德国政府间财政转移支付制度

德国现行的转移支付制度是从20世纪50年代开始建立的，从多年的实践来看，作为其经济体制中极为重要和不可分割的组成部分，德国的转移支付体系是国家对整体经济活动进行调节和干预的有效手段，并取得了显著的政策绩效。

一、德国的政府间财政转移支付的类型、规模及结构

一般而言，德国的纵向财政转移支付可以从联邦对州和州对地方这两个层次进行考察。由于篇幅所限，这里我们仅考虑联邦对州的转移支付，该转移支付主要包括以下三个方面：

第一，增值税的共享。增值税共享是弥补财政缺口，实现财政纵向公平的重要手段，效果相当于无条件拨款。但是，在德国所有共享税的分配中，增值税的分配较为特殊，因为它不是简单地按比例在各州之间平均分配，而是作为德国税收收入分配体系中唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“劫富济贫”性质。因此，德国增值税的税收共享在实现纵向公平的同时也体现着横向公平、均等化各州财力的转移支付目标。

第二，联邦补充拨款。联邦补充拨款基本上也属于一种无条件的拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际横向平衡的补充。在具体操作上，它不采用公式化的办法，而是根据一些特殊的需求确定对特定地区的补助额。其中，最能体现德国特殊国情的是其财政设立的统一基金。在德国统一前，由于财政均衡法的实施，西德各州已经形成一种既得利益格局。在德国统一时，由于担心总体上较贫困的东德各州加入平衡体系会影响这种格局，当时联邦德国各州拒绝民主德国各州加入州际转移支付体系。同时，为了实现公民生存条件一致的目标，联邦政府另外建立一个德国统一基金援助民主德国各州，作为一种政治妥协和过渡性安排。现在，原民主德国所有的州都已加入全国统一的均等化转移支付体系。

第三，共同任务拨款。该拨款主要用来内在化外部效应及体现拨款者的意图和偏好，属于有条件转移支付类型。德国联邦基本法规定了三大任务作为联邦与州的共同任务，其支出由联邦和州共同负担。

另外，联邦和州还共同承担具有跨地区意义的科学研究机构的财政支出，联邦对州进行的特别重要的投资项目也进行资助。

二、德国的政府间财政转移支付的分配方法

德国从20世纪50年代就开始建立政府间财政转移支付制度，并不断根据新的情况修改完善，逐渐形成了较为完善的转移支付制度。概括起来，德国转移支付分为三个层次进行：

1.联邦对州的转移支付

第一次转移支付是通过对增值税分享来进行的。在所有的共享税中，增值税的分配较为特殊。因为它不是简单地按比例在各州之间平均分配，而是作为德国税收收入分配体系中的唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“劫富济贫”性质。按照2000-2004年财政平衡法的规定，联邦与州的增值税分享比例为54.1%和45.9%，其中的45.9%部分，又分成两部分在各州之间进行分配。

(1)增值税的第一次分配

将增值税的45.9%中的至少75%按州的居民人口进行分配。即用这部分增值税除以各州居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入的税额，然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额，即得出某州按照居民人数分配得到的增值税份额。

(2)增值税的第二次分配

将增值税的45.9%中的最多不超过25%部分进行一种平衡性非对称分配，主要是针对那些财政能力较弱的州。这里，首先需要测算某州的税收能力和标准税收需求，并进行平衡比较，只有贫困州才有资格参加分配，分配的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。经过平衡分配，在保证所有州的财政能力达到全国财政能力的92%后，如增值税分配仍有余额，将仍然按照州的居民人数标准进行分配。

2.州与州之间的转移支付

州与州之间财政转移支付也叫州际横向平衡。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。它的具体操作程序是：先测量财力指数和平衡指数，然后进行平衡关系的比较，并通过富州向穷州的横向拨款来实现各州之间财力水平的基本接近。

(1)财力指数

财力指数=增值税前的税收能力+增值税+补贴税-港口税+地方税

财力指数主要衡量各州的税收能力水平。考虑到某些州的特殊负担，如港口城市(汉堡和布莱梅两个州级市)的港口维护费用，可以在统计其税收收入时分别作部分扣除。如果特殊负担与扣除额相差过大，可以由联邦财政部在取得参议院的同意后，对扣除额加以调整。这种扣除在进行州与州之间的财力比较时是有利的，因为在测算时减少了这些州的税收收入，降低了这些州的财力指数。

