青岛市社会治理精细化研究

中共青岛市委党校课题组

党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。提升社会治理精细化水平，已成为继党的十八届三中全会将社会管理发展为社会治理后的再次升华，为创新社会治理指明了方向，成为当前和今后一段时期创新社会治理体制和提高社会治理能力的必然路径。随着青岛市经济快速发展和城市化迅速推进，社会发展在一定程度上落后于经济发展，社会转型期的一些社会治理难题在青岛市也有不同程度的表现。随着人民群众生活水平的提高和权利意识增强，广大居民对精细化社会治理的需求和呼声越来越高，推进社会治理精细化刻不容缓。

一、青岛市社会治理精细化的状况

近年来，青岛市在社会治理创新中取得了显著成效，在社区社会治理、社会组织协同治理、公众参与社会治理、网格化社会治理、智慧城市建设及各类专项治理中对于精细化治理有一定的实践，积累了宝贵经验。

（一）精细化治理实践为社会治理精细化奠定了基础

党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。青岛市在社区网格化管理方面做了大量工作，各街道在建立社区管理服务中心的基础上，在辖区内以楼座为基点划分网格，每个网格设立社区工作者联系点，社区工作站人员负责所包片区居民家庭，做到了及时掌握网格动态、规范工作流程、提供优质服务等。自2011年12月青岛市提出农村新型社区新理念以来，全市累计开工建设集聚类社区443个，建成社区235个。12．1万个农户共34．1万名农民搬进了配套有暖气、燃气、文化广场、污水垃圾处理等设施的农村新型社区。

部分区（市）先行一步，如青岛市城阳区提出城市精细化管理理念，以规划为先导，充分发挥规划的“龙头作用”，建立城市管理信息系统，制定了《城区中心区精细化管理考核标准》，建立了政府督导、部门督查、舆论监督、社会投诉的立体监督体系，在城市管理工作人员中推行精细化工作理念，有效提高了城市治理的精细化水平。

（二）社会治理结构的完善为社会治理精细化提供了平台

1．政府简政放权

2016年5月，青岛市第一批市级行政权力事项调整目录公布，共108项（取消30项、调整为行政确认1项、调整为行政监督1项、调整为其他权力68项、调整为政府内部审批8项）。2016年9月份，青岛市公布了2016年第二批市级行政权力事项调整目录的通知，第二批市级行政权力事项调整目录共8项（新增1项、取消3项、调整4项）。进一步加大简政放权放管结合职能转变工作力度，规范审批行为，简化审批流程，提高服务质量。

2．提升政府工作的社会化水平

一是在政府社会治理绩效评估方面，为加快服务型政府建设，满足公众评议政府、监督政府的新要求，建立公众评价政府的新机制。从2009年起，青岛市政府在市直部门中开展“三民”活动——“向市民报告、听市民意见、请市民评议”，拓宽了公众参与公共事务的渠道，改进了政府与公众的沟通机制，使社会治理和公共服务中的矛盾和问题得到及时反映与反馈。

二是出台了《青岛市关于进一步加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》和《青岛市社会工作专业人才队伍建设发展规划（2016—2020年）》，对青岛市社会治理人才队伍建设做出了总体安排。

三是通过社会组织高质量、精细化和低成本的公共服务，实现了社会资源的有效整合，加快了公共服务均等化进程，最大限度增进社会福利，实现居民、政府和社会组织“多赢”，逐步向“小政府、大社会”的理想目标迈进。2015年，青岛市民政局发布《关于改革社会组织管理体制促进社会组织健康有序发展的意见》，确定40家社会组织（社会团体16家，民办非企业单位24家）为政府购买服务对象，加快政府职能转移，推进政府向社会组织购买公共服务。在解决困难群体的就业问题、基本公共卫生服务、“孤老残障”优抚对象社会化供养、残疾人托养和康复训练、培育社会组织发展等领域积极探索政府购买服务。截至2015年底，全市登记社会组织总数达到7715家，同比增长14%，其中直接登记社会组织达到625家、备案制社会组织4556家；全市每万人拥有登记社会组织8．6个，同比增加1个，位居全国同类城市前列。

