供给侧视角下青岛市沿海农村生态环境连片整治研究

青岛大学课题组

长期以来，我国农村的环境保护问题在经济发展和城市化进程中没有得到足够重视。青岛市近海农村地区地理位置优越，促进经济发展的外部环境优良，但存在环境公共设施建设缺乏统一规划，饮用水水源保护不足、生活污水管网建设滞后、生活垃圾集中处理设施缺乏、畜禽污染严重、村容整治工作推进困难等问题。利用供给侧改革的契机，在青岛市政府的顶层设计、统一布局下，优化沿海农村产业结构，不仅有利于发展当地经济、提高农民收入，更有利于沿海环境质量的整体提升。以供给侧改革推动沿海农村生态环境治理，应该将供给作为基点，致力于供给与需求的持续有效互动，通过多种举措为青岛沿海农村绿色生产和绿色消费创造有利条件。

一、青岛市沿海农村生态环境连片整治情况

（一）青岛农村环境连片整治试点总体情况

我国的农村环境连片整治工作始于2008年。时任国务院副总理的李克强同志在全国农村环境保护电视电话会议上指出：当前农村环境污染问题突出，需要认真研究部署农村环境保护工作。2009年，李克强同志批示，要求“适当加大力度，在有条件地区鼓励连片整治”。根据该批示精神，财政部、环保部设立了中央农村环境保护专项资金，并决定在2010～2012年以“以奖促保”的方式，对全国农村环境治理重点实行整村推进、连片整治、集中资金、投入一批、见效一批、分批分片、流动推进，使农村环境综合整治有大幅提升。

青岛市农村环境连片整治试点工作于2012年启动。在市委、市政府及环保部门的统一部署下，选择了大沽河流域（包含城阳、莱西、即墨、胶州）和西海岸城乡环境统筹示范区（原胶南市区域部分乡镇）。2014年，中央财政专项拨款4亿元，青岛市财政配套6亿元，总计10亿元资金用于试点区域环境连片整治工作。

经过3年的努力，试点区域环境项目建设取得了初步成效，对农村垃圾、污水排放、畜禽养殖污染、历史遗留的农村工矿企业污染等进行了有效整治，为青岛市“美丽乡村”建设、保护“青山绿水”提供了有效支持，对改善农村环境整体生态质量，提高农村环境满意度都具有重要意义。

（二）沿海农村环境连片整治情况

青岛市农村环境连片整治试点区域内，有涉及沿海的西海岸片区。2016年，根据青岛市农村环境综合整治联席会议办公室要求，拟在西海岸片区17个镇（街道）建设29个农村环境连片整治示范项目。首批10个项目中，纯管网项目有4个，预计建设污水管道近1．5万米，排水沟近1．5万米；污水处理模块和配套管网的项目有6个，共建设污水处理站6座，配套管网合计近2．3万米，污水处理总规模达1350立方米／日，处理后水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002）一级A标准。10个项目涉及镇（街道）8个，村庄和社区24个，受益人口3．3万，总投资近3800万元。在地下管网建设方面，铁山街道在徐家大村、山刘家庄村、新下庄村、前石沟村、刘梅家庄村、埠岭头村6个村建设污水管道10500米，新建或改造排水沟14400米，生活污水收集至中科成污水处理厂统一处理。该项目将改变原有的污水排流模式，使生活污水能及时集中化处理。

藏马山国际旅游度假区也进行了污水处理模块和配套管网的项目建设。该项目将收集度假区和附近长阡沟、贺吉沟、曾家官庄3个村的生活污水，新建污水管道4730米，新建处理规模600立方米／日的污水处理站1座，出水达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002）一级A标准，就近排入塘坝并回用，减少污染物排放，节约利用水资源。项目采用了“预处理＋接触氧化＋砂滤”工艺，能实现污水处理后有效回收利用。项目建成后能有效解决度假区及附近村庄的水质污染问题。

