青岛海岸带区域空间治理的建议

马学广　白佳玉

一、青岛市海岸地带空间发展现状

受全球气候变化和人类活动的影响，大规模的近海岸活动使得青岛的海岸地带资源和环境面临危险，海洋生态环境承载压力不断加大，海岸地带的可持续发展受到了威胁，海洋、海岸地带以及海岸地带城市—区域已成为青岛当代环境治理的重点领域。

（一）青岛面临的主要海岸地带资源与环境问题

1．自然因素

一是海岸侵蚀。青岛市胶州湾附近基岩港湾海岸除湾内海岸岸线稳定或略有淤涨外，其余岸段均受到不同程度的侵蚀，砂质海岸普遍受到侵蚀。二是海水入侵造成严重的水文地质灾害。海水入侵是青岛市主要环境地质灾害之一，会造成土壤盐渍化和饮用水污染等后果，影响人类正常的生产和生活。三是海平面上升。海平面上升使得低地、湿地被淹没，生产设施和生活基础受威胁，沿海工农业将深受其害。

2．人为因素

一是海岸地带海洋污染严重。近岸海域由于大量陆源工业废水、生活污水无节制的直接或间接排放，引起环境质量下降，景观破坏，赤潮、浒苔频现等不良现象。海上交通事故、海底钻井平台管道漏油等事故加重海洋污染，破坏海洋生态环境。二是过度开发垦殖沿海滩涂和湿地造成生态灾难。海岸湿地是海岸地带的重要组成部分，有着独特的湿地生态系统和较高的生产力，是一种重要的土地资源和空间资源，蕴藏着各种矿产、生物及其他海洋资源，起着调节气候、涵养水源、过滤污染物、为大量湿地生物提供栖息地等作用^[1]。三是围填海等海岸工程造成海洋生态环境破坏。填海造地彻底改变了海域的自然属性，破坏了被填海域的海洋生态系统服务功能，严重影响了周边海域的生态环境，造成海湾纳潮能力下降、水质恶化、生物多样性迅速减少等问题^[2]。四是人工开发造成区域生物多样性降低生态质量恶化，近海渔业资源“荒漠化”严重。海洋“荒漠化”导致的渔业资源衰竭加剧，使可再生的渔业资源变成了稀缺资源。

3．管理因素

一是湿地保护缺乏专门法律。现行的相关法律法规表述较为简单，缺乏较详尽的规范，使得胶州湾湿地缺乏应有的法律保障。二是围填海法律、法规不健全。《中华人民共和国海域使用管理法》偏重海洋权属，对用海方式约束、规范极少，缺少对围填海造地的条例约束，不利于海洋资源的开发利用和海洋生态环境的保护。三是社会大众对海岸地带重要性及其保护的认知程度不高，对保护湿地的重要性认识不足，缺乏对湿地资源可持续发展的理念，在处理人与湿地关系时，只知一味索取，不知保护。

（二）青岛市的海岸地带空间保护政策和措施

近年来，青岛市按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，开展生态文明建设，采取多项措施实施海岸地带空间冲突的管理。

1．设立海岸地带自然保护区等制度性生态保护区

青岛市着力打造海洋生态环境保护示范区，将岸线保护、海洋生境修复、建设海洋与海岛保护区纳入全市蓝色经济发展规划，已建成国家级自然保护区1处，国家级海洋公园2处（胶州湾国家级海洋公园和西海岸国家级海洋公园），省级自然保护区5处，海洋类自然保护区2处（大公岛和灵山岛两处岛屿生态系统省级自然保护区），以及市级文昌鱼水生野生动物自然保护区和省级胶州湾滨海湿地海洋特别保护区等。

2．设置专门化的海岸地带资源环境保护与开发机构

青岛市政府十分关注胶州湾海域的管理工作，为海岸地带空间治理的实施提供了重要的组织依托和实施平台：1985年，设立青岛海洋资源研究开发保护委员会，组织专家开展胶州湾研究工作；1994年，设立胶州湾规划和保护联席会议，编写《胶州湾及邻近海岸带功能区划》；2014年，设立胶州湾保护委员会，全力做好污染防治、生态修复、岸线整治、养殖设施清理、环湾绿道建设等保护工作。