（三）智慧城市发展为社会治理精细化提供了技术支撑

青岛市在2013年就启动了智慧青岛发展战略。由市经济信息化委组织编写的《智慧青岛战略发展规划（2013—2020年）》明确了智慧青岛建设的核心概念，科学分析了智慧青岛的发展背景、发展基础，着重规划了智慧青岛的战略目标、总体架构、主要任务、重点工程、保障体系和实施计划，是智慧青岛建设的规范性、指导性文件。近年来进入快速推进时期，通过项目运作的方式，2016年，青岛市推进一批智慧青岛的建设项目，开展试点示范活动。126个重点项目中，大部分为智慧应用项目。有60个项目已建成，其中智慧应用项目占73．3%。

（四）“标准化＋”战略为社会治理精细化指明了方向

2015年，青岛在全国城市中首个提出实施“标准化＋”城市发展战略，并与国家标准委签署了《关于推动青岛标准国际化创新型城市建设合作备忘录》。青岛市承担了25个国际和国家专业标准化技术组织秘书处，主导或参与制修订国际标准74项、国家标准650多项、行业标准700多项。

一、青岛市社会治理精细化存在的问题及原因

（一）传统管理思维的影响

一直以来的社会管理思维方式强调以结果为导向、以便利性为目标，粗放式管理的惯性思维阻碍了社会治理精细化的推进。总体来看，东方传统管理观念强调文化、情感、氛围等软性管理要素，而对制度流程、战略、程序等硬性管理要素重视不足，对制度和规则重视程度不够，重精神轻技术、重大事轻细节、重结果轻过程。在社会管理思维方式下，政府是社会管理的唯一主体，也是最后责任人。部分地方政府工作浮于表面，习惯于“发文件、作报告、总动员、搞视察、听汇报”的工作方式，部分工作人员精细化工作意识不足，满足于“差不多、过得去、领导满意”的层面，远未达到精确、量化、标准及规范化的要求。比如，部分领导干部错误地认为经济发展能解决所有问题，认为经济建设搞好了社会治理自然会变好，把社会治理视为经济发展的附属物，否定了社会治理相对独立的地位和存在意义，认为社会治理对经济发展的依赖和适应是绝对的、无条件的。部分官员在社会治理中容易陷入3个认识误区：一是把社会治理当作社会危机管理和社会问题管理；二是把社会治理当成政治管理甚至政治控制；三是认为社会是国家权力的附庸而忽视社会自治能力。具体来看，部分领导干部存在严重的管控和防范思想，认为社会治理就是通过控制、强压和硬卡等方式来“管住社会”，追求“以堵求稳”的静态稳定观，实行“严防严控、严打严惩”，缺乏“以疏助稳”的理念，服务意识淡薄。个别地方官员把社会治理职能狭隘地理解为维护社会稳定，将社会治理资源无条件地用于维护暂时稳定、局部稳定、消极稳定，逐步形成了“稳定一票否决制”和僵化维稳的社会管理机制，没有把工作重点放在从根本上保障人民群众基本权益上去。