二、青岛市沿海农村环境连片整治存在的问题

（一）试点范围狭小，难以满足经济发展需要

青岛市海岸线狭长，共有710千米，东、西两翼海滨岸线曲折，岬湾相间，山、海（湾）、岛、滩四位一体，其中栲栳湾、横门湾、鳌山湾、仰口湾、红岛、薛家岛、灵山湾、琅琊台龙湾等海湾具备沙滩优良、海水清洁、阳光充沛的资源优势，环境优美，具有较大的开发空间；海岛主要有田横岛群、灵山岛、大小管岛、大公岛、小公岛、竹岔岛等，陆岛距离适中。海岸周边分布着许多乡村庄。实行环境连片整治的区域仅为黄岛区灵山卫街道，这种状况无法满足沿海农村发展需要。调研中还发现，在灵山卫街道环境连片整治区域内，靠近大型项目建设区域环境基础设施投入明显大于普通农村。污水管网系统、垃圾处理设施、道路两侧绿化程度等都存在明显差异。这种有选择性的农村环境公共设施投资，不利于消除区域内发展不均衡现象。

（二）环境连片整治资金投入不足，配套资金、社会资金筹措困难

环境连片整治是一项系统工程，涉及的整改内容繁多，需要大量资金投入才能见效。但中央、省、市直接下拨资金有限，社会资金几乎难以投入到这些项目建设中。青岛沿海农村的地质特征决定了挖掘污水排放管道、修建扩建道路、建设地下管网系统等需要耗费大量资金。因此，受资金短缺的影响，环境连片整治工作只能小片区、小范围开展。这种状况难以满足环境整体性改善需要。

（三）环境连片整治内容单一，项目覆盖面小

全国开展的农村环境连片整治工作主要包括饮用水源地保护、生活污水处理、生活垃圾处理、畜禽养殖污染治理、历史遗留工矿污染治理五项内容。在青岛市环境连片整治试点区域，普遍开展的是前三项内容，后两项内容还未真正落实。青岛市沿海农村养殖业、小加工企业、违法建筑等严重破坏农村环境事项并未纳入环境连片整治范围之内。在调研中发现，环境连片整治注重硬件设施的施工建设，并未统筹考虑对辖区内污染源（小加工企业、畜禽养殖业）一并进行有效整治，将污染物纳入整治范围之内。

（四）环境连片整治缺乏科学、统一规划

按照国务院政策精神，环境连片整治应该在科学论证的基础上进行统一规划。但在执行过程中，各地方往往重视资金投入、轻视科学规划。生态环境具有整体性、系统性和外部性特征，区域生态的改善是单向环境问题合成的结果。环境连片整治过程中存在的污水和雨水管网不配套、污水管网投资不足、污水处理站受污水量影响无法正常运行等问题，都与项目建设前的规划不科学有关。灵山卫街道、王哥庄街道等地的农家乐在发展过程中私拉乱建，部分农家乐经营业主为了扩大经营场所，私自在自家院子边搭建违法建筑，严重破坏了农村的原始风貌，使该区域的农家乐整体环境竞争力大打折扣。

三、青岛市沿海农村居民经济发展与环境影响的感知度调研

青岛市沿海农村环境问题已经成为制约当地观光体验型农业、渔家乐进一步发展的主要因素。近年来，青岛市沿海农村已经逐步发展起以观海、体验渔家生活、感受渔村民风民俗、了解沿海历史文化为主线的旅游产业，如沙子口及红岛的休闲渔业园、即墨田横祭海节、王哥庄观光体验茶园种植等。在调研中发现，农民对这些年农村旅游产业的发展存在许多看法。本课题组以问卷形式对黄岛区灵山卫街道、即墨鳌山卫镇临海农村、即墨田横镇临海农村居民对旅游产业的感知度进行了调查。调查问卷发放500份，回收有效问卷426份，有效回收率85．2%。

