而法制逐步健全，这部分人的信誉又由坏变好。指责穷人的信誉差，并不符合历史的事实。其实，穷人看淡利率的高低而看重贷款的可持续获得性的实质性解释是：他们要求获得平价资金的权利被转而求之于“高利贷”的无奈之举所替代或掩盖。诚然，小额信贷由于固有的特点和弱点——需要以面对面的交流方式和人与人之间的直接联系，来替代正规的财产担保和电脑计算出来的资信指数，它较之一般商业性贷款存在着先天决定的市场效率差距，但由此成为使贫困户沦为“边缘群体”的理由则值得重新检视。

实际上，关于小额信贷利率高低的争论由来已久。小额信贷的“制度主义”认为，小额信贷市场也应遵守由供需双方自由定价的商业原则，利率不应受限制，这才能吸引更多投资者进入市场，从而最终通过竞争逐渐降低利率，直到供需平衡。在此，同样作为小额信贷先行者的玻利维亚团结银行、印尼人民银行（BRI）⁽³¹⁾在过去的十几年里效率提高了一倍，而平均贷款利率却从50％下降到2003年后的20％左右。因为竞争会改善正规金融机构的产品与服务供给，也使民间借贷利率水平下降，从而使小额信贷利率达到相对均衡亦相对公平的状态。小额信贷的“福利主义”强调，小额信贷不能以营利为目的，利率定价应该以成本为依据，高利率难免有掩盖低效和垄断高利润之嫌。尤努斯提出的方案是，小额信贷利率要以成本加10％为上限，但由于小额信贷的经营成本高，在实践中，仅覆盖成本的利率也往往高于普通商业贷款利率，因而尤努斯经常处于腹背受敌的境地：一方面要抵制高利贷，同时也要面对来自政府的基于救济式低利率原则的质疑；特别是当国际发展援助资金因向小额信贷领域倾斜而动了政府权力的“奶酪”时，对小额信贷高利率的责难就更加激烈。同样，过高的利率也会引发小额信贷的危机——前面提到的小额信贷的印度之困就是一个鲜活的实例。

看来，小额信贷的利率问题，在一定程度上已经成为小额信贷是否具有公益性或商业性的标尺。然而，这个利率究竟定在多高的水平，是10％以内、20％以内，还是20％以上，甚至50％以上，实在难以定论。这是一个技术问题——涉及资金的定价技术，也是一个道德问题，更是一个社会责任问题——在“肩负社会责任”已经成为国际潮流特别是已经成为国际趋势的“主流话语”大背景下，小额信贷的利率及其高低问题，更要引起足够的重视并切实加以解决，这也是“穷人经济学”的信贷权在农村小额信贷领域的具体落实。

让我们再次回到对于小额信贷扶贫瞄准机制的偏离问题的考察。深入把握瞄准机制的偏差成因，要求我们对小额信贷扶贫瞄准的技术性偏差中所隐含的制度性偏差，进行分析。分析后的基本结论是：技术性偏差中隐含的制度性偏差是小额信贷潜在利益的诱因。原因在于，权势群体会设法取得任何潜在利益的机会，利用制度漏洞与秩序缺陷进行合法寻租。

分析本问题的一个重要前提是，政府主导着扶贫工作。随着经济体制的转轨以及各方面环境与条件的改变，以政府行政行为所主导的扶贫方式，其存在的缺陷和问题日益显露：一是政府的资金供给能力有限，难以满足扶贫资金的旺盛需求；二是多部门的参与和部门利益的存在，使政府扶贫开发工作“相互扯皮”现象普遍，从而很可能会相互削弱甚至抵消工作成果；三是政府官员的较高流动性既不利于扶贫政策的连续性，也不能保证扶贫任务的落实，从而造成扶贫项目的短期行为；四是政府对扶贫资金难以形成有效的监督管理，从而影响了扶贫资金效益的发挥。这里，我们以委托—代理问题为例来分析政府对扶贫资金的监管机制问题。

利益多元化的中国，地方政府与贫困农户基于小额信贷的利益博弈，通过权力对于权利的抑制甚至扼杀频频再现。贫困农户有着基于天赋权利平等的呐喊与追求，反对权力利益化，但他们处在这个委托—代理链的末端；在中央政府—地方政府—贫困农户的委托—代理链中，地方政府作为“中间人”，是联结双方的“权力中心”——地方政府既是中央政府的代理人，又是贫困农户的委托人，正基于此，地方政府又是“关键人”。这使得地方政府具有了多重身份和人格。不仅如此，作为“中间人”的地方政府，其本身也有代理人，这就是地方各级政府部门及其官员，由此形成了或明或暗的、过长的委托—代理链（以下我们将“中间人”及其代理人统称为“中间人”）。

这种多层次的委托—代理关系具有多种弊端，主要表现在四个方面。第一个方面是信息成本高而且失真。这是因为链条过长，造成信息传递过程太长、信息累积量大，从而信息损失严重；另外，“中间人”很可能有意封锁、误导信息，从而也会造成自身控制信息的方便。第二个方面是政策“走样”。委托—代理链条拉长，信息自上而下传递的环节多，极易形成时滞效应，这会使政策执行严重“走样”，也为“中间人”有意无意地曲解政策意图，创造了很好的条件。第三个方面是“中间人”有“近水楼台”的天然优势。在这种长长的链条当中，“中间人”可以凭借自己的多身份的“资质”和得天独厚的优势，全面获取内部信息和资源。第四个方面是贫困农户行为能力偏弱而且又被剥夺。由于弱势的地位和不确定的身份，贫困农户既没有监督的权利又没有监督的积极性。因为他们不是剩余的直接索取者，不能直接从其监督活动中获取相应的收益，反而其有效监督还要付出信息成本和监督成本。加之对农村基层“官员”选举的“有心无力”或“有力无心”以及对村乡以上官员选举的“鞭长莫及”，他们又缺乏用“脚”投票而惩罚“中间人”的机会主义的机制和手段。而事实上，“中间人”对扶贫资源的代理权，也并非来自于贫困农户的直接授权，而是依靠政权的力量，这就使贫困农户监督“中间人”的动力被严重削弱。再者，贫困农户作为庞杂的群体，其个体具有“搭便车”的动机，因而已是“一个个碎片”的他们，实际上缺乏甚至没有了反对“中间人”不当代理的动机、能力和动力。这样，既无自我保护能力又无自我发展能力的贫困弱势群体，在与“中间人”——地方政府之间的博弈中，显然具有一种强权博弈的色彩：以县级瞄准为基础的区域瞄准格局，使“天高皇帝远”的地方官员（县级官员以及县级以下的乡村官员，他们总是声称代表地方政府，而事实上他们正代表着地方政府）与身处穷乡僻壤的贫困者人为划定了鸿沟，而这个鸿沟极易滋生地方官僚的逆向选择与道德风险；并且，项目扶贫模式又使项目成为地方官员天然的“设租”理由，从而为他们合法寻租大开方便之门。

看来，在小额信贷商业化不可逆转的大背景下，同时仍然肩负扶贫使命的小额信贷持续成长的根本出路，在于通过不断地制度创新和技术创新抵消至少缓和高成本的压力；中国弱势群体的赋权与发展问题，也是一个历史的、长期的、系统的工程，各种探求都应有积极的意义。

在承认小额信贷服务于贫困人群仍有价值的同时，弱势人群公平、平等地使用信贷资金等扶贫资源以及享受相关权益应该进入我们的研究领域和行动视野——这正是“穷人经济学”的信贷权问题带给我们的严肃思考。在此，形成一种良性的利益表达、利益协调以及利益冲突解决的体制机制是关键。