《巴塞尔协议Ⅲ》

正当全球加快实施《巴塞尔协议Ⅱ》的步伐，次贷危机的爆发显露出其重要缺陷，即亲周期监管问题。2009年，巴塞尔委员会对此进行了重新审视。2010年在成员国之间的利益博弈下出台了《巴塞尔协议Ⅲ》^〔12〕。与之前的协议相比，缓解亲周期效应是《巴塞尔协议Ⅲ》的重要内容。《巴塞尔协议Ⅲ》不仅强化了资本充足率监管指标，并且新增了资本缓冲要求和逆周期监管资本，配合以流动性监管等手段，从制度层面缓解银行体系经营的亲周期问题。

一、逆周期资本监管框架的核心内容

1．更严格的资本要求和逆周期的资本监管框架

从微观的视角看，商业银行自有资本的减少意味着股本回报率上升，因而银行具有内在减少资本的动机。但股本减少意味着针对贷款违约以及投资损失的缓冲降低，这会使储户及其他消费者承担这种不利风险。从宏观的视角看，商业银行经济资本的变化会直接影响基础货币的规模和货币乘数的大小，从而作用于经济周期。因此，对商业银行这个流动性创造主体的资本金要求，是反作用于经济周期的关键内容。从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅱ》再到《巴塞尔协议Ⅲ》，资本监管的要求是在逐步提高，监管资本的计算是“分子越来越小，分母越来越大”。对资本的质量要求也越来越高，对风险资产的覆盖范围也越来越广。

（1）对资本框架的重新定义。此次金融危机表明，在《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》监管资本的规则下，普通股之外的其他监管资本实际并不能发挥持续吸收损失的功能^〔13〕。在银行持续经营情况下，优先股和一些兼具债务与股份双重特征的创新资本工具通常并不能在日常经营中吸收损失。因此，《巴塞尔协议Ⅲ》大幅提高普通股比例要求和强化监管资本的其他要求，主要目的在于加强银行对损失的吸收能力，其背后体现了监管资本制度的设计理念正从单一的微观审慎监管转向对宏观与微观审慎监管并重，以维护整个金融体系的安全和稳健。

（2）多层次资本监管框架的构建。

①最低监管资本要求的提高。普通股作为吸收损失资本的最高形式，其下限将由现行的2％提高到4.5％。与此同时，核心资本（包括普通股权益和其他基于更高标准的合格金融工具）充足率要求下限将从4％提高到6％。总资本充足率最低要求为8％。此外，巴塞尔委员会要求银行强化交易对手信用风险管理，扩大资本框架的风险覆盖，因此作为分母项的银行加权资产也有所提高。这进一步降低了银行业的资本充足率水平。

②逆周期的资本留存缓冲。商业银行在保留经济周期任何阶段都适用的微观审慎资本要求的同时，建立高于最低资本要求的资本留存缓冲。这些缓冲应当能够在发生损失时使用，并足以在银行体系状况发生大规模逆转时，使银行能够维持超过最低资本要求的资本水平，进而保证信贷资金的正常运转。当银行的监管资本率越接近于最低要求时，其在收益分配上的限制就越大。监管机构将强行限制银行派息、回购股票以及发放红利等活动，从而保护纳税人的利益不受侵犯。资本留存缓冲和最低资本要求的主要区别：最低资本要求属于刚性约束，是认定银行是否具有经营资格的标准；而超额资本属于弹性约束，引入超额资本相当于银行购买了数额相当于其风险溢价的保险。资本留存缓冲和拨备率的主要区别：资本留存缓冲是相对风险资产总额提取的，拨备则是相对于不良资产提取的；资本留存缓冲因风险资产的增加而减少，拨备覆盖却有可能在拨备余额并无增加时，因资产不良率的下降，而出现拨备覆盖率增加的现象。因此资本留存缓冲比拨备率具有更强的逆周期的效果。