(2)平衡指数

平衡指数Ⅰ=［(所有州的增值税前的税收能力之和+增值税+补贴税-港口税)÷所有州测定居民数总和］×各州测定居民数

平衡指数Ⅱ=［所有州的地方(区)税之和÷所有州测定居民数总和］×各州测定居民数

平衡指数实际上体现的就是通常所说的标准财政支出需求，是一个用来与各州的财力指数项比较，以确定财力平衡情况的数值。平衡指数包括平衡指数Ⅰ和平衡指数Ⅱ两部分。前者表示州本级的标准财政支出需求，是用全国人均的税收收入分别乘以各州的居民人数。后者表示州内地方的标准财政支出需求，是用各地的居民人数乘以全国人均的税收收入。

(3)财力平衡

财力超额(+)及缺口(-)=财力指数-平衡指数之和(Ⅰ+Ⅱ)

即通过各州财力指数与平衡指数的对比，来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州，以及各州之间转移支付的资金流向和数量规模。经过比较，对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付，保证通过第二次转移支付后，每一个州的财政能力(包括接受转移支付后的财力)至少要达到平均财政能力的95%。而转移支付的资金，来源于经过上述测算财政能力超过标准的州按均衡法规定的比例所贡献出来的财力。

3.联邦补充拨款

联邦补充拨款也称为联邦补贴，是联邦政府的一种直接的无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际间横向平衡的补充。联邦补充拨款主要用于补贴财力缺乏的州，以平衡其财力需求和其他特殊困难。在具体操作上，联邦补充拨款不采取公式化的办法，而是根据一些特殊的需求确定对特别地区的补助额，主要有以下几项：

(1)为平衡州际间财力而给予贫困州补助的拨款

为了促进各州之间财力的平衡，缩小各州由于经济发展水平不同而导致的收入差距，在进行了州际横向财政平衡后，联邦还要对贫困州予以拨款补助。《基本法》规定，联邦每年要拿出不超过全部增值税收入的2%，作为对经济能力低的州的补充拨款，以满足其一般性财政需求。1987年以前，联邦每年用增值税收入中联邦占有部分的1.5%拨给贫困州。在1988-1993年的财政五年计划期间，联邦要从本级增值税收入中拿出2%用于对贫困州的补助。

(2)《基本法》所规定的联邦政府特别补助

对于财力特别薄弱、收支矛盾特别突出的港口和规模小的州，联邦要从自己分享的增值税收入份额中再拿出一定的比例予以资助。

(3)对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款

《基本法》规定，有些州级支出需要联邦政府解决，例如对一般市民的居住和教育支出，每年联邦政府都要拿出200亿马克补贴。对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目，联邦政府有时也给予适当补助，出发点是为了改善区域经济结构，或改善地方的市政建设。这部分范围包括：城市规划建设与发展，地方交通和市郊公共交通扩建，烧煤电站及远距离供热项目等。

(4)对州的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助

在联邦、州和地方之间的任务划分中，一些属于联邦的任务，如交通管制、重大科研活动等需要委托给各州承担的，联邦也提供相应的拨款。除此以外，如果各州承担的一些开支项目负担较重，联邦也提供适当拨款进行补助，如高等院校学生的助学金开支、房租补贴、伤残者社会保障费用等。

(5)《基本法》所规定的“共同任务”补助

在完成联邦和州的共同任务时，联邦也向州提供财政资助，来达到协调政策的目的。“共同任务”包括五个领域，即大学建设、地区政策、农业结构政策和海岸保护、教育规划、重要且超出州范围的研究。

在年度执行中，联邦和应付出平衡基金的州按上述三个层次的计算结果，在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金，年终汇总清算。年末，联邦与各州计算确定下一年度州际财政平衡数额。

