金融危机后我国逆周期监管的改革

一、次贷危机对我国银行业的冲击和启示

由于国内银行业仍然是受保护的行业，开放度不高并与资本市场实行隔离，因此，2007年美国次贷危机对中国实体经济的影响程度远远大于直接对商业银行的影响程度。

中国银行业与发达国家的银行业相比，存在着业务单一、风险管理经验不足等特征。中国银行业在流动性提供方面处于绝对主导的地位也决定了银行业利润及信贷投放能力与宏观经济密不可分。近年来，伴随着我国经济的高速增长和一定程度的利率管制，中国的银行业享有了较高的制度红利。与此同时，中国银行业在宏观经济中的重要性也远远高于发达国家的银行业。具体而言，首先，中国目前非金融部门融资的主要渠道仍然是以银行为中介的间接融资。其次，金融机构的高集中度使得风险明显集中在银行体系中。80％左右的间接融资占比和五大国有商业银行近50％的资产占比，由此导致任何实体经济的风吹草动都直接反映在银行的资产负债表中，而任何一家大型银行的自身经营问题都可能带来对整个银行体系，乃至整个金融系统的显著冲击。再次，五大行（工、农、中、建、交）均得到政府的支持，国有大型金融机构的特殊地位使得“大而不倒”问题在我国更为突出和严重。目前在保证国有股比例不下降，同时既保证资本充足率，又保证贷款增长率这三个前提下，我们采取了汇金发债注资银行的办法，然而这种措施是不可持续的。

相对封闭的金融制度、落后的金融市场、集中于国内业务的金融机构使中国的银行体系躲过了这次金融风暴，但这些并不表明我国银行体系的潜在风险较小，也不能说明我国银行监管完美无瑕。危机过后，我们需要重新审视全球金融环境和发展机遇，借全球金融体系调整之机加快我国金融体系改革和发展的步伐，总结欧美银行的经验教训，对我国银行业的金融监管进行改革。2010年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”，把逆周期金融宏观审慎监管制度的改革从理论走向实践。

二、逆周期的政策实践

1．中国人民银行：动态差别准备金率

次贷危机后，中国人民银行在货币政策执行报告中多次提出宏观审慎监管的政策思路。如研究建立和完善宏观审慎管理的制度框架，发挥跨周期的逆风向调节功能，引导货币信贷适度平稳增长，增强银行应对经济周期性波动的能力^〔1〕。在我国商业银行体系市场化程度和自我约束不足的情况下，中国人民银行为了保证货币政策的有效性，在一定程度上主动介入商业银行的信贷运作。2010年底，中国人民银行决定在常规的政策工具之外，参照信贷增速与“CPI＋GDP”的偏离度及不同银行的贷款类别，差异实行存款准备金率进行动态调节制度。这项制度是中央银行最具有逆周期宏观审慎性质的金融政策。

中国人民银行规定差别存款准备金率的调整方案：某银行需要缴纳的差别存款准备金率，其中，α_i为稳健性调整系数，银行自身稳健程度越差，则该值就越大。为按照宏观审慎管理要求测算的资本充足率。C_i为该银行的实际资本充足率，即：＝最低资本充足率（8％）＋系统重要性附加资本＋逆周期资本缓冲。其中系统重要性附加资本根据由银行资产规模、市场关联度、替代性大小等确定的系统重要性确定。若单个银行信贷占信贷总量的比为β_i，则：单个银行的逆周期资本缓冲＝β_i［银行_i的贷款增速－（GDP目标增速＋CPI目标增速）］。由此可看出，一个商业银行的差别准备金率由三个因素决定：该银行信贷增速与GDP以及CPI目标增速之差、该银行的稳健性、该银行的系统重要性。按照动态差别准备金率的公式，那些信贷投放增速过快以及资本充足率水平过低的存款类金融机构将会被差别对待。从而把货币信贷和流动性管理的总量调节与逆周期的宏观审慎监管框架有机结合起来。

已有的部分研究认为，差别准备金率可以帮助监管机构控制银行的投机行为和防止资产泡沫的形成，有助于发展中国家的经济增长和政策执行（Palley，2004）。陈超（2011）认为与单一准备金制度相比，差别准备金制度能更好地抑制商业银行早放贷的冲动，实现商业银行平滑信贷投放节奏的政策目标。在实施差别准备金制度时，应考虑其对宏观审慎管理、金融稳定的影响，同时有效运用经济热力系数的调整，及时校正商业银行的“亲周期”行为，打破经济系统的正反馈机制。繁荣时期银行贷款大幅增加，资产质量下降导致资本充足率下降，一旦资本充足率下降到所要求的最低资本充足率水平以下，便必须上缴差别化存款准备金率，迫使银行降低贷款总量，提高贷款质量，起到逆周期作用。但是也有研究对差别存款准备金率的实施效果持有怀疑。首先，动态差别准备金率调整的仅仅是贷款规模，而中央银行调整的基础应该是社会融资总量。因而仅盯住贷款总额的实施效果仍需进一步考证。其次，中国人民银行对执行差别存款准备金率的金融机构采取高度保密原则，股东、存款人、借款人和银行同业等利益相关者无法获取全面信息，商业银行的经营状况和风险程度也未能充分向市场传递，商业银行面临的外部压力明显减小，导致市场约束机制难以充分发挥作用。再次，动态差别存款准备金的参数设定中较多依赖人为因素，这为监管妥协创造了可能。最后，差别存款的实施是基于信贷增长与GDP和CPI的偏离度，暗含信贷增长与经济、物价水平存在线性相关性，但事实上信贷增长并非完全导致经济增长和物价上涨，三者间并非简单的线性关系。随着金融工具的创新和多元化融资渠道的逐渐开放，信贷增长与GDP和CPI的关系可能正在逐渐减弱与非线性化。

