不断推进转移支付制度的法制化进程

一、政府间财政转移支付制度法制化的内涵

关于政府间财政转移支付制度法制化的内涵，当前的一种较为普遍的观点认为，政府间财政转移支付的法制化追求的是将转移支付的决策机制、信息发布制度化、透明化，从而使利益格局得以优化，这样就可以避免转移支付过程中的效率损失和不公平。这种观点对政府间财政转移支付制度内涵的理解的出发点是好的，但却包含了对法制化的曲解。

事实上，这一观点所指的政府间财政转移支付制度的法制化是狭义层面的法制化，即财政部门内部行政规章制度层面的法制化，虽然它也属于法制化的内容，但尚未上升到社会学意义上全面的法制化。一个制度的法制化不仅要涵盖行政层面，还要涵盖社会层面。行政层面的法制化固然重要，但由于其立法层面低，涵盖的利益主体间在行政授权、信息优势等方面存在明显的两极分化，所以，长期内不能有效保障利益各方的切身利益，如果没有社会层面的法制化的稳步跟进和权力制衡机制的形成，那么制度本身的运行效率将会因为优势利益主体控制的不合理的利益分配格局的形成而变得越来越低下。

从人类社会发展的一般经验来看，一个国家或社会在任何政治经济领域内倡导的法制化都不是简单的利益格局僵化，更不是简单的信息公开透明，法制化追求的目标是将利益主体间的利益分割的合理标准和协商机制制度化、公开化，成为利益主体维护切身利益的制度化路径。理不怕辩，越辩越明。具体到政府间财政转移支付制度法制化的内涵而言，其法制化的使命是使政府间财政转移支付制度涉及的不断变动的利益主体间的利益协商和分割变得有章可循。

此外，从社会学意义上而言，针对政府间财政转移支付制度法制化的内涵的诠释，还需要指出的一点是，学界研究中将转移支付法制化看作制度内可控因素的观点存在不妥。实际上，政府间财政转移支付虽然是财政制度的子制度，但一旦涉及法律制度，从严格意义上说，就不再是财政制度在制度内部能够完善得了的。政府间财政转移支付法律制度的完善涉及全体国民的切身利益和国家内部的行政、立法、司法各个部门，是一个严肃的社会系统工程。

二、政府间财政转移支付制度法制化的内容

全面的政府间财政转移支付制度法制化要包括以下几个方面：

一是财政部门行政层面的行政规章制度的法制化是基础，可以减少行政和决策行为的随意性，提高效率。

二是各利益主体平等参与，形成有效的权力制衡机制，防止任何一方在制度的演进过程中一方独大，破坏法制化所追求的制度的规范性和利益的均衡机制。

三是建立和规范利益分割的协商机制，法制化不是杜绝讨价还价，相反是要建立规范和可操作性更强的讨价还价的协商机制，让各个利益主体能够在一个信息公开的、过程透明的、程序规范的机制框架下争取自己合理的权益。

四是确定对特定行为的强制性法律约束。制度在演进过程中，许多行为规范需要摸索，不可避免地会出现一些特定的行为会由于制度本身的不完善，通过对制度本身和社会公共造成消极影响甚至是严重的损害来谋取个人的私利。这些行为从出现到社会认识清楚其消极本质并采取相应的制裁和约束行动，需要一个过程，相应地，社会必须要付出一定的代价和成本。但是，一旦社会认识到此类行为的消极性和危害性时，就应当及时地将对其的约束性的内容纳入到法律条款中，杜绝其危害性的扩大和蔓延。这里特别要提到的是法律一般都是限制和约束某些特定的行为的，而很少鼓励或激励某些特定行为。有一些学者的观点主张将激励性内容也写入法律和规章中，这也是一种对法制化的曲解，激励性内容一般是针对特定政策目标和财政行为的，其在整个制度演进过程中具有易变性、多样性和时效性，常常是时过境迁，激励性内容就会在政策导向和激励模式的选择上发生巨大的变化，因而不宜纳入法律条款中。

三、推进政府间财政转移支付制度法制化的建议

1.提高立法层次，增强法律效力

首先，为提高财政转移支付法律制度的权威性，应该考虑在适当的时机修宪，以宪法修正案的形式确认财政转移支付法律制度的宪法地位。其次，建议由全国人大牵头，在争取政府支持的条件下，协调财政和各部门的关系，形成对政府转移的集中反映机制并以此为基础形成管理机制，借此次《预算法》修改之机，将其写入《预算法》或《财政基本法》，待时机成熟时再由全国人民代表大会制定《财政转移支付法》单项法律。《财政转移支付法》是政府间财政转移支付制度法制化的发展方向，也是制度本身成熟的标志。尽可能以法律的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等，确保一般性财政转移支付在预算法中得到完整、准确的体现，同时也要对专项转移支付的总体数额和大致分配方向进行初步限定，以此将财政转移支付全程纳入法制化轨道，进一步增强财政转移支付制度的法律效力，规范对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。

2.明确财政转移支付主体及其相互间的权利和义务

关于财政转移支付主体及其权利和义务，应当着重从以下几个方面考虑：第一，坚持决策一元化，协调多元化。即将财政转移支付的决策主体限定在中央财政部门和省级财政，其他任何单位包括财政部的各个司都无权单独对财政转移支付的资金拨付做出决策，决策主体的一元化有利于实现财政转移支付的权责一体化；而在政府间财政转移支付形成的财力分配格局上要建立多元化的协商机制，多元化的协商机制有利于保证畅通的沟通，保证转移支付达到预期的政策效果，同时平衡和有效抑制利益各方的机会主义倾向。第二，建立财政转移支付的专门审批机构，专门负责对财政转移支付进行申请和决策的审批，并监督转移支付资金的流向和使用情况。审批主体与决策协调主体的分离，有利于财政转移支付决策的科学性和有效性。第三，明确规定财政转移支付的接受方。规定财政转移支付的接受主体必须是为正当履行其公共服务职能而依法接受和使用转移支付资金的地方各级政府，它们有义务严格依据法律规定或审批机关确定的用途使用转移支付资金，并在使用中随时接受法定机构的监督检查。

3.尽快建立财政转移支付的配套法律和程序

首先，尽快整合现行法律制度，修改现行法中有关财政转移支付的不适当内容，尽快修订《预算法》，或通过制定《政府事权划分法》、《财政收支划分法》、《税收基本法》等法律规范，以构成完整协调的财政转移支付法律制度的框架体系，通过配套法律建设，提高财政转移支付法律制度的权威性和实效性。其次，进一步明确规定财政转移支付工作的程序，包括决策程序、预算程序、审批程序、监督程序、权利救济程序和责任追究程序。坚持决策程序的民主性和科学性，确保财政转移支付资金的来源和投向以及测算标准和依据的公开、公平、公正；坚持审批程序公开透明，将审批作为实现和确保财政转移支付目标实现的手段，实现审批程序的科学化和效率化；通过立法确认监督程序、权利救济程序和责任追究程序，实行财政转移支付法律制度的科学化和规范化。