财政转移支付绩效的相关概念

一、财政转移支付绩效的基本概念

1.绩效

普雷姆詹德对绩效下的定义是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。普雷姆詹德：《公共支出管理》，中国金融出版社1995年版。而亚洲开发银行的Salvatore SchiavoOampo对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念，它可以用努力和结果这样的字眼进行定义，他认为主观方面是外部效果的重要决定因素，因此绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，往往要以通过投入、过程、产出和结果来描述。亚洲开发银行：《公共支出管理》，中国财政经济出版社2001年版。OECD也对绩效进行了界定，提出绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。Jack Diamond.performance measurement and evaluation.OCED Working paper，1994.根据财政部财政统计司陆庆平的理解，绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性。朱志刚认为绩效绝不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，甚至包括对提供主观努力程度和接受方满足程度的衡量。

综合各方面的理解，本文将绩效定义为：绩效是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果两个方面，其核心思想是实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性；就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理，就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响，这里的影响既包括经济的影响，又包括社会的影响。

2.绩效评价

绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对组织或个人为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。

3.财政转移支付的绩效

从各国经验看，政府间财政转移支付的主要目标包括两个层面：一是宏观政策目标，如纠正或调整地区间纵向失衡，纠正或调整地区间横向失衡，纠正或调整与公共物品提供相关的外部性，刺激地方政府增加财政努力程度，使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致，为中央政府实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性等等；二是微观实务目标，如规章制度建设，转移支付资金使用方向的确定，特殊支出项目的保障，绩效评价之后的激励惩罚机制建设等等。

财政转移支付的绩效就是指财政转移支付资金在现有的财政转移支付制度下，在调节财政纵向、横向平衡，保障资金使用安全高效等方面实现既定目标的效率。对于财政转移支付制度绩效的评价也从过程和结果两个方面入手：就过程来说，包括了资金分配基础标准、分配规则、分配规模等方面的合理性、有效性；就结果来说，包括了财政能力平衡效果、对经济发展的影响程度，对征税努力程度的影响力度等。

二、财政转移支付绩效评价体系建设中效率与公平的关系

转移支付的最终目标是实现社会公平，特别是在地区贫富差距较大时，财政转移支付绩效评价在体系建设上首要考虑的因素应该是公平。按照资源配置的原则，资源总是要从收益率低的地区和行业流向收益率高的地方，那么转移支付资金可能会更多地投向发达地区，以便带来更高的经济效率。但是，这将进一步拉大发达地区与落后地区的贫富差距，导致需要资金扶持的落后地区更加贫困，使得落后地区会向发达地区大规模人口单向迁移，造成社会经济的不稳定。对于发达地区来说，由于外来人口的大量涌入，原有的资源配置被破坏，使投资环境变得恶劣，再加之社会经济的不稳定和落后地区潜在市场不能开发，必然最终影响到经济效率，导致全社会经济效率下降。

当然，在注重公平目标的情况下，财政转移支付绩效评价体系也要考虑效率。因为单纯地考虑公平，就意味着为缩小地区间的贫富差距，转移支付将绝大部分转向落后地区，从而产生负面效应，即发达地区扩大再生产的能力可能被降低，同时也使发达地区失去发展经济的积极性，使整体的经济效益和增长速度下降。另一方面，这也不一定会促进落后地区经济的明显增长，反而使落后地区产生较多的依赖思想。由此可见，注重公平的财力再分配，会导致社会经济总增长的下降。然而，从长期看，这又相对地使社会经济稳定，再进一步地影响到经济效率和社会投资环境的改善，带动经济发展，效率也相应地得到提高。

从辩证的角度看，公平与效率既矛盾又统一，是统一体的两方面，妥善地处理公平与效率关系是构建财政转移支付绩效评价体系时必须要始终坚持的原则，中央财政应根据经济社会的发展水平来决定对二者权重的选择。中国的具体国情中突出的矛盾是地区差距大，所以公平应该是当前政府间财政转移支付绩效评价体系主要考虑的因素，而且既要加强对落后地区的扶持力度，也要一定程度地支持发达地区的发展，更好地协调贫富地区的发展。未来中国的地区间差距缩小到一定程度时，那么效率将成为主要考虑的因素。