政府间财政转移支付制度改革的难点

一、合理定义政府间财政转移支付的公平和效率的内涵

市场经济注重公平和效率的均衡，但在不同的领域，人们对公平和效率有着不同的理解。政府间财政转移支付制度改革的难点从指导思想的角度看，主要集中在对转移支付包含的公平和效率概念的理解和定义的差异上。由于不同的视角下，对公平和效率的理解各不相同，应当统一到什么样的路线上来以指导转移支付制度的改革和完善是一个存在争议的焦点问题。由于公共财政条件下的指导观念和传统财政条件下的指导观念有着巨大的差别，学术界在观念和指导思想上的碰撞必然会反映到政府间财政转移支付制度改革和完善的基础性指导思想上来，这一争论意义重大，是统一思想必需的过程。合理诠释和重新定义公共财政条件下政府间财政转移支付的公平和效率概念的内涵，更好地实现保障公平和提高效率的双重政策目标，成为政府间财政转移支付制度改革的风向标，决定着改革和完善的方向。

1.政府间财政转移支付公平内涵的争议

政府间财政转移支付公平内涵的争议主要表现在传统财政与公共财政在不同指导思想下对政府间财政转移支付公平内涵的理解差异。

传统财政对转移支付包含的公平的理解具有鲜明的时代特征。传统财政定义的公平是一种粗框架的、没有区别的、一视同仁的公平，具体评价的技术指标就是GDp和财政收入。它忽视客观物质基础的差别，将转移支付的对象放在同一起跑线上(客观上忽视了区域间经济社会发展水平的差异，以及不同区域享受不同的经济优惠政策)，简单地按照假设一致的初始条件来进行资金的分配(这其中就涉及财政收入、财政支出和初始经济条件)，简单地将财政缺口和财政配套能力作为测算资金分配额度的绝对标准。先验地认为，只要财政缺口大，就是财政努力程度不足，只要财政配套能力强，就体现了该地方政府的主观积极性。因此，传统财政体制下，必然会认为一些经济发展落后地区组织财政收入的努力程度不足，长期不能提高财政自给水平，是对经济发达地区或转移支付流出地区的不公平，是不良的带有机会主义倾向的财政依赖症的表现。必须采取有效措施加以遏止，只有一方面提高经济落后地区的财政努力程度，另一方面减少经济发达地区上解财力的公平机制才是好的公平机制。

而在公共财政条件下，公共服务均等化成为新的财政政策的指导思想。政府间财政转移支付制度设计的初衷就是为实现政府间财政均衡，因此，新的历史条件下，政府间财政转移支付更应当首当其冲地体现其促进公平的制度特性，彰显其专有职能。特别是“十一五”规划明确提出主体功能区规划后，原有的公平观念需要被重新定义，最受冲击的观点就是所谓的财政不努力的“懒汉思想”和对发达地区的“鞭打快牛”。国土功能规划明确了不适于发展经济地区的地方财政的财力缺口具有客观合理性，应当由适于发展经济的地区来负担，这是不同国土承担不同功能的必然结果，是符合科学发展观和可持续发展战略的国土功能布局。适于发展经济地区要弥补不适于发展经济地区由于保护生态和自然资源所造成的财力不足。国土功能区划客观上会造成区域间财力水平差异，但也使容易被忽视的诸如资源禀赋、优惠政策、国土功能差别等因素科学地显现出来，并且将由这些客观因素导致的区域间财力差异作为政府间财政转移支付实现财政均等化的重要政策倾斜对象。

2.政府间财政转移支付效率内涵的争议

政府间财政转移支付效率内涵的争议主要体现在政府间财政转移支付所包含的狭义的效率和广义的效率之间的冲突和对立。

对于狭义的转移支付效率的定义，笔者推崇马斯格雷夫下的定义，即政府间财政转移支付的效率就是指以较低的转移支付成本提高受援人群可获得的公共服务水平。从这个概念的定义中，我们可以看出政府间财政转移支付的目标是提高受援人群的公共服务水平，其效率体现在以较低的转移支付成本去实现这一目标，简而言之就是以最低转移支付成本促进公平目标的实现。而政府间财政转移支付广义的效率的内涵不仅仅包含转移支付狭义的效率，还将其泛化到一般意义上的用于满足政府宏观调控目的的财政支出的效率，特别是向经济建设支出方向靠拢，认为转移支付作为实现财政均衡的财政资源，同样也可以实现财政增收，其结果就出现了将转移支付与提高财政努力程度、增加财政收入结合起来的机制设计。传统财政体制下广义的转移支付效率观念曾一度居于主导地位，导致政府间财政转移支付长期由税收返还和专向转移支付扛大梁、唱主角。广义的转移支付效率指导下的政府间财政转移支付在制度设计上存在两方面的矛盾：一方面，政府间财政转移支付既要实现公共服务均等化，又要促进财政创收，其结果只能是强化各级政府改变转移支付用途的动机；另一方面，以广义的转移支付效率指导的制度设计必然会导致这样一种错误的政策倾向，即政府有错，板子打在公众身上，政府不努力，就不给社会公平与和谐买单。这与公共财政的保障社会公平、促进社会和谐的指导思想是相违背的。

