主要国家退休年龄制度改革的主要内容

养老金是OECD国家财政预算中最大的项目，约占财政总支出的16%。庞大的财政支出制约了用于经济发展的财政投入，改革退休年龄和养老金制度，成为这些国家普遍采取的精简财政预算的重要措施之一。自20世纪70年代末80年代初开始，OECD主要国家就社会保障制度的可持续发展问题进行了理论与实践探索，通过提高法定退休年龄、在职人员的缴费率，降低退休者的养老金待遇和计算养老金替代率的工资基数等措施，应对进程不断加快的老龄化社会所面临的一系列问题。

一、提高法定退休年龄，重视老年人人力资本的开发和利用

自20世纪90年代初开始，OECD国家在理论研究和方案选择的基础上，相继进入了提高法定退休年龄的实施阶段，男、女退休年龄从1993年的62.5岁和61.1岁分别提高到2010年的63岁和61.9岁，并计划随本国人口预期寿命的延长进一步提高法定退休年龄（见表10-6）。

表10-6　部分OECD国家渐进式延迟退休的做法

数据来源：①联合国人口网：http：//www.un.org/popin/；②蓝建中，应强，青帝.国外延迟退休也煞费苦心[J].理论导报，2014（1）.

为应对人口老龄化导致的劳动力不足，一些OECD国家积极利用和开发老年人力资源。

1.法国

法国是一个高福利国家。一周工作35小时的工时制度和发达健全的医保体系，使法国的人均预期寿命不断增加。2010年，男女分别达到78.1岁和84.8岁，成为欧盟国家中继西班牙之后的第二个长寿国。法国职工的退休金约为其退休前工资的80%。战后60多年，法国的社会保障体系几经修改。由社会党执政的1983年，鉴于当时的经济和就业情况较好，法国将法定退休年龄提前5年至60岁。然而，进入20世纪90年代后，在人口老龄化和经济全球化的裹挟下，法国社会保障体系受到了猛烈冲击。不仅政府因退休金支出负担日益加重，难以为继，而且因高福利而导致的高税收、工作时间短而休假时间长，导致法国在经济全球化的浪潮中竞争力大大减弱。2008年爆发的波及全世界的经济危机和随后的债务危机，又使法国经济遭受重创。为应对危机，法国选择了改革退休制度。内阁通过的法律草案提出：自2010年起分4年、每年延长4个月，将法定退休年龄从60岁延长至62岁。此举遭到民众的强烈反对，6月24日，200多万法国工人罢工游行。因为过惯了舒适高福利日子的法国民众认为，“悠闲”“浪漫”是生活的代名词，工作只是生活的一种“调剂”。在法国等高福利国家，即使不工作也衣食无忧。此外，绝大多数法国人认为，应尽量减少工作时间或年限，以创造更多的年轻人工作机会。但这项退休制度改革法案仍然在议会通过了。在2012年总统竞选中，奥朗德为赢得选票，承诺将退休年龄调回到60岁。然而，奥朗德上台后，在财政困境日趋严重、退休金制度难以为继的压力下，法定退休年龄制度又回到了2010年的改革方案，通过提高退休年龄和实行弹性退休制度激励有劳动能力的老年劳动者推迟退休，以延迟整体社会的“衰老期”。改革考虑了一些特殊情况，如：为工作条件艰苦的劳动者设立了“工时账户”，满足条件者可提早退休或换岗或接受培训；女性产假计入养老保险金缴费年限；等等。与此同时，自2007年起，法国开始实施以倡导健康生活、注重疾病防治、提高技术服务、丰富社会生活等为内容的“夕阳红”计划，试图为老年人安度晚年创造良好的环境。

在提高法定退休年龄的同时，法国主要采取了三项措施鼓励和支持老年人就业：一是严格禁止企业随意解雇在岗的老年人；二是对积极雇佣老年劳动力并达到一定条件的企业给予一定数量的财政补贴和税收优惠；三是为老年人提供继续教育和再就业培训。此外，法国为应对未来劳动力供给不足的问题还积极鼓励生育：第一胎出生的孩子3岁前每月可领取177欧元的津贴；三年内出生的第二胎孩子可领取每月600欧元的津贴；第三胎出生的孩子可每月领取900欧元的津贴，并持续到孩子18岁为止。法国的契约式同居制度也使婚外生育合法化。法国的“主动性选择移民”政策的实施，使法国的移民达到600万人，约占总人口的10%。这些举措极大地促进了法国人口出生率的提高。^[10]