3．颁布和修改海岸地带资源环境保护的专项法律与法规

1995年，通过了《青岛近岸海域环境保护规定》和《青岛海岸带规划管理规定》，将开发、保护胶州湾正式纳入法制轨道。2005年，青岛市人大通过了保护胶州湾的议案。2012年，青岛市第十五届人大常委会划定青岛市胶州湾保护控制线。2014年，《青岛市胶州湾保护条例》正式施行。2015年，青岛市启动编制《青岛市海岸带规划导则》，确定海岸地带规划建设的原则和标准，以指导全市海岸地带沿线各项保护和开发建设活动的开展。

4．制定科学的空间管制措施以加强海岸地带的资源保护

2012年，出台《青岛市胶州湾保护控制线》，通过规范用海项目、实施退池还海等工程，全力推进胶州湾生态修复工作，建立“胶州湾滨海湿地省级海洋特别保护区”。2016年，由国务院审核通过的《青岛市城市总体规划（2011—2020年）》提出，以建设海洋强市和蓝色领军城市为目标，坚持海陆统筹的原则，编制《环胶州湾保护控制线划定与岸线整理规划方案》。此外，青岛市还着力加强大沽河流域的生态建设，设置并启动大沽河河口的中央湿地保护区建设，构建贯穿青岛全域的生态中轴。

5．通过基础性数据平台建设构建科学的信息监测体系

构建严密而完善的信息监测体系是实施海岸地带空间治理的重要辅助手段。青岛市在胶州湾海域建立人工监测和自动监测相结合的水质监测体系，设置了39处海水监测点位，在胶州湾全域实施网格化监测，对《海水水质标准》（GB3097—1997）中规定的全部30项指标进行分析。以控制陆源污染为目标，将陆源污染防治与胶州湾保护结合起来，对大沽河、李村河、墨水河等8条主要入湾河流及环湾区域13座污水处理厂实施常态化监管。

二、青岛市海岸地带空间冲突存在的主要问题

（一）青岛市海岸地带空间冲突的主要类型

各种社会需求在空间资源利用上的利益重叠或空间利用目标之间的矛盾是空间冲突形成的根本原因。根据类型的不同，青岛市的海岸地带空间冲突主要分为以下5类。

1．经济冲突

巨大的经济回报驱动着青岛市海岸地带连续不断的围填海工程，但大规模的围填海活动带来了一系列严重的资源、环境、社会问题，主要表现在：滩涂湿地生态环境丧失，生态系统退化；自然岸线减少，人工岸线增多；生物多样性消失，渔业资源衰竭；水文动力环境改变，水域环境污染加剧，等。人类在从海岸地带获取资源的同时，也给海岸地带的环境带来了巨大的压力。随着时间的推移，经济利益与生态环境的空间冲突将日益强烈。

2．生态冲突

海岸地带环境问题主要表现在湿地被侵占和工厂化养殖等空间资源利用行为对生态环境造成的影响，盐田和盐化工业对生态环境的影响，高密度水产养殖对近岸海域环境的影响，海湾筑坝带来的灾难性后果，港口建设对生态环境的影响以及沿海防护林面积缩减等。环胶州湾地区是青岛的核心区域，但胶州湾海湾面积长期以来总体处于日渐萎缩状态，从1928年的560平方千米，缩减到2012年的343．5平方千米^[3]。

