本次金融改革以前的巴塞尔协议中国化过程

一、2004年前我国银行业资本监管的状况

我国于1992年发布实施的《深圳市银行业资产风险监管暂行规定》是第一个全面体现《巴塞尔资本协议》原则精神的地方性法规，该法规基本上是《巴塞尔协议Ⅰ》及其有关信用风险管理原则的阐释和具体化。参照深圳银行业的实践，结合中国实际情况，中国人民银行于1994年颁布了《资产资本成本和资产风险权重的暂行规定》，监管当局把资本充足率作为一项资产负债比例管理指标纳入了有关规定^〔7〕。1995年5月颁布的《中华人民共和国商业银行法》第39条明确采纳了巴塞尔资本充足性原则和信用风险管理原则，“商业银行贷款，应当遵守下列资产负债比例管理的规定……，资本充足率不得低于8％”，标志着中国的银行监管制度真正开始与国际惯例接轨，按照巴塞尔资本监管原则和标准对商业银行实行资产负债比例管理。其后监管当局在1996年12月12日出台《商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考核办法》，对资本充足率的计算做出了更详细的规定。1998年，中国人民银行改革了多年对商业银行的贷款规模控制办法，正式实行资产负债比例管理，并根据《巴塞尔协议Ⅰ》的要求，结合我国商业银行的实际情况，重新修订了资本充足率的测算方法。但对于资本充足率偏低的银行，监管当局并没有采取强制执行措施，诸多的软约束造成银行资本充足率的监管要求在事实上被“虚置”。

总体而言，这一阶段我国主要商业银行的经营并不存在资本监管约束。监管当局缺乏对资本充足率管理应有的重视。国家信用的隐性担保使得国有银行的资本金多少只具有一定的会计意义（张杰，2003）。

二、2004年到2010年我国银行业资本监管改革

2003年3月，我国人民银行的机构改革将银行监管职能与货币政策脱离。监管职能不再由人民银行执行，而由新成立的中国银行业监督管理委员会（简称为“银监会”）负责。自2004年2月开始施行《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》（简称《商业银行法（修订）》）和《中华人民共和国银行业监督管理法》，其中《商业银行法（修订）》增加了商业银行违反资本充足率要求的惩罚条例，“未遵守资本充足率……，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任”（第75条）。由此可以看出，明确规定的违规处罚力度“20—50万元罚款”非常轻，仅具有象征意义，但条例中并没有明确界定“情节特别严重或者逾期不改正”的界限。

中国银监会在2004年2月27日正式颁布了新的《商业银行资本充足率管理办法》。该管理办法的制定是以《巴塞尔协议Ⅰ》为基础，充分借鉴了《巴塞尔协议Ⅱ》的资本监管框架。主要内容是：第一，对商业银行资本的定义和划分进行了修订，并要求商业银行同时计算未并表和并表后的资本充足率。新办法将少数股权纳入核心资本的范围，而优先股和可转换债券则纳入附属资本的范围，并要求在计算风险加权资产时应扣除相应的准备金。第二，正式将市场风险纳入了资本充足性管制体系，规定交易账户总头寸高于表内外总资产的10％或超过85亿元人民币的商业银行应计提市场风险资本。第三，进一步完善了信用风险的标准法，以外部评级取代以前的OECD国家标准，取消了10％和70％的风险权重，明确规定了公共企业的范围以及对风险缓释工具的处理方法。第四，引入了第二和第三支柱。新办法规定银监会将对商业银行的资本充足率实行现场检查和非现场监控，以及时了解其信用风险和市场风险状况，促使商业银行建立和完善内部风险控制体系，加强风险管理，而且新办法还提出银监会可根据商业银行的风险状况与风险管理能力相应提高其最低资本充足率标准。第五，引入了资本预警机制。银监会按资本充足率状况将商业银行分为资本充足、资本不足和资本严重不足三类，并明确规定了相应的监管措施，以促进我国商业银行加强对自有资本金和资产风险的管理。2004年4月25日，中国人民银行宣布存款准备金率与资本充足率水平挂钩，对资本不足的银行存款准备金率将在7.5％的基础上再上浮0.5个百分点。该办法为各商业银行达标设定了将近3年的过渡期。到2007年的1月1日，8％的资本充足率将是一个商业银行得以存续的必要条件。这标志着我国商业银行资本充足率监管真正拉开了帷幕。

2007年3月，中国银监会公布了《中国银行业实施新资本协议指导意见》，意见明确了实施《巴塞尔协议Ⅱ》的时间表，要求新资本协议银行从2010年底起开始实施新资本协议。2008年9月，银监会印发第一批新资本协议实施的5个监管指引，包括《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》、《商业银行内部评级体系监管指引》、《商业银行专业贷款监管资本计量指引》、《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》和《商业银行操作风险监管资本计量指引》。2009年8月3日，银监会发布《关于对实施新资本协议相关指引征求意见》公告，公告中附列了8个意见征求稿。这8个指引是《市场风险资本计量内部模型法监管指引》、《商业银行账户利率风险管理指引（第4次征求意见稿）》、《商业银行资本充足率信息披露指引》（第5次征求意见稿）、《商业银行资本充足率信息披露指引》及模板、《商业银行资本计量高级方法验证指引》、《商业银行资本充足率计算指引》、《商业银行资产证券化风险暴露监管资本计量指引》、《商业银行资本充足率监督检查指引》。此次征求稿的发布预示着我国银行业实行《巴塞尔协议Ⅱ》已进入实际操作阶段。

2010年1月13日，中国银监会发布《商业银行资本充足率监督检查指引》。该《指引》是《巴塞尔协议Ⅱ》第二支柱的具体体现，适用于新资本协议银行和自愿实施新资本协议的银行，新资本协议银行以外的其他银行参照执行。《指引》包括5章105条，确立了商业银行资本充足状况应当与其风险状况相适应的原则，要求商业银行审慎评估银行或银行集团的表内和表外主要风险，实施资本规划管理，并维持与银行或银行集团风险状况相适应的资本水平。银监会将根据《指引》要求，对银行或银行集团所面临的各类主要风险及其管理能力进行独立评估，根据评估结果、压力测试结果和经济周期等因素确定监管资本要求，确保银行或银行集团的资本能够充分覆盖其面临的各类风险。此次《指引》的发布预示着我国银行业实行《巴塞尔协议Ⅱ》已经进入实际操作阶段。