③逆周期资本缓冲。《巴塞尔协议Ⅲ》提出了0—2.5％的逆周期资本缓冲作为备选工具的要求。逆周期资本缓冲作为资本留存缓冲要求的延伸，可以实现更广泛的宏观审慎目标。逆周期资本缓冲属于动态指标。监管部门需要根据实际经济运行情况进行相机抉择。这样既能防止经济过热时信贷过度增长推动经济泡沫化发展，又能使得银行在经济下行期有较充足的资本金用于缓冲风险、弥补损失，以此保证经济周期内信贷供给和银行经营的稳定。

④系统重要性银行的附加资本。巴塞尔《跨境银行处理组报告及建议（2009）》中指出，某些大机构（资产规模5000亿美元以上）在金融体系中起到中枢作用，类似于基础设施或公共事业设施。虽然系统重要性银行并不直接与亲周期问题关联，但由于其处于支付的中心环节，一旦出现经营失败，会自然产生某种溢出效应，从而给其他金融机构带来冲击，并很可能形成系统性金融风险。《巴塞尔协议Ⅲ》对于业务规模较大、业务复杂程度较高，发生重大风险事件或经营失败会对整个银行体系带来系统性风险的银行，提出附加资本充足率要求（1％），使其具有超出一般标准的吸收亏损的能力。这一附加资本可以由非核心一级资本来承担。

《巴塞尔协议Ⅲ》资本框架的调整见表6-2。

表6-2　《巴塞尔协议Ⅲ》资本框架的调整

资料来源：Basel Committee on Banking Supervision, Group of Governors and Heads of Supervision Announces Higher Global Minimum Capital Standards, Sep. 12, 2010.

2．强化逆周期资本监管的措施

（1）引入基于风险中立的杠杆率指标。金融的基本任务是通过资金的跨时期和跨空间配置来实现资源的有效配置，这必然导致金融具有杠杆性。《巴塞尔协议Ⅱ》的资本充足率监管要求促使商业银行积极通过金融创新等方式在满足资本监管要求的同时增加杠杆提高获利能力。因此，《巴塞尔协议Ⅲ》提出引入静态的、不具风险敏感性的“杠杆率”监管要求作为对与风险关联的资本要求的补充，为防止模型风险和计量错误提供额外保护。商业银行杠杆率被设定为3％，即银行总资产不得超过一级资本的33倍^〔14〕。风险中立的杠杆比率，使跨国银行试图通过复杂的内部模型法节约资本的做法受到了很大限制。风险管理和计量技术不再能被过度滥用在节约资本上。与此同时，以基于无风险资产的杠杆率要求为基于风险资产的资本充足率监管支撑，限制银行通过计量技术降低风险权重并节约资本的做法，防止金融体系在经济繁荣时期过度扩张资产负债，在一定程度上可以缓解银行信贷的亲周期问题。

（2）强化流动性监管的框架和要求。“流动性”指将某资产出售或者转化为现金、同时不会产生过度损失的能力。商业银行的主要业务是吸收存款和发放贷款，通过杠杆化运作和期限转换完成资金来源和资金运用的对接。这就使得商业银行在经营活动中客观上存在着流动性风险。商业银行的生存依赖于对流动性的管理，以避免对它们的财务能力的信心消失殆尽从而陷入挤兑浪潮。在此次全球金融危机中，国际主要金融机构都出现了流动性危机^〔15〕。因此，《巴塞尔协议Ⅲ》强化了对流动性的监管，制定了两个监管目标，其一为提高机构抵御短期流动性风险的能力，确保机构有充足的高质量的流动资产来度过持续一个月的高压环境；另一个目标是提高银行机构在长期内抵御流动性风险的能力。此外，《巴塞尔协议Ⅲ》还提出了流动性监管的四个辅助监测工具^〔16〕。

①两大流动性监管指标：流动性覆盖比率和净稳定融资比率。

第一，短期监管指标——流动性覆盖比率（Liquidity Coverage Ratio，LCR）。流动性覆盖比率主要描述短期（30天以内）特定压力情境下^〔17〕，银行所持有的无变现障碍的、高质量的流动性资产数量，以此应对资金流失的能力。一家拥有高流动性资产的银行，即使其融资来源的到期期限非常短，通常也被认为具有相当好的流动性，因为资产可以被迅速地按照需求转让以弥补任何融资的损失。

