对区域间财力差异及其成因的实证分析

政府间财政转移支付的直接政策目标是消除区域间财力差异，实现区域间财政均等化，因此，首先要对区域间财力差异的基本情况及其影响因素有所了解。本节从财力的经济区划和组成内容两个角度探讨地区间财力差异的基本状况及成因，为其后政府间财政转移支付制度的改革和完善提供理论和实践依据。

一、研究方法及有关数据说明

1.对全国区域间财力差异的分解所采用的研究方法

本书对区域间财力差异的研究从两个角度着手，一是从经济区划角度进行分析；二是从财力的基本组成角度进行分析。从统计学的角度而言，前者是对样本进行分组，将总体差异纵向分解为地带内差异和地带间差异，并计算它们对总体差异的贡献；后者则是对变量进行分组，将总体差异横向分解为各分变量差异，并计算各分变量差异对总体差异的贡献。

(1)从经济区划角度进行分析所采用的研究方法

本书采用的数量分析指标是Theil系数，它有以下几个优点：一是可以将地区间差异按地区结构进行多层次分解；二是采用经济规模加权；三是如果所有区域的平均收入和人口规模变动相同的比例，Theil系数不变；四是Theil系数不受考察的空间单元个数的限制，从而可以用来比较不同区域系统内的因素差异。下面我们根据财力和人口数据从两个层面分解Theil系数。以省为单位的全国区域间财力差异程度的Theil系数(Tp)可以定义为公式：

Τp=ijRijRlnRij/RNij/N①

其中，Rij是i地带中j省的财力，R为全国的财力，Nij是i地带中j省的人口数，N为全国人口数。如果定义Tpi为i地带内省际间的差异

Τpi=jRijRilnRij/RiNij/Ni②

其中，Ri和Ni分别为i地带的财力和人口。同时，定义TBR为地带间财力差异

ΤBR=iRiRlnRi/RNi/N③

那么，中国省际间的财力差异可以分解为地带内差异和地带间差异之和：

Τp=ijRijRlnRij/RNij/N=iRiR Tpi+TBR=TWR+TBR④

按照国家统一的经济区划，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、浙江、福建、江苏、广东、海南、山东11个省区；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省区；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省区。

(2)对财力的基本组成进行分析所采用的研究方法

本书对财力的基本组成进行分析所采用的研究方法是Shorrocks(1982)所提供的分项收入分解方法，这种方法在分析各项财力构成要素对财力差异指数的影响时有三个突出的优点：一是计算简便；二是对每一个组成要素只给出一个分解项；三是某一组成要素对财力地区差异的贡献率是由此要素和人均财力相关关系的紧密程度决定的。

用Y=(Y1，Y2，Y3，…，Yn)表示人均财力的向量，n在此表示地区个数，用Yk=(Yk1，Yk2，Yk3，…，Ykn)表示人均财力第k个构成要素，如果人均财力由k个构成要素组成，那么此时人均财力地区差异可以分解为所有构成要素贡献率之和，也就是：

S(Y，Y)=S(Y1，Y)+S(Y2，Y)+…+S(Yk，Y)，

其中，S(Yk，Y)表示人均财力第k个构成要素对人均财力差异的贡献率。

在该方法中，某一构成要素对人均财力差异的贡献率的计算公式如下：

S(Yk，Y)=［COV(Yk，Y)/σ2(Y)］×100%

其中，Yk表示第k个构成要素，Y表示人均财力；COV(Yk，Y)为各样本的第k个构成要素与人均财力的协方差值，σ2(Y)是人均财力的总体方差值。

2.相关数据说明

本书中的财力是指各地区一般预算收入和转移支付，转移支付的口径是指各地区一般预算收支决算总表中的补助收入。具体包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、民族地区转移支付补助、农村税费改革转移支付、增发国债补助、调整工资转移支付、结算补助、调整收入任务增加或减少补助、其他补助、艰苦边远地区津贴补助、缓解县乡财政困难转移支付补助等，不包括原体制上解和专项上解。本文中各地区财政收入、各地区人口的数据来源于1997-2006年的《中国统计年鉴》，各地区转移支付来源于相应年份的《财政年鉴》。