3．社会冲突

海岸地带空间使用的失序造成沿海地区空间利益分配的失衡。①经济利益驱动下产生的区域剥夺、资源失配等，形成了处于社会贫困阶层的弱势群体和弱势区域，社会阶层和区域发展出现两极分化，由此产生的社会冲突与矛盾将对海岸地带的社会稳定构成潜在威胁。②海岸线和土地资源的无序性“再分配”引发不合理的空间利益分割。各利益相关者对海岸线及公共空间资源的争夺日趋激烈，海岸线和土地的圈占现象不同程度地存在着，造成公共海岸线和土地资源的丧失。③海岸地带岸线空间资源的超前开发造成海滨公共资源储备的流失。海岸地带建设用地的蔓延扩张，带来资源和空间的超前开发，最终影响了海岸线作为公共资源的开放性，剥夺了公众对公共资源应有的权利。

4．协调冲突

分散存在的海岸地带政府管理部门间不充分的职能协调引起激烈的空间冲突。^[4]海陆分离的矛盾。海岸地带广泛存在的非法养殖、海域占用、生态风险、地质灾难、污染防控等问题需要多个部门的相互支持与协调统一，但由于涉海和陆地管理部门层次众多、职能各异，易出现互不协调、互相扯皮的现象①。②行动脱节的矛盾。面对同一个围填海的违法案子，不同的执法机构，给出的处罚结果往往不同，会出现重审批轻结果的现象，间接造成了海湾地区资源的浪费。③利益纠缠的矛盾。众多产业部门争占有限的海岸空间，部门间的利益纠葛纷纭复杂，资源利用的矛盾日益突出，容易造成决策失误，引起社会纠纷和冲突。④多头管理的矛盾。涉海事务分散在多个部门，多头管理造成责任界限不清，不同部门的管理目标不同、利益不同，各部门重视的是审批权和部门分管资源利益的最大化，容易出现“有了利益抢着上、有了责任绕着走”的现象。

5．功能冲突

海岸地带的空间规划、建设和使用存在较多因土地利用功能不兼容而引起的功能性空间冲突。①海洋基础设施建设不当引发较大风险。海岸地带海滨道路等基础设施的建设，存在由于引导不当所诱发的生态风险。②海岸地带用地结构和布局有待优化。由于缺乏特定的空间规划，海岸地带缺乏明确的总体格局。③现有空间结构在发展过程中面临多重冲击，城市各种功能区对海滨岸线资源的争夺无序而剧烈。④海岸地带土地需求量的提高与土地质量的退化形成冲突。土地质量的退化会使需求的满足付出更大的投入，甚至造成恶性循环。⑤自然演化过程与人工干预之间的冲突。海岸地带建设用地供需矛盾日益尖锐，不合理的过度建设利用对海岸地带的生态环境造成破坏，使得海岸地带各种用地资源严重退化，最终引发一系列资源和生态环境问题。

（二）青岛市海岸地带空间冲突的主要成因

1．海岸地带土地开发模式粗放及产业结构不合理

海岸地带的海洋产业布局缺乏特色，低水平重复建设严重。海岸地带较低的产业结构层次，不仅制约了海洋产业的优化发展，还浪费了大量土地资源。①近岸养殖因素。局部近岸海域在养殖规模、养殖方式和养殖品种等方面缺乏必要的规划和控制，造成近岸海域水体营养指标升高、下层水体贫氧、底层沉积物中有机质和营养盐含量升高、有害微生物和嗜污生物占优势、海洋环境富营养化程度加重等状况。②工业建设及生活排污因素。大量的工业污染和生活污染造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥，有些滩涂养殖场荒废，一些珍贵的近海生物资源正在丧失。③城市扩张因素。冲动性的填海造地行为不仅加剧了海洋环境污染，也严重地破坏了沿海滩涂湿地等自然资源。

2．海岸地带生态环境管理和制度设计滞后

海岸地带生态环境管理制度不健全，利害关系人之间的权利与义务模糊不清，国土部门、环保部门与海洋部门职能衔接不畅，导致海岸地带生态环境管理效率不佳。另外，海岸地带生态环境政策表现出一定的不适应性，“重末端治理、轻源头防治”的污染控制模式，不适应海岸地带生态环境“污染在海洋，治理在陆地”的特点，无法在海岸地带生态环境管理和保护中发挥作用。