（二）政府本身的组织结构特征增加了精细化治理的体制障碍

在现行体制下，政府各部门都有相对明确的责任和分工，由于每个部门都有其自身利益追求，在部门职责精细化过程当中，容易导致追求局部利益而产生本位主义，忽视整个组织的使命，出现消极应付和推诿扯皮的问题。从纵向组织结构来看，层级过多导致执行链过长，出现执行不力和信息传达层层失真的问题。另外，政府组织形式的特殊性也增加了精细化治理的难度。企业出于成本考量，其管理全过程都可以实现精细化。但政府提供公共产品具有社会化和公共性的特点，其投入可以测量，产出却不容易计量，服务成本难以量化，从而出现“重始端、轻末端”的情况。比如，随着城市管理和服务重心下移，政府的行政管理通过街道办事处渗透到居委会的各个方面，居委会承担了大量与其角色不相符的职能，不可避免地沦为“政府的附庸”、“政府的腿”，成为“准行政组织”，八大类，142项行政事务，负责落实街道下达的各项具体工作。在农村地区，在“乡政村治”的制度设计下乡镇机构代表国家行使政治、行政、经济等管理权力，突出政权建设，村内事务由村民通过自治组织依法实行自治，但村委会却有2／3时间完成乡镇布置的工作任务。在二者关系中，政府处于主导地位，不但是社区管理制度的设计者，而且掌握着社区的人、财、物，负责制定社区管理和服务标准，主导社区工作人员的绩效评估和考核等级。部分居委会与街道办事处不仅组织机构对应，而且任务设置也相对应，社区自治职能被搁置和虚化，挫伤了居民的自治热情。居委会工作变成向政府负责而非向社区居民负责，这种“被机关化”造成居委会工作与居民需求脱节，与社区自治制度设置产生矛盾，社区组织实际上成为政府官僚体系的延伸。

（三）社会治理领域问题的复杂性制约了精细化治理的实现

与其他领域相比，政府社会治理面临着管理范围宽泛、管理服务对象众多、管理问题复杂，以及治理非常态化程度较高等现实问题。社会治理涉及社会资源整合、社会组织规范、社会结构优化、利益关系调整、社会诉求回应、社会矛盾化解、维护社会公正、保持社会稳定等诸多问题，增加了社会治理尤其是精细化治理的难度。比如，青岛市新型农村社区服务中心建设就存在如下突出问题：一是工作推进不平衡，在经济社会发展基础好的地区，社区服务中心在硬件配备、软件建设和管理运行方面能够达到要求，但在欠发达地区部分社区服务中心尚不能达到青岛市“八有”标准要求，在社区服务中心建设中对当地居民的需求和意愿了解不够充分，社会政策制定中的精细化存在缺失。二是人员和经费制约明显。部分社区服务中心存在组织不健全、工作关系不顺、人员成分复杂、工作人员素质参差不齐和运转经费不足等问题，影响了社会治理精细化的实现。三是运行管理不够规范，很多社区服务中心处于运行初期，专门管理人员和管理经验缺乏，规章制度不健全或落实不到位，尚未形成有效的管理和运行机制，制约了精细化服务的实现。

三、推进青岛市社会治理精细化转型的对策建议

社会治理理念和方式必须符合经济社会发展的现实需要。实现社会治理由粗放型向精细化转变，必须通过制度、标准、体系及人员的锻造，使精细化治理融入社会治理的各个领域和环节，实现社会治理真正“无缝隙化”。

（一）以政府职能转变与治理体制变革推进社会治理精细化

社会治理精细化是政府职能定位、政府官员角色定位和治理思维方式的外在表现和行动逻辑。在推进社会治理精细化过程中，政府要发挥主导作用，坚持共享发展理念，实施“社会型发展战略”，不断提高人们的生活质量和社会精神文明程度，更加注重公共服务、公共安全、社会福利和政府监管等职能，以宏观政策来促进微观领域的精细化治理，增进公众福祉，让人民共享改革发展成果。

一是持续推动政府职能转变及工作理念更新，把工作重心向改善民生、公共服务、社会治理上转变，构建权利公平、规则公平、机会公平的社会保障体系。二是以“精明行政”作为引导，在社会治理领域投入更多资源的同时，注重收入支出效益，注重“过程控制”与“结果控制”的结合，保障社会治理目标的有效实现。在政府组织结构方面，减少因政府层级过多和管理幅度过宽带来的执行精细化难题。推进纵向行政体制改革，减少中间环节，实现权力下移；结合新一轮行政体制改革适时调整政府组织结构，减少执行环节，缩短执行链条，畅通执行渠道。三是理顺各个部门之间的关系，解决职能交叉问题，细化分解各个部门的责任，解决推诿扯皮问题，减少因为条块分割形成的精细化治理体制障碍，实现组织目标的有效“分”与“整”。