二、从经济区划角度对区域间财力差异的分解及其成因分析

根据公式①-④计算得出1998-2005年中国区域间财力差异的变化趋势。

对我国区域间财力差异的成因可以从以下几个方面进行分析：

首先，资源禀赋的差异是以区域为界的。东部地区是我国的沿海和沿江地区，自然地理条件和对外贸易的条件相对于中西部地区而言，有着得天独厚的优势。这是造成区域间财力差异的物质基础。自古以来，我国的历代封建王朝就将东部地区一些传统的“鱼米之乡”作为财赋重地，可见这一地区的资源禀赋对区域间财力差异的巨大影响是由来已久的。而中部地区和西部地区则相反，历史上也是经济社会发展较为落后的地区，归根结底还在于占全国国土绝大多数面积的中西部地区在自然资源和经济区位上没有比较优势，因而对区域间财力差异的影响也就较小。

其次，税收优惠政策以区域性为主，有利于东部发达地区。不同的税收政策会影响区域经济发展的投资环境和投资吸引力。一般说来，税收优惠宽一些，税负就轻，投资者的税后收益率就高；反之，税收优惠严一些，投资者的税后收益率就要低一些。目前我国区域性税收优惠主要分布在东部的经济特区、经济开放区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等。尽管国家确定的对“老、少、边、穷”地区和民族自治地方(经省级政府批准)也可以定期减免企业所得税，但从整体上说，我国的税收优惠政策无论在政策规定方面，还是在执行结果上，都明显偏重于东部发达地区。据测算，1998年，东部地区税收减免收入约占全国减免税总额的57.9%，中部地区约占34.1%，西部地区仅占8%(区域税收政策课题组，1998)。20世纪90年代中期以前的财政包干体制也是造成地区经济差距的重要因素。在财政包干体制下，经济发展越快的地区，地方财政收入增长越快，积累和投资的能力越强。这一制度整体上有利于东部地区，促进了东部地区的快速发展。

再次，产业结构的区域差别。东部地区的产业优势集中在劳动密集型和技术密集型产业，迎合了当前国际分工的大潮流。因为能够为国家带来巨大的财政和外汇收益，因而在财政税收政策上也获得更多偏爱。而中西部地区由于经济社会发展的基础差，丰富的自然资源开发又必须投入巨大的资本，因而只有国有企业才有开发的能力。1994年分税制改革客观的政策导向是控制地方发展第二产业，支持地方发展第三产业，进一步抑制了中西部利用丰富的自然资源加快发展资源型企业的积极性，降低了其在区域财力差异中的贡献率。

三、从财力的组成角度对区域间财力差异的分解及其成因分析

依据公式S(YK，Y)=［COV(YK，Y)/σ2(Y)］×100%，计算得出1997-2005年财力主要构成项目对财力差异的贡献率。在地方一般预算收入项目中，营业税占财力的比重比较高，而且呈现递增的态势,由1998年的11.60%上升到2004年的15.84%。同时，人均营业税对人均财力差异的贡献率也呈现上升的态势，由1998年的25.76%上升到2004年的29.11%,7年来上升了3.35个百分点。主要原因在于：1994年分税制改革把营业税划归地方税，在客观导向上有利于发达地区在财力的初次分配上获取更大的比重。依据我国现行税制，营业税主要来源于第三产业。东部地区工业化水平较高，具有发展第三产业的优势，北京、上海等发达地区的第三产业占GDp的比重已达到70%，从而能够获得较高的营业税。中西部地区由于收入水平较低，缺乏快速发展服务业的客观条件，在分税制中处于劣势。因此，把营业税划归地方税，就使得经济落后地区与发达地区在地方一般预算收入上拉开了很大差距。