2.美国

美国的法定退休年龄制度比较复杂，男女同龄退休，退休年龄按人口出生时间动态设定：1924—1937年期间出生的，65岁退休；1938—1942年期间出生的，每年等距延长2个月退休（1938年、1939年出生的退休年龄分别为65岁零2个月、65岁零4个月，以此类推）；1943—1954年期间出生的，66岁退休；1955—1959年期间出生的，每晚生一年则推迟2个月退休（1955、1956年出生的退休年龄分别为66岁零2个月、66岁零4个月，以此类推）；1960年（含）以后出生的，统一为67岁退休。据此规定，2009年的法定退休年龄为66周岁，刚好为1943至1954年出生人口的退休阶段。^[11]

20世纪90年代末，美国也曾鼓励老年劳动力提前退休以提高年轻人就业水平。但到21世纪初，伴随着零售业、教育和医疗业等第三产业的快速发展，老年人因其与年轻人相比具有更强的就业稳定性、工作更踏实认真而受到企业和社会的青睐。长期位居世界500强企业前列的世界零售业巨头沃尔玛，140万雇员中15.71%的是55岁以上的中老年职工；全美快餐店、杂货店和超市等零售业的老年人从业的人数也明显增多；美国东南部的许多教育和医疗机构也鼓励退休教师和医生重返工作岗位。1994至2004年的10年间，美国65至69岁的男女老年人就业率分别由27%、18%上升至33%、23%。

在提高老年人就业率的同时，美国还大力发展老年教育。除成立美国联邦老人局外，还成立了老年教育委员会和成人教育协会，并于1976年颁布了世界上首部终身教育法。几十年的探索，使美国成为当今世界上终身教育制度最为完善的国家。^[12]

3.日本

日本是发达国家最迟进入老龄化社会和老龄化发展最快的国家。1970年日本进入老龄化社会，比法国、英国和美国迟了几十年。至1994年的24年间，日本65岁以上的老人占总人口的比重比1970年翻了一番，达到14%。实现这一比重，法国、意大利和英国分别用了115年、61年和47年。至1999年，日本的人均预期寿命提高到男77岁、女84岁，居世界第一。

日本又是一个老年人劳动参与率和社会福利水平“双高”的国家。为缓解社会养老金的支付压力和劳动力供需矛盾，2004年12月，日本修改《老年人雇用稳定法》，要求企业从2006年4月1日开始，选择采取“提高退休年龄”“建立继续雇用制度”（不退休继续工作或退休后重新工作）或“废除退休制”等措施中的一项。2012年再次修改的《老年人雇用稳定法》，规定自2013年4月起，企业必须继续雇用所有希望继续工作的60岁的员工直至65岁。2013年至2025年，男性每3年推迟1岁，女性推后5年实行。

在延迟法定退休年龄的同时，日本政府不断完善老年人就业服务体系，不仅设置了权责相对分明、各司其职的原生省、年金局、保险局、劳动省等政府专门部门，而且各级政府管理机构都设立了老年人福利事务所，以动态监控老年人的福利情况。与此同时，日本继1963年制定了《老年福利法》之后，又颁布了多项鼓励老年人再就业的政策、法令，包括给雇用老年人的企业减税、补贴和提供特别贷款等。此外，日本还支持成立了“银色人才中心”等促进老年人再就业的专业机构，为老年人就业提供信息、提供指导和组织老年人力资源开发的实践经验交流和学术研究。

二、提高养老金缴费率

OECD国家除英国和比利时外，都提高了强制性养老金缴费标准。^[13]