（二）以社会体制创新和治理体系重塑推进社会治理精细化

社会体制创新要求不断调整优化多元治理主体之间的关系，推进社会治理精细化要以多元主体协同化治理为基础。

一要加快建立以政府为主导、社区自治为基础、社会组织为中介、公众广泛参与的社会治理新格局。精细化社会治理并非简单地在政府和社会之间做“加减法”，而要求在重新划定政府与社会职能边界的基础上，激发社会力量参与社会治理和自我管理的积极性，进而使政府与社会在“双向互动”中产生“乘数效应”，使各类资源在“物理整合”的基础上实现“化学融合”，实现不同资源由“串联式衔接”向“并联式合作”转变，最大限度整合社会治理资源，节约治理成本，提升治理绩效。

二要坚持重心下移，增能基层组织，培育基层社会治理的“自治基因”。精细化社会治理并不能完全依赖政府来编制事无巨细的治理网络，而要为社区“减负增能”，减少基层的事务性负担，严格规定条线部门下沉工作的准入制度。对政府而言，要继续转变自身职能，做到“该强化的强化、该弱化的弱化、该转化的转化”。强化其在社区建设中的启动、组织协调及宏观指导等作用，弱化其对居民自治事务的直接管理和行政干预，把部分社会治理和公共服务职能转化给社会组织和行业协会。对街道办事处而言，可以考虑调整街道办事处“准政府组织”的定位，将其作为区政府与社区间沟通联系的平台，逐步剥离专业管理事项，根据区政府授权来指导社区建设、监督各类管理、统筹辖区发展、组织公共服务。对于居委会而言，社区自治并非对政府的排斥，虽然法理上居委会与街道办事处并非领导与被领导的关系，但实践当中仍要接受街道办事处的指导、支持和帮助。居委会要按照“行政的归行政、自治的归自治”这一原则与街道办事处及上级政府建立新型合作关系，通过分工合作、相互配合、相互支持实现对社区的有效治理。

三要拓宽民意反映渠道，引导提高居民自我管理和自我服务能力。完善公众参与机制和诉求表达、矛盾化解的平台。可根据实际建立区、街道和社区一体化的民意反馈渠道和民生互动平台，通过收集民意、民生响应、协作办公等机制，创新政府治理和公众参与的互动形式，通过加强完善居民自治更好地体现人民群众的主体地位。

（三）以信息技术应用和治理工具创新推进社会治理精细化

社会治理精细化的内容包含基于大数据和互联网技术的精准教育、精准医疗、精准扶贫等精准化治理和服务活动。通过推进信息化治理，加强电子政务建设，提升社会治理的智能化和便捷化程度，可以促进社会治理由粗放到精细、由静态到动态、由被动向主动转型，提升社会治理的常态精细化治理水平和公共服务水平。

实现社会治理精细化，要高度重视民生领域的信息化建设，通过整合教育、医疗、就业、社保和民政等社会公共资源，打造智慧医疗、智慧教育、智慧家政、智慧社区、智慧生态等数字化综合民生服务平台，构建全面覆盖、统一调度、信息共享和动态更新的，集成化、枢纽型的区域性社会治理综合信息系统。构建智能化、广覆盖、即时性的社会治理云服务体系，实现以数字化和智能化促进绩效提升和服务升级。一方面，政府可以利用互联网与移动互联技术，实现线上与线下的结合，将社会治理有关门户网站、热线电话、移动互联端口与市民服务大厅链接起来，形成“议题多窗口”的对外连接，方便居民反映表达诉求，使其成为沟通政府与居民的信息平台；另一方面，政府应该顺应形势主动利用大数据技术，通过政府权责数据库、服务供应商数据库、市民诉求数据库、社会组织功能与服务数据库等多种途径，分析公众诉求、把握舆论动向，进而做到有针对性地提供公共服务和引导社会舆论，提高社会治理的精细化程度。

