《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》中的银行资本监管制度

一、巴塞尔协议诞生的背景

银行的历史就是一部银行倒闭的历史。在银行业萌芽、早期发展的过程中，银行危机就经常出现了。从19世纪50年代到20世纪初，世界性的银行危机爆发了四次。20世纪30年代资本主义世界的大萧条时期，美国等主要发达国家成为银行危机的重灾区。日本的银行减少了2/3以上，几乎达到1000家，而美国银行减少了1/2以上，超过了13000家。在经历了第二次世界大战后30年的稳定局面后，从20世纪70年代起，世界银行业又出现了新的动荡形势。与此同时，全球经济一体化的趋势不断加强，金融领域的创新活动日渐活跃。这些都促使各国金融当局纷纷调整了对银行业的监督管理政策。各国一方面放松过严的金融管理政策，扶持本国金融业的发展，以适应日益激烈的国际银行业竞争；另一方面，通过不断修改和完善金融立法，以谋求建立一种新的监管法规体系来保证激烈竞争中的银行业的稳定。

国际上，跨国银行开始扮演越来越重要的角色。1974年，前联邦德国赫斯塔特银行（Herstatt Bank）和美国富兰克林国民银行（Franklin National Bank）的倒闭，使监管机构开始全面审视拥有广泛国际业务的银行的监管问题。为避免银行危机的国际传递，统一国际银行监管的建议被提上了议事日程。1975年2月，来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的代表在瑞士巴塞尔成立了巴塞尔银行监管委员会。同年9月，第一个协议《库克协议》出台，其核心是针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点内容：任何银行的国外机构都不能逃避监管；母国和东道国应共同承担的职责。1983年5月，巴塞尔委员会通过了《银行国外机构的监管原则》，其基本思想是：任何海外银行都不能逃避监管并且任何监管都应恰如其分。上述两个协议的总体思路都是“股权原则为主，市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅”，两者对清偿能力等监管内容都只提出了抽象的监管原则和职责分配，并未提出一些具体可行的监管标准。各国对国际银行业的监管都是自成体系，充分监管和统一监管的原则没有得到具体体现。

二、《巴塞尔协议Ⅰ》

由于日本的银行业受政府高度保护，银行普遍不关心自有资本问题，从而导致其自身资本充足率很低。根据1985年和1986年的统计数字，美国、英国和瑞士等国比日本的银行业资本对资产的比率要高^〔2〕。日本银行业在全球金融市场中迅速崛起。美国政府指责正是日本银行业偏低的资本充足率使得其无视经营风险。一旦其风险转化为损失，则会给全球的金融业带来灾难。这也是十国集团最终选择资本充足率作为主要监管指标的现实原因之一。1988年7月，巴塞尔委员会通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》（简称《巴塞尔协议Ⅰ》）。该协议在1992年正式生效。

1．主要内容

《巴塞尔协议Ⅰ》的主要目标有两个：第一，保证银行有充足的资金用以吸收单个金融机构层面上的危机；第二，建立一个公平的银行间竞争机制，防止银行之间恶性竞争而大幅度降低资本持有率，导致拥有高杠杆率、高风险的银行将风险相对较低的银行逐出市场，使金融系统更加不稳定。

《巴塞尔协议Ⅰ》将银行资本划分为核心资本（一级资本）和附属资本（二级资本），各类资本有明确的界限和不同的特点。巴塞尔委员会认识到资本是防范风险、弥补风险损失的防线，因而必须将其与风险的载体（即资产）有机相连。而资产的风险程度又与资产的性质相关。根据资产类别、性质及债务主体的不同，将银行表内资产项目划分为0％、20％、50％、100％四个风险权重档次。商业银行核心资本充足率不得低于4％，总的资本充足率不得低于8％。针对以往银行通常以金融创新方式扩大表外业务以逃避资本监管的现象，巴塞尔委员会首次将表外资产纳入监管，但仅仅简单地将期限种类各异的表外资产套用表内资产的风险权数来确定其风险权重，并相应提出了资本充足性的要求。

2．评价

《巴塞尔协议Ⅰ》是十国集团对国际银行监管方面存在的诸多问题进行研讨而总结出来的。协议将资本金要求与资产的风险程度挂钩，体现了资本的质与量的统一，对商业银行资本管理思想产生了深刻影响。由于其对保证公平竞争、促进国际银行体系的稳定发展起到了积极的作用，因而得到了各国银行监管机构的普遍接受。《巴塞尔协议Ⅰ》在各国推行后，整体上各国基本按时达到了资本充足的要求，资本充足率有了大幅的提高。截至1990年底，美国最大的300个商业银行中78％的银行，前100大的银行控股公司中的92个达到了《巴塞尔协议Ⅰ》规定的资本充足要求。而日本到1991年3月底，前15大银行的13个达到了《巴塞尔协议Ⅰ》规定的资本充足要求。