2．银监会：《巴塞尔协议Ⅲ》的中国化

我国银监会监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心^〔2〕。该监管目标意味着银监会不仅要关注单个银行的风险和经营状况，而且还需关注影响银行业稳健运行的系统性风险因素。我国是巴塞尔委员会成员国，《巴塞尔协议Ⅲ》也将转化为我国国内法。2011年8月，中国银监会将国际经验与国内商业银行的实际情况相结合，发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》^〔3〕。银监会在原有的监管指标体系的基础上，整合了2008—2010年间发布的11个新资本协议实施监管指引，融入了《巴塞尔协议Ⅲ》监管规则，形成了中国银行业当前的资本充足率、杠杆率、流动性比率和拨备覆盖率等四大监管工具的指标体系。银监会监管指标体系见图7-1。

图7-1　银监会监管指标体系

（1）资本充足率要求。

①“核心资本”及“附属合格资本”的定义更为严格。次级债及混合资本债被剔除出“附属合格资本”，代之以满足“自救机制设计”的高质量债务工具。银监会要求此类债券必须含有核销或转股的条件，当“触发事件”^〔4〕发生时，这些债券能立即核销或转为普通股。这意味着当前银行业近10％的资本金将被剔除^〔5〕。

②核心一级资本充足率要求达到5％以上，而一级资本充足率及总资本充足率则与《巴塞尔协议Ⅲ》的要求保持一致，分别要求6％和8％以上。

③在宏观审慎监管框架下，引入逆周期资本监管框架及增加系统重要性银行的附加资本要求。如果出现系统性的信贷过快增长现象，商业银行在达到最低资本充足率要求8％的基础上，则需要计提0—2.5％逆周期超额资本。而系统重要性银行的附加资本要求则暂定为1％。总体而言，系统性重要银行的资本充足率应当达到11.5％，而非系统性重要银行则为10.5％。

④对商业银行资产的风险权重体系进行了重新规定。首先，银监会针对同业业务提高了资本要求以降低银行的关联度；其次，对工商企业股权风险暴露不再采用简单的资本扣除方法，而是根据不同性质的风险暴露赋予不同的风险权重；最后，对于内部评级体系实施比较完备的银行来说，如银行转为内部评级法，资本充足率将获得部分节约。而内部评级高级法相比初级法也具有资本节约的效果，这将形成促使银行不断提升风险计量水平的正向激励，也有利于整个金融系统的稳定。

⑤针对银行是否满足资本充足率、第二支柱的监管要求，将银行分为四类进行监管（见表7-1）。如果银行没有进入第一类阵营将面临同业的歧视性待遇，这体现了银监会促进银行自我约束和监管约束的思路，同时有利于市场监督。

表7-1　按照资本充足率对银行进行的分类监管

资料来源：银监会网站。

（2）杠杆率。我国银监会的监管改革中，完全引入了杠杆率的监管，且计算方法也拟与《巴塞尔协议Ⅲ》的相关要求保持一致。所有表外资产必须通过一定的系数转化计算，同时衍生金融资产也需计入。我国杠杆率的监管指标设定为4％，高于巴塞委员会所确定的3％的监管标准。将表外业务纳入杠杆率的计算更符合风险控制的需要，能够有效地约束银行业务规模过度扩张，也符合宏观审慎监管的要求。该指标从2012年开始实施，系统重要性银行在2013年底达标，非系统重要性银行最迟在2016年底达标，其达标时期早于《巴塞尔协议Ⅲ》所要求的达标时期2018年（见表7-2）。

表7-2　我国达标时间严于国际要求

（3）流动性比率。银监会在流动性风险的管理上要求建立多维度的流动性风险监管标准和监测指标体系，除去以往的流动性比例、存贷比，以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度、同业负债集中度等多个流动性风险监管和监测指标，同时引入流动性覆盖比率和净稳定融资比率这两个监管指标，并与《巴塞尔协议Ⅲ》中的定义和标准一致，均为100％。银监会对流动性覆盖比率和净稳定融资比率分别给予2年和5年的观察期，要求银行业金融机构于2012年1月1日开始实施，应于2013年底和2016年底前分别达标。

（4）拨备覆盖率。在《巴塞尔协议Ⅲ》中，尚未涉及对拨备的指标监管，但是指定动态的、具有前瞻性的拨备监管体系一直也是巴塞尔委员会在危机时代关注的重点。我国银监会在拨备监管体系中确定了两个指标，并按两者孰高的要求执行。第一，不良资产提取拔备。银监会要求贷款损失准备金占不良贷款的比例不低于150％。由于不良贷款率与宏观经济的联动性非常高，因此该指标具有一定的亲周期特征。第二，拨贷比指标。银监会要求商业银行贷款损失准备金占贷款余额的比例不低于2.5％。拨贷比指标有助于弥补不良资产拨备指标亲周期的缺陷。因为拨贷比指标忽略了资产质量的差异。在经济上行时期，贷款总额较多但表现出来的不良贷款较少。拨贷比指标的实施可以达到在经济上行时期多提拨备的要求，反之亦然。这两个指标结合起来监管可以达到平滑经济周期波幅的目的，也是银监会逆周期宏观审慎监管的一种补充措施。银监会对于动态拨备的正式制度也作出了具体的时间表安排，2012年将完成动态拨备的正式制度安排，系统重要性银行在2013年底前达标，非系统重要性银行最迟在2016年底前达标。