当然，我们区别狭义和广义的政府间财政转移支付效率，并不是要将二者决然地对立起来，因为，作为宏观的财政政策工具，政府间财政转移支付所包含的狭义和广义两个层面的效率是有机结合在一起的。但是，当前我国的国情决定了政府间财政转移支付的制度设计和优化要逐步从唯广义效率模式转型，逐步实现广义和狭义的效率并重，并逐步向后者倾斜的模式，而后再朝向更高层次的广义效率迈进。这个过程中决不能摒弃循序渐进的原则，盲目期望现阶段政府间财政转移支付制度就能实现更高层次的广义的效率。

3.对政府间财政转移支付的公平和效率的内涵的基本判断

公共财政体制下，对政府间财政转移支付公平和效率内涵的合理定义要立足基本国情。我国的政府间财政转移支付制度追求的应当是通过优化制度设计，以较低的转移支付实现财政均衡化，加快消除区域间财力差异，有效实现全国范围内基本公共服务均等化目标，政府间财政转移支付要以实现广义范畴的效率为基础，政策上逐步向体现狭义范畴的效率倾斜。

新老体制过渡时期，政府间财政转移支付的公平和效率内涵的合理定义统御着整个制度改革和完善的全局，改革是其他具体制度组成内容的前提。我们必须对政府间财政转移支付的公平和效率有一个全新的认识，必须准确地把握政府间财政转移支付运行机制在公平和效率设计上的支撑点，才能够科学地指导政府间财政转移支付制度的改革和完善。

二、政府间财政转移支付制度中各利益主体间利益关系的协调

政府间财政转移支付制度是分税制改革的重要财政制度，由于其承担了保证分税制格局下纵向和横向财政均衡的重要职能，因而涉及的利益主体呈现出多元化的特征。各个利益主体的利益最大化目标各不相同，对公共服务均等化的理解和偏好也各具特点，存在较大的差异。因此，相互间利益关系的协调就成为一个影响转移支付发挥积极政策效应的重要因素。

从我国基本国情出发，可以将我国目前的利益主体分为五类，政府间财政转移支付制度正是在这五类利益主体间进行利益关系的调整，不断通过机制创新和政策引导，实现基本公共服务均等化目标，促进社会公平与和谐。这五类利益主体主要是：

1.中央财政

中央财政是国家财政的最高财政职能主管部门，负责统御全国的财政政策的制定与实施，并主导财政税收体制的改革与完善。中央财政是政府间财政转移支付制度中最为强势的利益主体。

2.各省、自治区、直辖市财政

各省、自治区、直辖市财政是区域间财政的职能主管部门，负责区域内的财政政策的制定与实施，并保证区域内的财政税收体制与中央改革步调相一致。各省、自治区、直辖市财政是区域内政府间财政转移支付制度的主导者和政策制定与解释者，是区域内强势的利益主体。

3.中央各职能部门

中央财政除了财政部渠道向下拨付转移支付资金外，还有很大一笔资金要通过专有职能部门向下拨付，这部分转移支付资金就是专项转移支付。专项转移支付体现中央宏观调控的政策意图，一般是有条件转移支付，需要地方配套或具备某种既定的条件。中央各职能部门在自身职能范围内主导专项转移支付资金的分配，是行业内强势的利益主体。

4.市县基层财政

市县基层财政是基层财政的主体，它们负责范围更小的辖区财政的运转。市县基层财政没有制定财政政策的权力，只能按照中央和省级政府的意图和制定的规则处理辖区内的财政经济事务，承担公共服务供给的责任。相对于上面的三类利益主体而言，市县基层财政作为政府间财政转移支付制度中的利益主体就要弱势得多，也成为财政困难的主体。