当前，农村居民收入水平和实际生活水平虽然得到普遍提升，但因经济发展所导致的农村居民幸福感下降的因素也逐渐增多。这一现象说明，为了沿海农村经济的可持续发展，必须切实改善基础性的公共物品供给。调查中发现的另一个非常突出的问题是，沿海农村的部分水产品加工业、旅游业、住宿业经营业主只注重自身利益，无视行为对整个乡村环境带来的负面影响。如调查表中水污染处理更有效、垃圾得到更有效回收、旅游资源开发野蛮粗放、村周边生态遭到严重破坏等项目中明显存在消极倾向。农民普遍反映没感受到垃圾存量的减少和污水排放量的减少。这说明“公共牧场悲剧”在当前沿海农村发展过程中已经比较常见。环境治理缺乏统筹规划和严格执行是导致这一悲剧的重要原因。

表1　沿海农村居民经济发展与环境影响的感知度

为了从需求端了解影响沿海农村旅游观光产业的因素，通过网络调研的方式随机对公众进行调研（调研对象104名），发现影响他们以自驾的方式去农村游玩的主要因素有以下五方面：交通便利程度（84%）、饮食卫生（92%）、污浊的水沟与河流（81%）、农村燃烧产生的烟尘（76%）、观光区内随处可见的垃圾（90%）。具有一定支付能力的游客对农村环境污染的厌恶程度仅次于饮食卫生。因此，在供给侧背景下沿海农村环境连片整治工作还存在很多问题值得关注。

四、国内以乡村旅游产业促农村环保的经验借鉴

（一）长岛县以“渔家乐”旅游为主线的环境综合治理模式

1．长岛沿海乡村旅游产业发展状况

长岛是山东省唯一的海岛县，地处环渤海经济圈的连接带，旅游资源丰富。境内有32个岛屿，8700平方千米海域，海岸线长146千米。近年来，长岛敏锐地把握了农村休闲游的社会需求，大力发展“渔家乐”。据统计，全县共有2600家渔家乐，其中，南、北长山岛有400余家。“渔家乐”在提高渔民收入的同时，也促进了当地产业结构升级和环境保护。

近年来，长岛农村海洋环境型旅游产业的发展经历了从个体到旅游产业再到旅游品牌的过程。农村旅游产业链不断延伸，先后开发了海岛风光游、海岛森林游、海岛沙滩游、海岛历史游、海岛风俗游五大旅游项目。2015年，长岛实现旅游直接收入1．9亿元，以旅游业为龙头的第三产业增加值占全县GDP的36%。

2．环境综合治理对长岛沿海农村产业发展起到基础性支撑作用

随着我国居民生活水平的提升，人们在旅游中不仅满足于游山玩水，更需要卫生、舒适、便利、安全的外部环境。洁净、安全的卫生环境是发展农家乐等乡村旅游业的基础。长岛农村旅游业的蓬勃有序发展，得益于当地政府城乡一体化的环境保护战略选择。长岛县政府下大力气从以下三个方面着手，狠抓环境质量。

（1）以可持续发展观为指导，努力做好生态保护。长岛县紧紧围绕“生态优先”发展理念，利用财政资金进行了较大规模环境基础设施建设。一是在污水处理方面，累计投资8300万元建成1处城区污水处理厂、1处城区垃圾中转站以及15处小型污水、垃圾处理设施。二是全面开展海岸线环境整治修复工程。重点在南、北长山岛投资7亿元拆除岸线破旧建筑、育保苗场52万平方米，整治恢复岸线20千米。三是开展生态林业治理恢复工程。近三年，累计投入1800余万元，补植造林5000亩，实施松材线虫病治理4万亩次。