德国这种州际平衡的规定，主要是基于两点考虑：一是客观上各州的税源状况不同，只依据统一分配比例形成的分配格局存在明显的不公平性；二是在整个联邦范围内，公民应享有大体相同的公共服务条件。从2000年情况来看，德国两个比较富裕的州人均财政收入可达全国平均水平的130%左右，一些不富裕的州为全国平均水平的80%左右，通过横向财政平衡，使富裕州与贫困州之间的差距显著缩小。

4.州对所辖地方政府的转移支付

为使州内各地方政府之间财政收支水平比较接近，州对所辖地方政府进行转移支付，包括一般性财政拨款和指定用途的拨款。

一般性财政拨款不限定具体用途，地方可自由支配使用，约占州对地方财政拨款的70%。主要形式有以下三种：一是一般性拨款中半数按照地方税收能力指数和需求指数计算，约占州对地方纵向拨款的50%以上；二是行政开支补贴拨款。按照各地方政府管辖人口计算；三是对特别困难地方的特殊拨款，这种拨款须经地方申请和州批准才能得到。

指定用途的拨款，是根据确定的任务提供的专项拨款，必须按照州指定的方向使用。主要包括用于学校、幼儿园、医院、道路、公共交通、停车场、文化娱乐及体育设施、水资源及“三废”处理、养老金和社会救济等。

通过州对地方的一般性拨款和指定用途拨款补助，地方可支配财力增加，有利于保证本级政府完成各项任务的必要支出。州对地方政府的转移支付细则，一般由州议会通过，也分为横向和纵向两种。首先，各乡镇收支差额的70%由州政府补助，最高可使之达到州内总平均水平的80%左右。在分配时考虑特殊需要，如较大的城市、特别困难的乡镇等。此外，特别贫困的地区可以在得到联邦直接补助后，再由地方向州政府提出专项补助申请，如建设学校、医院等。涉及几个乡镇的项目，则按照税收能力或受益范围分摊总补贴。

三、德国政府间转移支付制度的特点

德国的政府间财政转移支付力度大、均等化程度高。特别是在两德统一过程中，政府间财政转移支付制度更是发挥了积极的推动作用。转移支付在均等化地方财力、弥补财政缺口、为公民提供大致相当的公共服务、促进国家整体经济的发展等多个方面均取得了十分明显的效果。从借鉴的角度分析，德国的转移支付制度作为一种成功模式，有其显著的特点：

第一，政府间财政转移支付的体系完备、法制化水平较高。与世界其他发达国家相比，德国以其较为规范的州与州之间横向的转移支付制度而独具特色。德国遵循公民生存条件一致的原则，建立并不断完善了横向平衡与纵向平衡相结合，一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式并举的政府间财政转移支付体系。另外，作为具有较高法治水平的法制国家，不但德国政府间财政转移支付的目的、范围等被明确写进法律，而且据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求等技术性参数也用法律的形式加以明确规定。这不仅使得德国的转移支付制度更为规范、透明，也使转移支付的数量规模具有了必要的法律保障。

第二，按照理论上通常的划分，转移支付可以分为纵向的转移支付与横向的转移支付，但实际运行的结果表明，这种纵向转移支付在德国整个均等化过程中的比重并不大，德国的转移支付制度实际上是以横向转移支付为主的统一体，即使在纵向转移中也较多地蕴涵了横向因素，其直接以增值税的共享来实现州与州之间一定程度的财政均等化便是明证。

第三，德国均等化拨款的计算方法较为简便，州际之间计算均等化拨款的主要和关键因素是居民人口与实际税收。由于德国的州情差别不大，在确定对某地区转移支付数额时，不考虑支出及其成本差异方面的问题，而是采用将税收能力与全国平均的标准税收需求进行比较来确定转移支付数额。同时，由于德国税收法制程度较高，州政府没有改变自己税率的权力，所以在测算标准税收需求时也不考虑各地的税收努力程度。

第四，德国的政府间财政转移支付制度具有较强的灵活性。为了推动两德统一，同时又不因为扶持民主德国，而过分损害联邦德国地区的福利水平，德国政府在政府间财政转移支付制度框架下创建了统一基金，作为过渡办法，妥善解决了原民主德国地区与联邦德国地区向全国统一的财政均等化的过渡问题，显示了该国政府间财政转移支付制度的灵活性。