（四）以治理标准完善和治理流程优化推进社会治理精细化

精细化治理的出发点和落脚点是满足公众需求，为此要制定完善社会治理和公共服务的标准与操作规范，通过标准化建设和流程再造实现社会治理精细化。

一要推进社会治理执行框架的标准化。标准化是社会治理精细化的关键问题之一，要以标准化为突破口，不断提高治理工艺的精细化。很多城市实行“接警15分钟到达现场”制度，政府部门引入“ISO9001”标准等，都是对治理标准化过程的探索。要加强社会治理标准化体系框架的研究、设计及建构，建立符合本地实际的社会治理通用标准体系，使该体系横向覆盖社会治理各个领域，纵向细化到各类事务的办理流程。力争在城市社区建设规范标准化、城市管理执法标准化、电子政务标准化、社会治理信息采集标准化及公共服务标准化等重点领域实现突破。使各项工作在质与量、对与错、速度与时限等方面都有标准可依，使社会治理过程成为可量化、可追溯、可考核的过程。

二要推进治理流程的精细化。传统粗放式治理流程通常会突出目标制定、任务分配、工作启动和跟踪控制等主要环节，对与治理效果联系密切的微观流程关注不够，推进社会治理精细化要对粗放式的治理流程进行精准再造，补上治理环节的漏洞，管控治理风险。为此，要对社会治理流程进行逐项分析诊断，对各个环节进行整合、清理、简化或改良，使社会治理各项工作操作过程更加清晰、严密和准确，保证每个服务细节足额到位，并通过有效的技术手段和制度设计把各项流程固定下来，实现配置资源过程精细化、治理成本控制精细化和公共产品质量检测精细化。

（五）以人才队伍建设和治理制度完善推进社会治理精细化

推进社会治理精细化是一项长期的系统工程。实现社会治理精细化核心在人，关键在于制度建设。

一要通过社会治理队伍专业化推动社会治理精细化。按照《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，确立社会治理人才队伍建设的目标、任务和实施方案，制定完善社会工作人员的管理、培养、使用、评价和激励政策，健全社会治理领域人才的职称评定、薪酬社保、职业规范制度。重视订单式、应用型的社会治理人才的培养模式，根据岗位需要培养各类急需的专业人才。通过多层次、多门类的继续教育和专业培训提升社会治理领域人员的业务水平和专业水准。建立完善社会工作岗位设置标准和职业体系，科学合理设置社会工作岗位，推进城乡社区工作者的专业化。

二要通过完善绩效管理制度推进社会治理精细化。社会治理精细化要求每一项工作、每一个流程都要有具体的制度、规范来保障和约束，实现社会治理精细化要尽快建立起社会治理绩效评估的多维指标体系，发挥好绩效评估“指挥棒”的作用。指标设计要把定性与定量结合起来，科学设置各项指标权重，不断提升公众满意度评价权重。要科学设计评估流程，运用现代信息技术，引入第三方评估和商业评估方式，坚持边评估边总结，边修改边完善，不断优化和持续改进社会治理的手段、流程及方式方法。引入全面绩效管理制度，融合多元价值诉求，让评估结果体现在社会治理的机构设置、预算配置、人员考核及工作计划当中，从而发现问题、诊断问题、解决问题，促进社会治理各类要素不断均衡化，社会治理各个环节不断精细化。

（六）以精细文化建设和治理理念革新推进社会治理精细化

要转变以往粗放的经验式管理文化，培育社会治理精细化理念。确立精细化治理理念并以此来统一各类治理主体的思想认识，是社会治理精细化的首要问题。社会治理精细化需要“工匠精神”中包含的精益求精的文化理念支持。各治理主体要把精细化治理理念贯穿于社会治理全过程当中，融入正常工作当中，逐步形成一种“精细文化”，实现作为非正式制度安排的理念、文化与精细化治理的各类正式制度安排相匹配。在与社会治理相关的目标设定、价值选择、作风习惯、行为规范、规章制度和政策策略当中，渗透精细化治理理念。将精细文化建设渗透于日常治理活动之中，植根于治理创新之中，融会于公共服务之中，才能逐步形成精细化治理的长效机制。

课题组组长

孙　涛　中共青岛市委党校

课题组成员

敬志伟　中共青岛市委党校

王　义　中年青岛市委党校

刘　玫　中共青岛市委党校

冉文伟　中共青岛市委党校

刘翠华　中共青岛市委党校