5.享受公共服务的公众

公众是政府间财政转移支付制度运行的最终落脚点，其极力通过财政均等化实现的公共服务均等化目标就是要服务于全国范围内的社会公众。但是，由于我国的基本国情还处于社会主义发展的初级阶段，财政税收制度的改革正不断深化，政府间财政转移支付制度尚不完善，作为利益主体的社会公众也没有有效的渠道和手段就其自身的切身利益状况同其他利益主体进行平等的沟通。因而，是政府间财政转移支付制度中最为弱势的利益主体。

政府间财政转移支付制度的利益关系机制中，中央财政在这一利益协调机制中居于主导地位，是促进利益关系协调发展的关键。由于各个利益主体都表现出对自身利益最大化的关注倾向，财政资金的主导权成为利益协调的中心。当前，政府间财政转移支付在运行中出现的资金拨付的阻滞、效率不高、自我完善机制缺乏灵活性等问题，其背后都牵涉到复杂的利益关系。改革和完善政府间财政转移支付制度，提高运行效率，协调各方的利益关系，是制度优化的机制性目标，也是改革和完善的难点。既得利益既需要维护，以减少改革的阻力，同时也需要不断调整，以利于制度自身的完善。改革的过程就是在不断地克服阻力，找寻新的有效的运行机制，在不断消除难点的过程中向前发展。

建立有效的利益协调机制关键有两点：一是坚持政府间财政转移支付制度的公平导向，明确其制度的改革和完善的方向是实现财政均等化，进而实现公共服务均等化目标；二是建立良性循环的利益协调机制，既得利益有保有压，既能发挥有效激励利益主体，又能将既得利益对制度运行的消极影响降到最低程度。这就需要政府间财政转移支付制度一方面要保证转移支付决策过程公开透明，另一方面要主动引入公共服务对象对政府间财政转移支付支出效果的回馈机制，将基层政府的工资保障、运转保障和基本公共服务保障作为判断是非曲直的客观标准。

三、政府间财政转移支付激励约束机制的完善

随着经济体制改革的深化，财税体制也不断做出相应的政策性调整，政府间转移支付正逐步演进成为财政制度中一个重要的分支，不仅自身规模在逐步扩大，结构日益复杂，机制越加精巧，而且涉及的利益主体越来越多元化，既涉及不同区域的地方政府，不同的政府层级，还要涉及政府中的不同职能部门和社会公众。因此，政府间财政转移支付如何同时做到均衡多元化的利益主体间利益、合理测算规模、高效拨付和及时发挥政策效应，就是一个需要深入探讨的问题。而要解决好这个问题，就必须要关注转移支付的激励约束机制的建立和完善。

传统财政观念是将转移支付的激励约束机制设计的方向放在提高广义转移支付效率上，即放在提高转移支付接受者财政创收努力程度上，希望转移支付在实现财政公平的同时，还要兼具“钓鱼”的功能——所谓的钓鱼就是指不但能提高接受者增加财政收入的积极性，还要实际增加财政收入，缩小财力缺口，从而未来可以为减少转移支付规模奠定基础。这种观点从根本上否定了转移支付是分税制的必然结果和天然合理的配套制度设计。从价值观趋向上，将转移支付看作一种非道德的东西，任何一级政府不管出于什么主客观原因，长期接受转移支付弥补财力缺口都是不合理的。这种观念是典型的追求效率的传统财政体制下的观念，与公共财政的理念存在巨大的差距。

公共财政体制下的新理念是将转移支付的激励约束机制设计的方向放在提高转移支付实现区域间和不同层级政府间财政均等化上，承认政府间财政转移支付制度是分税制改革的必然结果，并具有长期性和稳定性，同时承认区域间财政不均衡具有客观性，是可持续发展的必然结果，如“十一五”规划中主体功能区规划就提出禁止和限制开发地区的地方财政的财力缺口与地方政府财政努力没有直接的相关性。公共财政承认政府间财政转移支付的客观性和合理性，并且将转移支付的效率概念重新加以诠释，给以新的定义，逐步摒弃传统观念中对转移支付的偏见，为政府间财政转移支付制度的完善和充分发挥政策效应卸下不合理的包袱。