3．海岸地带空间管理市场失灵与政府失灵并存

海岸地带生态环境保护的市场机制不健全是造成市场失灵的主要原因。海岸地带资源的稀缺性并没有在开发和利用过程中显现出来，海岸地带资源低价或者免费进入生产领域，海岸地带巨额开发成本在经济决策中被低估，导致产业或者项目进入门槛过低，出现过度重复建设，海岸工程低水平雷同。因此，适当的政府干预是海岸地带生态环境保护的重要途径。现行的生态环境干预体系难以应对海岸地带生态环境问题，相关主管部门责任不明、互相推诿、缺乏协作等造成了较为严重的政府失灵现象，出现管理体制不健全、专门保护机构缺乏、环境保护投入严重不足等问题。

4．海岸地带空间管理的社会参与机制较不健全

公众参与、信息公开、宣传教育等能够在海岸地带生态环境管理中发挥着极其重要的作用。近年来，随着公众环保意识的提高，青岛在城市环境治理等方面已取得较大进展，然而对海岸地带生态环境的关注相对较少。

三、青岛市海岸地带空间治理的对策建议

加强空间治理是当前推进海岸地带治理体系和治理能力现代化的重要举措，以空间作为环境与生态治理的切入点，有利于推动整个海岸地带空间治理水平的不断提升。

（一）完善青岛市海岸地带空间的政策体系

1．完善海岸地带生态环境法律法规体系

加强海洋生态文明建设的法制保障，用现代海洋经济理念和法律制度来管理海洋、开发海洋、保护海洋。通过加强海洋执法的联动性、交互性，消除行业执法的孤立性，推动和扩展海洋环境保护的范围。①对沿海工业污染和生活污染，沿海农业农药和化肥的生产、施用，近海养殖业饲料和病害防治药的生产、施用，海岸地带环境规划以及用地规划等方面进行详细的规定。②以法律的形式确立海岸地带空间环保使用原则，主要针对沿海工业污染治理、海岸地带环境规划、海岸地带土地利用规划、海岸地带环境整治、沿海农村农药和化肥的生产及施用管理、海岸地带生态环境信息公开以及公众参与监督等制度的任务与地位等，为依法行政提供基本条件。③完善海岸地带生态环境管理中的行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度等，提高破坏海岸地带生态环境的机会成本。④加强湿地保护法规和相关制度建设，依法保护湿地。尽快立法，严厉禁止私自填海造地的行为，严格控制滩涂围垦养殖，加强自然岸线的恢复和保护，明确湿地保护与利用的目标任务和具体措施，做到生态保护和生态修复相结合。

2．完善近海海洋生态环境保护政策

①实施重点流域主要入海污染物总量控制制度，设置海洋生态保护红线制度。②生态环境补偿机制的构建，对违规围填海和重大污染事故实施责任追究制和生态补偿。③建立工程施工环境影响评估制度。在涉及钢铁、造船、造纸等对环境有重大影响的滨海工业项目的选址、布局时，均应通过项目环境影响评估，以保护整体海岸地带的脆弱生态系统，实现海岸地带资源的可持续利用。

3．完善海洋灾害防范能力政策

制定“海洋灾害防御条例”，建立滨海建设控制线和海岸线建设退缩线制度；制订海洋减灾避灾预案，完善沿海地区海洋防灾减灾联动机制；建立海洋灾害损失救助补偿及风险转移机制和巨灾保险机制；加强用海项目后评估，开展高程测量、警戒潮位核定等。要强化海岸地带灾害防御体系建设，建立青岛市海岸地带海洋灾害预报和预警机制，加强海洋灾害防御体系建设，为海岸地带的经济社会发展服务。

（二）完善青岛市海岸地带空间的财税资金政策

1．完善海域有偿使用的财政金融政策

完善海域资源有偿使用制度，提高围填海资源环境占用成本。通过市场途径出让填海造地海域使用权，提高国家海域资产的保值增值能力，强化海域使用权二级市场体系建设，建立健全海域使用权市场流通体系，提高填海占用国有海域空间资源的成本。科学评估填海对海洋资源环境的占用和损害程度，研究制定填海生态补偿方式和标准，建立和实施填海生态补偿制度。对填海占用和破坏海洋生态环境收取生态补偿金，用于污损海域的生态修复与整治。