（2）建立完善的环境管护机制。农村环境污染的一大特点是分散化。为了联合多部门协同管理环境，长岛建立了多部门联动环境保护机制。强化了环保、林业、建设、公安等部门全程参与的问题整改和日常监管配合联动机制。为了调动社会力量保护环境，长岛建立了完善的社会监督员制度。在南北长山岛、大黑山岛、砣矶岛、大钦岛、北隍城岛6处大的有居民岛各配备1名社会监督员，对巡查、执法情况进行社会监督。

（3）严格环境审批执法程序。发展沿海旅游产业的关键点是村容村貌干净整洁。近些年，农村地区出现了污染型小企业和小作坊，严重影响了沿海旅游产业的整体发展。为了解决这一问题，长岛在新建项目审批方面严格执法，按照《自然保护区条例》等法律法规，完善了项目建设审批程序，对拟新建项目严格把关、认真论证，确保该项目不与当地旅游产业发展相冲突后方可批准立项建设。

（二）舟山以历史文化和海洋文化为特色的“农家乐”环境综合治理模式

浙江省舟山市是一座山海相间的海洋历史文化名城。悠久的文化，成为当地农民发展经济的基础。下面以最具代表性的舟山市定海区农村环境建设与经济发展的成功经验为例探讨环境保护与经济发展的相辅相成关系。

1．以传统文化为基点，打造民俗旅游产业链

定海区政府有关部门认为，建设美丽乡村，应该充分利用定海自然资源的禀赋，深入挖掘定海的农耕文化、渔俗文化等非物质文化遗产。因此，一方面注重保护绿水青山，一方面注重弘扬海岛传统文明，并围绕农耕文化、渔作文化、民俗文化形成“一村一色”、“一堂一品”的农村文化品牌。

近年来，定海区先后启动了45个美丽海岛社区创建，重在挖掘海岛社区自身的优势，进一步实现“科学规划布局美，村容整洁环境美，增效增收生活美，乡风文明素质美，社会发展和谐美”的目标。围绕国际旅游度假区建设，将历史文化、名人文化、非遗文化资源与现代海洋旅游业紧密结合起来，重点打造了舟山名人馆、东海大峡谷等核心旅游景区，启动了定海海上历史文化名城核心街区保护开发等重点项目。例如，马岙镇为了发展民俗产业，建有浙江省第一所镇级博物馆。博物馆展出了工艺精湛的民俗文物，记述了马岙古文化的形成和发展，介绍了马岙古文化与河姆渡文化、良渚文化以及东瀛文化的渊源关系。除博物馆展出的大量出土文物外，马岙镇户外还有古驿亭、古驿站、古驿道、古烽火台、龙潭沆、昭君山烽火台、林家祠堂、仿古街、土墩等景点，为美丽乡村建设增加了历史底蕴和文化魅力。

2．重视生态环境统筹规划和保护，为近海乡村旅游奠定坚实基础

舟山沿海农村的发展始终以生态环境保护为首要任务，秉承在环境保护中求发展、靠生态创效益的理念，认真践行“绿树青山就是金山银山”的思想。

为了发展乡村旅游，当地政府多方论证特色小镇建设，最终确定从古宅、湿地和石宕等方面入手。积极鼓励各村提炼特色、挖掘文化、拓展思路、融合创新，走多元化、市场化的发展道路。优美的环境是特色小镇的发展基础，干净整洁、设计合理的小镇环境，有效地提升了乡村旅游发展竞争力，实现了生态效益、社会效益和经济效益的有机统一，完成了从“环境美”到“发展美”的历史跨越。

以农家乐为例，激烈的市场竞争使农家乐同质化非常严重。经过前期认真调查研究，当地政府决定在对20世纪80年代农家院子改造的同时，不改变传统房屋结构，只对外墙进行统一设计。改造后的农家乐院子融入徽派的建筑风格，变成了青砖黛瓦、木雕花窗、朱门铜环的仿古民居。优美的环境、典雅的氛围使这里成为休闲、娱乐、避暑、修养之佳处。