第二，长期监管指标——净稳定融资比率（Net Stable Funding Ratio，NSFR）。净稳定融资比率主要考核的是银行中长期（1年以上）的流动性，即各项资产和业务融资，确保至少具有与其流动性风险状况相匹配的满足最低限额的稳定资金来源。该指标通过对银行资产负债项目进行细分，并赋以相应的折扣因子，旨在让银行运用更稳定的融资，降低期限错配，来提高其在较长时期内应对流动性风险的能力，防止银行在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发行融资，对表内外资产的流动性风险进行更充分的评估。

目前，巴塞尔委员会将两个流动性标准的指标最低值均设定为100％，并允许各国监管当局在此最低要求基础上增加额外的监管要求，如110％、120％等。同时，还对流动性资产和负债界定了不同的权重和压力测试的场景，这有助于银行在常态和压力状态下，维持恰当的流动性。表6-3为新协议的流动性监管指标。

表6-3　新协议的流动性监管指标

转引自：巴曙松、朱元倩等著，《巴塞尔资本协议Ⅲ》研究，中国金融出版社，2011年5月第一版。

②流动性监管的辅助监测工具。

除了流动性覆盖比率和净稳定融资比率这两个具有强约束力的标准外，《巴塞尔协议Ⅲ》还提出了若干辅助性的监测工具，以更好地获得关于银行现金流、资产负债结构的信息（见表6-4）。

表6-4　流动性监管的辅助监测工具

资料来源：根据BIS相关资料整理。

流动性监管指标的引入，有助于打破流动性突然断裂→银行被迫倾销资产→资产价格下跌→资本充足率下降→信贷供给能力下降的传递链条，防止由监管规则与会计规则之间的“共振”进一步放大金融体系的亲周期性。而流动性比率的逆周期监管是指在经济周期的不同阶段对商业银行实施差别化和动态化的流动性监管。即在挤兑风险较低的景气阶段适度降低对商业银行流动性的监管要求，让商业银行拥有更多的资金投入经营；在萧条阶段要求商业银行持有较高的流动性比率，保持充分的流动性，以便应对随时可能发生的挤兑风险。

二、逆周期资本监管框架过渡期安排

《巴塞尔协议Ⅲ》此次对最低资本要求的实施步骤作了详细的安排（见表6-5），就落实各项要求安排了较长的过渡时间，这主要是考虑到实施的可行性和对经济复苏的影响。所有成员国执行期从2013年1月1日开始，分阶段达标。各项规则的最终落实期虽有所不同，但最晚均于2019年1月1日实施^〔18〕。

表6-5　《巴塞尔协议Ⅲ》各项规则的分阶段安排（阴影为过渡期）

注：*核心资本中普通股的扣减项包括递延所得税限额、抵押服务权等；**总的资本充足率＝一级资本充足率＋资本留存缓冲＋逆周期资本缓冲＋系统重要性银行附加资本要求。

资料来源：Basel Committee on Banking Supervision, Group of Governors and Heads of Supervision Announces Higher Global Minimum Capital Standards, Sep. 12, 2010.

1．核心资本要求的提高

不包括资本缓冲在内的普通股占风险加权资本的比率和核心资本比率要求，将在2013年1月至2015年1月逐步落实。2013年初，普通股权益/风险加权资产将从目前2％的水平提高到3.5％，核心资本要求将从4％提高到4.5％。此后，每年普通股权益/风险加权资产和核心资本充足率在2013年的基础上提高0.5个百分点。总的资本要求将继续保持在目前8％的水平。

2．对资本监管框架的调整

自2014年1月1日起，普通股部分每年剔除20％的监管调整内容，至2018年1月1日不符合规定要求的普通股资本将全部剔除。在此过渡时期，剩余未从普通股中扣除的部分将继续遵照各国现有的方式处理。

3．增加资本留存缓冲和逆周期资本缓冲的要求

商业银行可以在2016年1月至2019年1月期间分阶段落实。从2016年资本留存缓冲占风险加权资产的0.625％开始，之后每年增加0.625％。至2019年1月1日，资本留存缓冲与风险加权资产比例达到2.5％的目标。逆周期资本缓冲的充足率要求则是从2016年开始，每年提高0.625％，4年后达到2.5％的水平。