2．优化海洋产业投融资政策

采用鼓励与限制兼用的经济和财政措施加以引导，对符合国家空间发展目标和意向的所有经济活动给予财政支持和鼓励。建立青岛市海洋产业发展基金，统一由财政资金引领、金融资本和社会资本参与，采用市场化运作模式，主要投向高端海洋装备制造、海洋生物技术应用等领域。建立政策性融资担保机制，探索用于涉海高技术中小企业在产业化阶段的风险投资和融资担保，或用于贷款、融资租赁等的风险补偿等。

3．建立海洋产权交易服务平台

产权交易服务平台的设立是加速和完善青岛市海岸地带空间治理体系的重要举措。①建立海洋产权制度。加强海洋领域多层次资本市场体系建设，建立多样化的资产管理体系和资本交易制度，并做到归属清晰、责任明确、保护严格、流转顺畅。②建立海洋产权交易服务平台。开展海洋产权试点示范，建立集产业投融资、技术产业化、产权登记托管等于一体海洋产权交易、信息和结算一揽子服务机构。③催化海洋产权交易平台服务功能。实现海洋资源的市场化配置，开展海域、海岛、岸线等使用权的收储、抵押和交易，海洋工程构筑物、船舶等海洋有形产权及其衍生品的交易，海洋知识产权、股权等无形产权及其技术的交易或质押，加快海洋排污权和海洋碳排放交易试点等。

（三）完善青岛市海岸地带空间的管理体制机制

1．构建海岸地带区域性的协调组织及协调机制

海岸地带空间治理的实现，要通过多种力量参与的操作程序、弹性的规划目标、沟通和协调的渐进式发展策略。必须建立起城际协调机制，通过签订具有约束力的双边或多边行政协定方式来协调合作。建立利益分享和利益补偿机制。通过地区间利益的分享来实现地区的共同富裕，通过规范的利益转移来实现地区间的协调发展和整个社会的全面进步。建立良好的城际合作制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则，确保政府间合作机制的有效运转。同时，健全非官方中介服务体系。非官方组织具有灵活性、成本低、根植于民间社会和寻求合作的积极性等优势，在海岸地带空间治理中起着重要的推动作用，为公众和官方机构建立起沟通和信任的桥梁。

2．完善青岛海岸地带生态环境公共政策体系

重点包括海岸地带各类资源的产权制度，海岸地带资源开发利用的价格政策、税费政策和财政政策，海岸地带生态环境管理体制，海岸地带环境准入门槛制度等。①从海岸地带空间及土地的管辖权限来看，海岸地带分属建设、国土、海洋与渔业等部门管辖，依据不同的法规和政策。海岸地带规划空间管制的实施在组织框架、机构设置及制度设计上，必须充分正视和考虑空间管辖权属分散的现实，并加以解决。②构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。③完善经济社会发展考核评价体系。把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标，纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。

（四）推进全民海洋意识教育政策

出台“全民海洋意识教育指导纲要”，促进海洋知识进学校、进课堂、进教材；建立全国海洋意识教育示范基地，强化舆论引导，制定鼓励社会力量共同参与海洋意识教育的相关优惠政策，推进海洋主题宣传活动。^[5]采取多种渠道，开展形式多样和喜闻乐见的宣传教育活动，如科普讲座、制作专题片、环保志愿者等，进一步加强舆论监督。②完善信访、举报和听证制度，特别是要加大警示宣传的力度，提高公民环保意识，使海岸地带保护成为各级领导和广大人民群众的自觉行为。③加大海洋保护宣传力度，加强海洋保护宣传，强调海洋资源对于人类生命活动的重要性，有利于培养公民的海洋意识，使海洋开发利用人员树立牢固的海洋意识。④建立透明便捷的公众参与制度，完善信息公开方式，促进公众参与的具体化，加强群众监督作用。通过建立公众参与用海监督的模式或渠道，增强公众参与海洋管理的意识，推进海洋经济发展和生态文明建设。