为了解决农村污水问题，当地政府始终以生态环境保护为主线，以严格的法律执行为基础，对污染事件零容忍。2015年，舟山镇关停了88家存在安全和污染隐患的采石场。杨溪水库生态湿地附近存在点源污染的农田、农舍、家庭作坊等被统一整改，新栽种的林木正茁壮成长。水源地保护工作扎实认真，取得的成效也非常显著。不断转型升级附近农村的产业结构，以林业涵养水源的做法让不少行政村纷纷效仿，通过扮靓村庄来留住生态美、创造生产美、实现生活美。

五、完善青岛市沿海农村环境连片整治工作的对策建议

（一）加强沿海农村经济社会发展顶层设计，为环境基础设施连片整治提供方向指导

现有的环境保护基本是“先污染，后治理”模式。实践证明这种被动的治理模式效率低下，效益不佳。为了主动地改善农村环境，为新农村建设构建良好的平台，应在地方政府的统一部署下，通过开展大规模环境污染、产业现状、可开发领域及潜力等社会调研，了解不同区域实际状况，做好农村环境类公共物品供给工作。

在顶层设计、统筹规划过程中，应充分尊重当地农民的要求，不能因为追求政绩等因素忽视农民实际需求。要体现新农村建设的实际要求，努力以优化环境带动产业升级、改善农民收入水平为主线，推进规划工作逐步落到实处。应以乡镇（街道）为平台，按照规划、建设、运营统一的原则，加大环境连片整合力度，形成污水处理、垃圾清运、污染防控一体化的农村公共产品，并积极探索利用价格机制、金融体系、产业政策等手段，对初步的环境连片整治进行动态优化。

（二）以整体推进方式扩大沿海农村环境公共物品政府供给力度

农村环境连片整治区域要按照国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知》规定的“以奖促治”政策优先实施范围要求，保障直接影响群众健康的水环境安全，并结合当地污染防治、生态保护的重点工程确定。为进一步突出治理成效，在具体项目布局时，要将三类村庄纳入重点支持范围：一是《关于印发〈“问题村”环境治理应对机制与程序〉的通知》确定的“问题村”；二是全国主要污染物排放总量控制“十二五”规划确定的纳入减排范畴的村庄；三是重点流域水污染防治“十二五”规划所确定重点流域优先控制单元范围内的村庄。结合青岛市“以奖促治”项目实施的实际情况，提出农村环境综合整治的重点区域和重点领域，围绕农村饮用水源地保护、生活垃圾分类处理处置、畜禽养殖污染防治等方面，选取农村综合整治项目。

（三）加大财政支持力度，完善农村环境处理公共物品供给机制

要转变观念，充分认识到环境污染的强扩散性。农村污染会通过各种渠道扩散到城市，如农村污水处理不当，流入地下、河流会对城市供水的水源地产生影响；农村农药化肥污染监管不当，会影响城市市民菜篮子的卫生程度。因此，青岛应以环境连片整治为契机，加大农村环境基础设施投资力度，逐步将农村环境设施建设纳入城市环境防治体系之内，实现城乡环境综合治理一体化。对部分纳入新规划建设的沿海农村，青岛应通过政策性资金、集体土地收益金、国有土地出让金、农业扶持资金等推进各项农村环境公共工程建设。

在青岛沿海农村生态环境连片治理过程中，除了要利用好中央财政拨款、地方财政配套资金之外，还应充分发挥市场作用，多渠道筹措环境基础设施建设资金。青岛市近海资源优势非常明显，特殊的临海区位决定了市场开发前景广阔。因此，应充分发挥市场的资源配置和导向作用，全方位、多层次吸引社会资金进入环境基础设施建设领域。

为了鼓励社会资金进入环境基础设施建设领域，应认真研究相关财政和税收政策，激励企业加大投资力度。根据《企业所得税法》，企业用于购置环保、节水节能设备的投资，可依法实行税额抵免；从事公共污水处理、垃圾处理、沼气综合开发利用等环保项目的企业所得，从项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，前三年免征企业所得税，此后三年企业所得税减半征收的规定。从事农村污染处理符合条件的企业，应享受上述优惠政策，降低建设和运营成本。