4．不属于非核心一级资本和附属资本的资本工具淘汰安排

不属于非核心一级资本和附属资本的资本工具，将在从2013年1月1日起，分10年逐步被淘汰。如果这些工具的固定面值在2013年1月1日之前仍未偿付，则将被认定为原面值的90％，并在其后的每年剔除10％至剔除完毕。

三、评价

与《巴塞尔协议Ⅱ》不同的是，《巴塞尔协议Ⅲ》作为一揽子应对危机的方案，是各成员国对金融监管改革的力度和标准进行争论和妥协的产物。从实施的角度看，《巴塞尔协议Ⅲ》提出的改进仅仅是金融改革迈出的第一步。

第一，《巴塞尔协议Ⅲ》大大强化了对系统性风险的关注，降低了银行的经营杠杆，也弱化了银行资本充足率的亲周期性。相应的监管是基于严明的规则和相机抉择的基础之上的。规则可以增加市场参与者对于监管的可预见性，从而减轻金融监管当局调整的负担。然而，金融市场的复杂性、事先风险衡量的困难，以及宏观审慎工具影响的不确定性可能使政策制定者难以设计出足够严明的规则。在从资本留存缓冲和逆周期资本缓冲来看，监管主体对于当前经济金融形势的判断已经成为这两项指标的实施不可回避的首要难题。如果监管当局对经济周期判断失误，那么据此制定的监管政策和资本要求，就会给银行业的运行带来新的更大的扰动，进而加剧经济金融体系的风险损失。

第二，由于过渡期时间较长，商业银行将有充足的时间适应新的资本约束和流动性要求。因此，《巴塞尔协议Ⅲ》的推出并不会导致经济的大幅下降。2011年国际清算银行经济顾问切凯特认为，如果在4年时间内逐步施行《巴塞尔协议Ⅲ》，资本金要求每提高一个百分点，如果不进行其他任何调整，银行的贷款利率就会上升约15个基点。由于借贷成本上升，企业新增投资项目将会减少，因此施行期内的年增长率会下降0.04至0.05个百分点。但是，随着金融体系的调整，这些成本将消失并逆转，从而使经济增长恢复其原本应有的速度，随后产出将恢复到原有状态。从长期来看，商业银行经营模式将向资本集约型转化。《巴塞尔协议Ⅲ》提高了银行的资本充足率要求，并重新定义了一级资本。新规将构成明显的结构性融资的压力，当前银行资本中的某些类型的资产将被剔除，而银行需要另外质量较高的资产进行资本补充。资本的优化配置，资本集约化经营，转向低资本消耗的经营模式，提高资本回报率都将是未来银行业的发展方向。而各国资本市场的发展水平也将对银行的资本来源、业务模式产生越来越大的影响。

第三，《巴塞尔协议Ⅲ》可能仍然存在一定的监管套利。作为各国监管机构妥协的产物，不同国家仍将被允许采取不同的监管标准。鉴于各国经济周期不一定同步，协议允许各国根据自身情况确定不同时期的逆周期资本缓释。这可能会造成本国市场上国内银行与外资银行分支机构竞争扭曲。由于存在海外子公司贷款或跨境贷款的情况，跨国经营的银行可能试图规避资本缓冲要求，通过调整其在不同国家的风险敞口，以实现最低的资本缓冲要求。这将导致银行资本在国际间的转移。而且，由于这种迁移行为具有“羊群效应”，因而孕育了新的风险积聚点，降低了资本监管的有效性，加剧了银行业的系统性风险。

此外，《巴塞尔协议Ⅲ》的实施需要与各国金融改革进行有效的政策搭配。如美国消费者保护方面的规定限制了商业银行创造出新的“有毒资产”的风险。强化对系统重要性机构的监督管理，有助于减少系统性风险，从而避免负面冲击从金融业的一个领域向另一个领域传递的风险。这些问题还涉及各国具体的利益博弈，需要各国进行大量的协调，争取获得更广泛的共识，采取较为一致的行动。