但是，《巴塞尔协议Ⅰ》也存在一些缺陷。首先，设置漏洞给了银行进行监管套利的可能性。银行一方面以某种权重将资产移入资产负债表，另一方面又以另一种权重将资产通过衍生品等资产负债表外操作而移出。由于这两者的权重不一样，因此给了银行利用这种方法规避《巴塞尔协议Ⅰ》关于资产的限制，监管无法有效进行。其次，《巴塞尔协议Ⅰ》仅仅考虑了信用风险，并且从具体风险资产的计算看，没有考虑同类资产不同信用等级的差异，因此总体风险敏感性较低。最后，8％的资本充足率最低标准仅仅是各方利益妥协的产物。这一标准对银行是否足以抵御风险受到了诸多质疑。

三、《巴塞尔协议Ⅱ》

随着金融领域的竞争尤其是跨国银行间的竞争日趋激烈，金融创新的日新月异，银行的业务趋于多样化和复杂化，银行规避管制的水平和能力也大为提高。这些新情况的出现又使得《巴塞尔协议Ⅰ》难以解决银行实践中出现的诸多新问题，比如1995年巴林银行在破产前其资本充足率是高于监管要求的。为应对这些挑战，2004年6月26日巴塞尔委员会正式公布了《巴塞尔协议Ⅱ》的最终文本^〔3〕。《巴塞尔协议Ⅱ》的核心思想依旧是：银行面对多大的风险就需要相应多少的资本用以吸收风险，保证其正常运营与经济稳定。随着《巴塞尔协议Ⅱ》的公布，银行监管技术与监管方法朝着更定量化、精确化的方向迈进。在德国、美国、南非和日本进行的国别定量调研之后，巴塞尔委员会于2008年又推出了《巴塞尔协议Ⅱ》的综合版^〔4〕。

《巴塞尔协议Ⅱ》的主要内容可概括为三部分：一是最低资本要求；二是资本充足监管；三是市场约束。这就是互为补充的三大支柱。三大支柱构成有机的整体，将更加全面地评估银行风险，以保证银行资本充足性能对银行业务发展和资产负债结构变化引起的风险程度有足够的敏感性。

1．最低资本要求

最低资本要求是《巴塞尔协议Ⅱ》的第一支柱，其主要包括三个基本要素：监管资本的定义、风险加权资产和资本对风险加权资产的最低比率。《巴塞尔协议Ⅱ》保留了关于资本构成定义和资本充足率8％的规定，为了适应银行集团的发展，《巴塞尔协议Ⅱ》要求将新资本要求拓展适用于银行集团中的银行持股公司。《巴塞尔协议Ⅱ》以明确的信用风险、市场风险和操作风险取代《巴塞尔协议Ⅰ》计算公式中笼统的风险资产的概念，其具体公式为：

（1）信用风险。巴塞尔委员会允许商业银行在计算信用风险的资本要求时，从以下两种主要的方法中任择一种。第一种方法是根据外部评级结果，以标准化处理方式计量信用风险。第二种方法是采用银行自身开发的内部评级体系，其中又有初级法与高级法之分。内部评级法提出了四个基本要素，分别是违约概率、违约损失率、违约敞口率和年限。如果银行采用初级法，则只需要计算违约概率，其余要素依照监管机构设定的参数。如果内部评级法的四个基本要素均由银行自身确定，则称为高级法。实施内部评级法，对于风险管理能力强的公司，可以减少风险加权资产，降低银行的资本金要求，提高银行在国内和国际市场的竞争能力（见表2-1）。而对于风险管理能力弱的银行，则会提高其资本比例，增加经营成本，有效地制约了银行过度追求规模扩张的盲目性。

表2-1　不同方法下对公司债权的资本要求比较

（单位：％）

数据来源：Bank of England Quarterly Bulletin（Spring，2001）.

（2）市场风险。布雷顿森林体系瓦解以后，由于金融市场的价格波动和竞争日趋复杂激烈，美国的银行业率先推出金融创新产品，诸如互换、期货、期权等，以适应金融业和大公司资产负债管理的需要。衍生金融工具的大量使用使得商业银行面临巨大的市场风险。1996年巴塞尔委员会推出的《资本协议关于市场风险的补充规定》对市场风险的识别和度量起到重要的作用。该规定提出了两种计量市场风险的办法：标准法和内部模型法。标准法是将市场风险分解为利率风险、股票风险、外汇风险、商品风险和期权的价格风险，然后对各类风险分别进行计算并加总。内部模型法即基于银行内部风险值模型的计量方法，将借款人分为政府、银行、公司等多个类型，分别按照银行内部风险管理的计量模型来计算市场风险，然后根据风险权重的大小确定资本金的数量要求。

（3）操作风险。操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件所造成损失的风险。计算操作风险资本包含三种方法，包括基本指标法、标准法和高级计量法（AMA）。这三种方法在复杂性和风险敏感度方面渐次加强。巴塞尔委员会鼓励银行提高风险管理的复杂程度并采用更加精确的计量方法。平均来看，操作风险的引入导致《巴塞尔协议Ⅱ》比《协议Ⅰ》监管资本要求增加4％—6％。