四、青岛市海岸地带空间治理的六大重点工程

针对青岛市海岸地带所存在的主要空间冲突类型、主导性形成因素以及青岛市政府所采取的应对措施，特提出青岛市海岸地带空间治理的六大重点工程。

（一）“蓝色港湾”工程：实施海岸地带国土整治与生态修复工程

海岸地带国土整治的重点包括河口整治、海岸防护、非法用海整治、海岸环境整治、养殖秩序整治、港口船只整治、海平面控制、海损应急管理、海洋渔业基础设施建设等①。青岛市海岸地带国土整治的具体措施应包括：

（1）沿海开发利用整治。对海上养殖进行全面清查，依法查处非法占用海域、非法围填海、非法养殖、非法采挖海沙、非法开发利用或破坏岸线资源等违法行为。

（2）陆源污染整治。全面清查、严格监管陆源污染物、沿海岸地带区域工程建设项目，依法查处偷排、漏排、超排等违法行为。

（3）违法建设整治。对非法占用林地、非法占用集体土地、非法占用沙滩岸线、擅自改变土地使用性质，以及未取得合法手续的建设行为，依法进行查处。

（二）“生态岛礁”工程：优化海岛保护策略

（1）制定海岛建设的财政、土地、海域使用等相关优惠政策，科学把握开发建设的时序和规模，提升海岛经济发展的质量和效益。

（2）在资金筹措上发挥市场机制作用，建立政府投入为引导、企业和社会投入为辅助、其他投入为补充的多元投入机制，支撑海岛经济高端发展。

（3）规范海岛开发审批程序，鼓励保护性开发和资源修复型开发，杜绝损害海岛及其周围海域资源环境的开发；重点是建立海陆统筹发展格局，做好与邻近陆地产业的结合。

（4）强化监督检查，切实保护海岛及其周边生态系统，将海岛管理纳入全区海域使用管理范畴，重点予以保护。

（5）开展海岛资源环境综合调查评估，逐个查清海岛的基本现状，包括海岛地理信息、海流信息、生物信息等基础资料，摸清海岛环境承载能力，建立高精度、大比例尺、实用可靠的海岛管理信息系统，为海岛保护与开发提供可靠依据。

（6）编制海岛保护与开发专项规划，制订海岛分类保护的具体措施和开发方案，统筹考虑海洋资源环境承载能力和各要素配置，对海岛发展进行科学定位和合理布局。

（三）“环湾绿肺”工程：强化滨海湿地公园和湿地保护区建设

建立海岸地带湿地自然保护区和湿地公园是保护湿地的重要措施，根据不同的区域和类型，采取不同的保护手段，需要绝对保护的区域应建立湿地自然保护区，可以改造、恢复、利用的区域应建设湿地公园，全面维护湿地生态系统的特性和基本功能。

（1）认真做好湿地保护规划，划分不同用途的功能区，设定差异化的保护目标。

（2）建立职能协调统一的湿地保护专门管理机构，实行湿地管理机构垂直管理和统一领导，对海岸红线范围内的湿地实施绝对保护。

（3）建立湿地保护长效机制和多元化资金投入机制，建立多层次、多渠道投资机制。一方面不断增加湿地保护的公共财政投入，使各级财政投入成为湿地保护资金的主渠道；另一方面通过市场机制进行社会融资，鼓励和引导企业、个人以各种形式（如BOT模式和PPP模式）参与湿地公园建设。

（四）“智慧海洋”工程：建立区域海洋立体监测网络

加大海岸地带信息基础设施投入力度，建立区域型海洋立体监测网络系统。

（1）强化完善海岸地带的科研监测体系，选择具有典型代表性、生物多样性受威胁和压力比较敏感的区域建立定位监测点，对气候、水文、土壤、生物和保护管理状况进行定位研究。