（四）以环境治理为契机，促进产业升级，发展新兴清洁产业

在供给侧背景下，发展农村产业的重点是扩大生态产品供给。农村生态产品的供给需要政府财政前期的支持。农村产业发展的最大“瓶颈”是资金不足，政府应设立乡村旅游发展引导资金，推进乡村旅游融资服务平台建设，提供乡村旅游项目招商、资产交易、旅游产品发布等各类服务。引导金融机构加大对乡村旅游和休闲农业项目的信贷支持。应完善对重点生态功能区（如胶州湾、鳌山湾）的生态补偿政策，通过地方财政转移支付来实现。对受益明确的地方，应按照“谁受益谁补偿”的原则，推动地区间的生态补偿。只有让保护生态环境、提供生态产品的地区和个人不吃亏、有收益，沿海农村的生态环境才能得到保护，生态环境质量也才能得到改善。

青岛市沿海农村的优势产业是旅游业，但这些区域产业定位比较混乱。既有传统的农业、海水养殖业、畜牧业、小加工企业，又有新兴旅游观光业、渔家乐、农村住宿业等。各种产业纵横交错，杂乱经营。

在环境保护日渐重要的当代社会，污染型和低附加值产业显然无法适应沿海农村社会发展需要，应在适当时机引导其产业升级。必须以大力发展沿海农村旅游观光产业为主线，逐步改造、关停、升级原有产业，紧跟社会科技发展前沿，发展环保节能型新兴产业。

对已经形成的沿海农业，应引导形成观光体验型农业种植。对已经投入生产的规模较大的养殖业，应引导企业走污水与粪便混合—沼气池—沼液—农作物有机肥的路子。对一些污染型小加工企业，应通过政府补贴的方式，或者搬离沿海农村，或者走清洁化生产道路。发展清洁型沿海农村休闲农业是一种可行的产业升级之路（图1）。

图1　以基础环境为支撑的沿海农村休闲产业模式

青岛沿海农村受齐鲁文化和海洋文化双重影响，民俗资源丰富多彩。这些资源对发展沿海农村休闲农业会起到有力支持。因此，应深度挖掘创意民俗文化、传统技艺等文化资源，发展一批特色鲜明、底蕴深厚、活泼生动的民俗休闲游，形成集生态涵养、生态观光、生态采摘、土特产销售于一体的农林游联动共赢模式。

（五）强化环境监督，严厉打击沿海农村环境违法行为

要努力为沿海农村环境发展创造有利的市场环境，提高政府环境决策和管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平，保障公众享有基本环境服务。应进一步健全环境信息公开制度，发挥公众参与和监督作用，让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。应引导农村居民继续保持勤俭节约的生活习惯，以绿色低碳、文明健康的生活方式对待农村环境，形成注重节约资源、保护环境的社会风尚。

农村相对城市地域面积较广、人口密度较小，给环境监管造成诸多不利。沿海农村有大量非法垃圾堆放点，以工业生产废弃物、建筑垃圾和生活垃圾为主。要加大力度建立和完善农村环境监察体系，加强对近海生态区、水源地、旅游集散地、规模化养殖场周边环境的监察。对建设项目严格按照环境影响评价标准和“三同时”制度强力约束，严禁不符合沿海农村生态旅游观光产业发展的项目立项，杜绝污染物质向近海农村区域扩散。对不执行环境影响评价的单位、违反“三同时”制度的企业，及超标排污、非法倾倒垃圾、违规开发破坏生态、私搭乱建等违法行为，应依法严格查处。

课题组组长

李凌汉　青岛大学

课题组成员

高　红　青岛大学

赵延金　青岛大学

娄成武　东北大学

王　刚　中国海洋大学