现行结构存在的问题

政府间财政转移支付在发挥积极政策效应的同时，其结构正变得越来越复杂，逐步暴露出了一些问题。

一、种类增加，机制复杂，影响效率

随着我国财税体制改革的不断深入，现行政府间财政转移支付承担的财政职能也在随着其规模的扩大而逐步拓展，转移支付的种类也随着其职能覆盖范围的扩大而增加。现行的政府间财政转移支付在三大类划分的基础上，还有更加细致的划分。最典型的就是专项转移支付和财力性转移支付。前者是按照中央有关部门的职能划分的，多达数百种之多。后者是按照实现财政均等化，弥补地方财政缺口的政策目标来设立和分类的，包括了近年来农村税费改革和调整工资，以及诸如增发国债补助、结算补助、其他补助等等项目。而且由于每一种转移支付都具有专有的政策目的，每一种转移支付针对相应的职能要设计出一整套确保效率、突出其功能的运行机制，因此，在机制设计上表现得越来越复杂。种类的日益增长和运行机制的复杂化带来的必然结果就是政府间财政转移支付整体上不可避免地出现运行效率的下降，财政部门对资金的监管耗费大量的精力，效果却不尽如人意。

二、既得利益刚性，结构优化的难度大

政府间财政转移支付的结构特征清晰地描绘出现有制度体系中的既得利益格局。这种既得利益格局具有的刚性使得下一步的政府间财政转移支付制度的改革，乃至整个财税体制的改革都要遇到一定的阻力，加大了结构优化的难度。从税收返还角度看，它是中央对东南沿海富省妥协的产物。1993年，为了说服这些省份接受分税制，中央政府作出承诺，将自己日后每年多收的税款返还给各省一部分，确保各省在实行分税制后的财政收入不会低于以前的水平。换句话说，税收返还是中央的义务，不能不还。从原体制补助(上解)的角度来看，这么多年的财税改革都没有取消掉原体制补助，还是因为通过原体制上解或补助的结果是最有利于中央财政的，中央财政没有改革的动力。从专项转移支付的角度看，与税收返还和原体制补助涉及中央与省区之间的利益格局是一样的。国家财政的利益分配格局要在中央和地方间实现，同时还要在中央层面的职能部门间实现。从财力性转移支付角度看，中央财政近几年连续大手笔的财税体制改革，给地方财政增加了不少的减收增支因素，原本就比较脆弱的地方财政平衡在没有新的财源的情况下被迅速打破，造成大面积的基层财政困难，直接威胁到基层政权的稳定。由财税体制改革造成的地方财政欠账只能依赖中央财政弥补，中央财政无法推卸责任，而这样的财政负担一旦背上，短期内中央财政的压力也会较重。从上面的分析可以看出，政府间财政转移支付结构的优化必然要触及各方根本的既得利益，其难度必然会增大。

三、机制设计的系统性矛盾凸现

机制设计的系统性矛盾在三类转移支付中都有体现。体制性转移支付维护了地方的既得利益，但却不断加大区域的差异程度；财力性转移支付是实现财政均衡目标最好的制度设计，但其规模和使用的范围却受到另外两种转移支付的挤压；专项转移支付维护了部门的既得利益，但却造成了财政管理上的监管不足。三者之中，专项转移支付表现出来的机制设计上的系统性矛盾最具有代表性。主要有三个方面：

一是专款设置不合理，部分专款交叉重复。专款应是为了特定的政策目标而设置的，但目前中央补助地方的部分专款在内容上交叉重复，管理部门不一，影响了中央专项转移支付资金发挥整体效益。2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。上述资金从中央分配到各省后，也由不同的部门管理。如某省2005年中央专款补助中，有12类交叉重复，均涉及多项专款，最多达10项，管理部门最多达4个。如：用于改善中小学办学条件的专款包括中央民族教育补助专款、国家贫困地区义务教育(中小学)工程专款、农村寄宿制学校建设国债资金等10项共6.80亿元，这些专款分别由教育部门、财政部门和发改委等3个部门安排资金。上述交叉重复的专款不仅不利于发挥中央专项资金的整体效益，还导致地方有关部门重复申报同一项目的问题。如扶贫资金和车购税资金均可用于乡村道路建设，所以，某省某市交通局为争取资金将一条乡村道路以两个项目的名义向上级分别申报扶贫资金和车购税资金。这属于典型的重复申报。

二是部分专款失去原意，偏离政策目标。特大自然灾害救济补助专款本为应急性的救灾专款，但其中的冬令春荒资金已成为相对固定的补助，实际上已构成地方经常性的救济补助。2005年中央补助地方的239种专款中，有65种没有管理办法或管理办法没有公开，各省难以了解专款是如何分配的以及分配的标准。各省只能从指标文件中了解本地区获得了多少专款，但不知道其他各省分配了多少。此外，一些地方还存在专款不请而获的状况。

三是部分中央专款在层层分配过程中既“散”且“小”，难以发挥应有的政策效应。2005年，中央按项目分配的专项转移支付具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每项4.36万元。从某省的情况看，2005年中央对该省按项目分配的专款共计44项，金额464946万元，占专款总额的43％，这些资金被具体分配到9868个项目，其中10万元以下的项目2550个，项目总金额8219万元，平均3.22万元/项。与此同时，中央切块下达的资金经地方各级部门分配到具体项目后也同样存在零星分散问题，如某省财政厅在分配2005年中央切块下达的残疾人事业费62万元时，将其中的43.4万元分配到了9个地州，平均每个地州不足5万元。