（2）优化岸基、船基、海基、空（天）基等监测平台的空间布局，建立行之有效的信息共享和联动机制，形成集海洋科学认知、管理支撑、信息共享和智能服务于一体的区域海洋信息化体系。

（3）完善监管体制和审批制度，整合涉海监管部门和审批部门，统一执法标准和审批尺度，构建地、空、人三位一体的智能化监测体系，充分保障海洋资源的合理开发利用。

（4）实施建设用海项目全过程监管，强化各级海洋主管部门、海域使用动态监管部门、海洋执法部门的紧密协作，健全海域使用动态监测系统，建立覆盖用海项目全过程的动态监管体系，全面监测海域使用状态和海洋环境损害情况，防控建设用海项目活动产生的资源环境重大影响和社会利益冲突问题。

（5）建立海洋环境影响监测的评价体系，统一评价标准，使对海洋环境的评价有据可依，产生有效保护和评价海洋环境的效果。

（6）建立区域性海洋生态预警机制。加强对环境质量出现明显变化时的监控，形成建立全天候、立体化、错层次、多功能、全覆盖的海洋监视监测与预警网络^[6]。当出现恶劣影响或污染时，能及时地、有组织地开展应急监测并对监测结果进行分析和评估。

（五）“审慎填海”工程：有序有度依法用海和科学用海

采取“积极审慎”的态度实施围填海工程。综合评估填海造地的资源环境与经济损益，从严控制填海造地活动。建立填海项目后期评估制度，对填海项目所产生的海洋资源环境影响、社会经济效益等进行跟踪监测调查，研究建立具有可操作性的围填海项目综合评估方法，以全面揭示填海造地的实际损益情况。

建立海洋蓝线制度，根据填海资源环境承载力，实行填海总量控制制度。根据每个海洋功能区围填海资源环境适宜性、围填海工程施工技术可行性、填海造地成本和社会经济发展状况，估算各个功能区填海资源环境承载力，形成填海资源环境总体承载力，作为填海总量控制的总体目标。

（六）“科学规划”工程：制定严谨的功能分区规划并上升为公共政策

根据地域分异规律和发展需要而进行的政策分区是空间治理的重要实施路径之一。“政策分区”正成为海岸地带城市—区域空间治理的重要手段。

（1）按照海岸地带自然特征和资源基本构成条件，科学划分海岸地段分区，并针对各岸段不同旅游及景观资源、生态及环境资源的保护与开发两大重点问题加以科学引导，按类别制定海岸线资源管理的相关政策。

（2）划定不可开发地区和设立海岸建设退缩线。规划海岸建设退缩线在平均高潮位线向陆100～300米的距离上划定，退缩线向海一侧为不可建设区，而经环境影响评估后的对公共安全及服务必不可少的建筑物不在此限制之列。

（3）优化海岸带空间布局，构建近海环境友好型空间格局。严格控制建设用海域、岸线等空间资源增量，调整提高空间资源存量与利用率，满足居民生活水平提高和消费结构转型的需要。

（作者单位：中国海洋大学）

【注释】

[1]方中祥，李国庆，冯龙，等．胶州湾湿地景观格局变化特征［J］．湿地科学，2016，14（2）：276－281．

[2]朱高儒，许学工．关于有序填海的思路与方法［J］．生态环境学报，2011，20（12）：1974－1980．

[3]马立杰，杨曦光，祁雅莉，等．胶州湾海域面积变化及原因探讨［J］．地理科学，2014，34（3）：365－369．

[4]王诗成．关于山东海岸带规划与管理问题的探讨［J］．海岸工程，2006，25（S）：1－7．

[5]董卫卫，林桂兰，蔺爱军．海岸资源质量管理与海岸综合整治修复对策探讨［J］．海洋开发与管理，2016（9）：75－80．

[6]曹宇峰，林春梅，余麒祥．简谈围填海工程对海洋生态环境的影响［J］．中国海洋工程咨询协会海洋生态文明建设交流会，2014：166－169．