2．监管部门的监督检查

《巴塞尔协议Ⅱ》的第二支柱是监管部门的监督检查。这是巴塞尔委员会针对银行业风险制定的监督检查的主要原则、风险管理指引和监督透明度及问责制度，以及如何处理银行账户中利率风险、操作风险和信用风险有关方面（包括压力测试、违约定义、剩余风险、贷款集中风险和资产证券化）的指引。监督检查的目的是，不仅要保证银行有充足的资本来应对业务中的所有风险，而且还鼓励银行开发并使用更好的风险管理技术来监测和管理风险。监管当局应评价银行如何按自身的风险轮廓确定资本需求，并在必要时进行干预。这样做的目的是在银行和监管当局之间形成有效的对话机制，以便在发现问题时可以及时、果断地采取措施来降低风险和补充资本。

巴塞尔委员会为此制定了监督检查的四个原则：（1）商业银行应具备与其风险状况相适应的评估监管资本的一整套程序以及维持资本水平的战略；（2）监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况以及银行检测和确保满足监管资本比率的能力。若对最终结果不满足，监管当局应采取适当的监管措施；（3）监管当局希望银行的资本高于最低资本监管标准比率，并应有能力要求银行持有高于最低标准的资本；（4）监管部门应当及早干预，从而避免银行的资本低于抵御风险所需的最低水平。如果资本得不到保护或恢复，则应迅速采取补救措施。由此可以看出，巴塞尔委员会强化了各国金融监管当局的职责，提出了较为详尽的配套措施。

3．市场纪律

监管的有效措施之一就是及时有效的信息披露，《巴塞尔协议Ⅱ》明确地将信息披露作为市场约束列为第三个支柱。市场约束是指以市场力量为基础，促进商业行为和企业主体（银行）的透明度推广和风险信息披露，以保障稳健的财务和经营。正如布兰代斯所言：“公开，是解决社会与行业痼疾的‘良方’。阳光是最好的消毒剂，灯光师最有效的警察。^〔5〕”

市场约束作用过程见图2-1。

图2-1　市场约束作用过程

巴塞尔委员会通过建立一套披露要求以达到促进市场约束的目的，第三支柱主要涵盖了“适用范围、资本结构、风险敞口与评估以及资本充足率”四个领域，巴塞尔委员会就每一领域都制定了具体详细的披露要求。全面信息披露的理念认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露定性信息，而且要披露定量信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。其次，对信息披露本身也要求监管机构加强管理，并对银行的信息披露体系进行评估。这些信息至少应在每年的财务报告中体现出来，并且委员会希望任何重要变化发生之后都应立即披露。全面、及时、准确的信息披露显然有助于银行内部不断强化自身的风险管理机制。

作为上市公司的银行只有像其他上市公司一样建立了现代公司治理结构，理顺了委托代理关系，确立了内部制衡和约束机制，才能真正建立风险资产与资本的良性匹配关系，从而在接受市场约束的同时赢得市场。资本充足状况和风险控制能力及控制记录良好的银行能以更优惠的价格和条件从市场上获得资源，而风险程度偏高的银行则往往要支付更高的风险溢价，提供额外的担保或采取其他保证金措施。

四、《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》与经济波动

《巴塞尔协议Ⅰ》的实施可能导致商业贷款的信用紧缩。在《巴塞尔协议Ⅰ》的框架下，给予商业贷款的风险权重是100％，而政府贷款，尤其是给OECD国家的贷款的权重是0％。为了进行监管套利，商业银行会转向风险权重较低的类别，如提供更多的国家主权贷款。而这些商业贷款的贷款人很多是中小企业，他们的融资渠道非常单一，失去银行的资金支持，业务上可能会遭遇困境。如果整体经济环境处于衰退中，这些企业很可能遭遇破产。而这些中小企业在整个社会经济中发挥了非常重要的作用，他们的破产将使得萎靡中的经济雪上加霜。此外，美国市场研究数据表明，商业银行与企业价值间的关系非常紧密。伊利诺大陆银行遭遇危机之际，与其有业务关系的公司的股价下跌，而在美国联邦存款保险公司给予了伊利诺大陆银行援助之后，这些公司的股价又有所上升^〔6〕。由此表明，《巴塞尔协议Ⅰ》导致某些行业或领域出现信用紧缩，这种信用紧缩不是银行规避风险的举措，而是银行追求低风险权重资产的结果。

而《巴塞尔协议Ⅱ》使得银行体系具有亲周期的特征。《巴塞尔协议Ⅱ》资本监管框架中，商业银行各项资产的风险权重被进一步细化，参数设置对风险的敏感度很高。这样做虽然有利于准确反映银行的风险状况，但同时也会带来负面影响。当经济衰退时，银行资本金因冲销坏账而减少，企业信用等级普遍下降（无论外部评级或内部评级）又会使银行资本金要求上升。此外，在经济衰退时，银行被要求持有较高的资本以应对增加的信用风险，银行将会把增加的费用部分转嫁到借款人身上。面对较高的利率且缺少其他融资途径的情况下，公司可能会削减投资进而加剧经济衰退。而当经济高涨时，企业评级高，违约损失率低，资本需求下降，将引发银行进一步扩张，从而加剧经济过热。