2.消费税、增值税税收返还和所得税基数返还对地区间财力差异的影响

1997-2005年消费税、增值税税收返还对财力差异的贡献率平均为17.47%。根据分税制改革规定，从1994年起开始实行中央向地方的消费税和增值税税收返还，返还额按1993年地方净上解中央的数额(消费税+25%增值税-中央下划收入)为基数，全额返还，以后在此基础上逐年递增，增速按当地增值税与消费税增长速度的1∶0.3确定。这一办法最明显的特征就是，转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税和消费税为依据，不考虑地区差别。这一做法的初衷是保证地方既得利益，以使改革能顺利推行下去，但同时也体现了对收入能力强的地区倾斜的原则。但从发展趋势看，消费税和增值税税收返还对地区间财力差异的贡献率呈现下降的态势，已由1997年的27.66%下降到2005年的9.52%。这主要是由于随着时间的推移，经济水平在提高，税收和转移支付的总量也在不断提高，相对而言，税收返还的基数就在缩小，加上1∶0.3的增长率也很有限，整个消费税和增值税税收返还占财力的比重逐渐下降，已由1997年的20.39%下降到2005年的11.00%。2002-2004年所得税基数返还对财力差异的贡献率平均为4.73%。所得税基数返还于2002年开始实行，改革办法是“以2000年为基期，以2001年实际执行数为所得税划转基数”。它体现了对收入能力强的地区倾斜的原则。

3.专项转移支付对地区间财力差异的影响

专项转移支付(包括专项补助和增发国债补助)对财力差异的贡献率由1997年的2.49%上升到2002年的14.60%，2004年下降为4.23%，2005年又上升到10.08%，1998-2005年平均为7.51%。就专项转移支付的性质而言，本是上级政府为实现特定的宏观政策目标、支援贫困地区以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。但是在实际操作中为了更好地体现中央政府的调控意图，控制地方政府的行为，大多数专项转移支付都要求地方配套资金。由于富裕地区能够拿出较多的配套资金，往往能得到更多的专项拨款。贫困地区迫于捉襟见肘的财政压力，往往因为拿不出配套资金而放弃专项拨款。此外，专项转移支付的使用至今没有统一的规则，管理也不够规范。在性质不明、管理混乱的情况下，转移支付的规模却还在不断扩大。1997-2005年，专项转移支付占财力的比重上从5.23%上升到13.97%，最高时达到15.35%。一个重要原因是由于积极财政政策的实行，从1998年开始出台了增发国债补助，导致专项转移支付增加较快，而随着积极财政政策的转型，专项转移支付又呈现下降的态势。

4.一般性转移支付对地区间财力差异的影响

一般性转移支付对地区间财力差异的贡献率1997-2005年平均仅为1.04%，很好地调节了地区财力差异。这主要是因为一般性转移支付参考了国际通行做法，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据，能够对地区间财力差异进行有效调节。但目前一般性转移支付占财力的比重太小，1998-2005年平均只有1.58%。

四、对区域间财力差异及其成因的实证分析的评价

对区域间财力差异及其成因的实证分析可以得出三个方面的基本判断：

一是从经济区划角度看，东部地区内部的差异和东、中、西部地带间的差异是构成我国地区间财力差异的主要因素。地区间的经济总量和产业结构的差异、区域性的税收优惠政策、现行的税收制度和财政包干体制是导致地区间财力差异的重要原因。

二是从财力的构成要素角度看，造成地区间财力差异的原因并不在于尚待完善的政府间财政转移支付制度自身的缺陷，更重要的原因在于现行的财政体制，并且随着经济的发展，这将导致地区间财力差距进一步扩大。此外，增值税、消费税税收返还和所得税基数返还等保证既得利益的政府间财政转移支付形式也是造成地区间财力差异的重要原因。

三是通过检验各地区财政收入和转移支付对人均财力差异的贡献率，本文认为对财力差异起主要作用的是财力的初次分配即税收划分，起次要作用的是财力的再分配即政府间财政转移支付。因此，有必要在未来的财政体制改革中进一步扩大政府间财政转移支付规模，优化运行机制，更好地发挥政府间财政转移支付消除区域间财力差异，通过财力均等化手段实现基本公共服务均等化的最终目标。