关注激励约束机制的深层次原因有两个方面：一是转移支付定义决定了它是无偿使用的财政资金，因此，上级财政在拨付资金后，不能过分干预下级财政对资金的具体使用，同时在机制设计上不能过分扭曲转移支付实现财政公平的质的规定性，即不能强行“拉郎配”，在拨付转移支付资金时，为资金的使用者制定所谓的效率门槛，甚至直接与财政创收目标结合起来。因此，对转移支付的接受者而言，拨款者应当把对资金运作效率和政策目标实现情况的关注放在如何对激励转移支付接受者实施有效激励上来。二是从实际情况来看，转移支付不同于其他类型的财政资金，其政策目标是要通过财政均等化实现公共服务均等化，因此其针对的财政资金的接受者是财力不足地区的各级政府。从这个角度来看，在转移支付层层测算和拨付的整个过程中，主要将激励约束机制作为促进政策目标实现的手段。究其原因在于，转移支付所面对的多为财政困难的地方政府，对于这些地方政府而言，当前矛盾的焦点是在财税体制改革不断深化的大背景下，如何通过中央财政的政府间财政转移支付实现其辖区基本公共服务均等化目标。

要做到有效激励约束，就要解决好两方面的难题。首先，是建立起一整套依照政策目标设计的绩效评价体系，根据政策和绩效评价，找到有效的激励约束点；其次，是激励约束机制要实现其设计目标，必须要明确转移支付运行绩效评价的标准，并将其与最优的激励约束手段结合在一起，才能在激励约束机制设计中做到有的放矢，重点突出，效果明显。具体而言，就是对转移支付资金的测算、拨付和使用情况以公允的方式加以评估，在设计激励约束机制时，才能抓住对激励约束对象最有影响力的激励因素，选用最有效的激励约束手段和措施，促进转移制度效率的提高。

四、政府间财政转移支付制度改革与相关配套措施的协调推进

政府间财政转移支付制度改革和完善不是孤立的制度演进，一方面，它蕴含于整体政治经济制度的变迁进程中；另一方面，其自身的改革与完善必须有技术性手段的支撑。因此，必须要关注政府间财政转移支付制度改革与完善与相关配套措施的契合。当前，我国政府间财政转移支付制度必须注重与四个方面的相关配套措施的协调推进，才能有效地实现自身的改革与完善。这四个方面包括：

1.行政管理体制的改革

行政管理改革是党的十七大提出的近期改革重点，也是财税体制加快改革和完善的重要契机。财政制度作为政治经济制度中的重要组成部分，是服从于国家的行政管理体制所设定的政府运作模式的，这也就是通常所说的“以财辅政”。从这个角度讲，财政制度运行要在行政管理体制的框架内运行，而不能超越它。政府间财政转移支付制度在运行中就突出地体现出了这一制度性的安排。当前政府间财政转移支付制度所面临的一系列问题和矛盾，比如县乡财政困难、转移支付中的既得利益刚性等问题，都是行政管理体制改革滞后于经济社会发展的结果，政府间财政转移支付只是在运行中将矛盾具体化而已。因此，政府间财政转移支付制度的改革与完善如何契合当前的行政体制改革将成为一个热点和难点。

2.政府间财政转移支付制度的法制化

政府间财政转移支付制度是一个越来越重要的财政均衡机制、利益协调机制和社会和谐促进机制的综合体，制度草创之初的部门规章已不能有效协调各方利益，实现范围更广、层次更高的均等化政策目标，亟须将已经成熟的做法和经验从部门规章转变成权威性更强的专门立法，从而推动制度的规范。

3.财政信息平台建设

政府间财政转移支付制度从一个分税制的辅助性角色正逐步演进为一个举足轻重的配套制度，它的地位的加强不是偶然，而是必然。这是因为，政府间财政转移支付制度包含了诸多的财政制度改革的前瞻性和趋势性合理因素。它采用客观、科学的技术手段来实现财政纵向和横向公平，成为各个利益主体所公认的具有公允性的制度安排。而支撑起整个政府间财政转移支付制度科学性、合理性的基础就是财政基础信息及其处理手段的科学性和客观性。财政基础信息的获取和科学加工，为转移支付决策提供依据，依赖于两方面信息系统的建设，一方面是公共信息平台建设，一方面是财政系统内部的专业化信息系统建设。未来二者如何在更高层次实现优势互补，取长补短，发挥相辅相成的作用，为科学决策提供信息支撑，将成为政府间财政转移支付制度改革和完善密切关注的领域。

4.国库集中收付制度的完善

国库集中收付制度的完善是保障政府间财政转移支付制度有效运行的物质基础。当前政府间财政转移支付中出现的预算管理、资金拨付、使用效率评估等程序性管理有赖于国库集中收付制度的不断完善及其作用范围的扩展。可以说，规范的国库集中收付制度拓展到那里，政府间财政转移支付在那里的管理盲区就会自然而然地消除，因此，要重视政府间财政转移支付制度改革与完善同国库集中收付制度改革的协同。