1.法国

1997年，将强制性养老金缴费标准提高至3.4%，并将缴费基数延伸到雇主职业养老金制度的缴费。2010年，内阁通过的法律草案在延迟法定退休年龄的同时，还延长了交纳退休金的年限，到2013年达到41年。公共部门交纳退休金向私营部门看齐，分10年从7.85%提高至10.55%。2013年，法国又对养老金缴费率进行了调整：从2014年起提高在职人员和雇主的基本养老保险缴费率，2014年增加0.15%，2015至2017年，每年增加0.05%，4年共提高0.3个百分点，2018年、2019年两年不再延长养老金缴费年限，自2020年起缴费年限从41.5年逐步延长到2035年的43年。^[14]

2.瑞典

原来瑞典的养老金包括始于1913年的统一缴费率（FP）的基本养老金和始于1960年的与收入关联的补充养老金。两种养老金费用通过工薪税由雇主、雇员和国家三方分担，其中雇员缴费为其工资收入的1%，雇主缴费为18.86%（其中，基本养老金5.86%、补充养老金13%）。财政补贴约为基本养老金所需的25%。

21世纪初，瑞典对基本养老金制度进行了改革，由现收现付制向完全积累制转变。其改革后的基本养老金包括收入关联养老金和辅助养老金（进入个人账户）。新的基本养老金缴费率为雇员收入的18.5%，由雇主和雇员平均分担。雇主的缴费基数是雇员的收入，而对雇员的缴费基数则规定了上限。^[15]这一改革不仅突出了个人缴费的责任，充分调动了雇员主动缴费的积极性，而且减轻了政府的财政负担，也增强了养老金制度的可操作性。

3.智利

1924年智利就建立了基金制养老保险制度，养老金由雇主、雇员和政府共同负担，政府负责养老基金管理，职工退休后由政府提供一定的养老金。随着人口老龄化程度的不断加深，智利的财政补贴日益加重。到20世纪70年代后期，这一制度已濒临难以维系的状态。

皮诺切特军政府1973年上台后，于1980年开始对智利的养老保险制度进行了大刀阔斧的改革。建立了个人拥有、私营化经营管理的养老金储蓄账户。养老金完全由个人缴纳并进入个人账户，雇主没有缴费责任。所有雇员都必须在自己选择的养老保险基金管理公司开列一个账户，由雇主按其工资的10%代扣代缴，由基金管理公司统一投资，雇员须缴纳约占工资收入3%的基金公司的管理费用和购买伤残、遗嘱保险。雇员的退休待遇完全取决于个人账户的积累和投资收益。只有当个人缴费20年以上、退休时其个人账户基金积累尚不达国家规定的最低养老金标准时，才由财政补贴到最低养老金标准。考虑到历史原因，智利的养老金制度改革以1981年为界，采取“老人老办法、新人新办法”。1981年前参加工作的职工自由选择改革前的体制规定和加入新的个人账户制度。对后者由政府通过发行退休债券保障其原体制下的积累及社会保障权益。1981年后入职的职工全部进入个人账户计划。智利这一改革有效缓解了养老金危机。改革前的20世纪70年代，虽然企业的缴费率达76%，但仍入不敷出，而开始改革的当年就降至33.25%。商业化的基金管理模式，使智利改革最初10年的养老金投资收益率达到年均13%。智利的养老金改革模式得到了世界银行的充分肯定，并曾为许多国家视为治理养老金危机的灵丹妙药而借鉴。

4.日本

2004年对养老金的缴费进行了四点改革：一是个人承担的国民年金保费由13300日元提高至2017年的16900日元；二是将国家承担的基础年金由1/3提高到1/2；三是阶段性调整厚生年金费率，由2004年的13.85%提高到2017年的18.3%，个人和企业各担一半，2017年后不再提高；四是在职女工生育休假期免除缴费由1年增加到3年。^[16]

此外，芬兰、挪威和匈牙利等越来越多的OECD国家都取消了社会保障缴费封顶线。

三、提高领取养老金的年龄

为应对老龄化导致的养老金不足，许多OECD国家都采取延迟领取全额公共养老金的办法。德国2007年颁布的新的《养老金改革方案》将公共养老金领取的起始年龄由65岁上调至67岁，分两步实施，第一步从2012年起每月上调一次，从2024年起每两个月上调一次。美国从1983年起就由65.8岁上调至67岁。英国分两步实施，第一步，2020年将女性上调至和男性一样的65岁，2046年将男女统一上调至68岁。法国则由原来的缴足养老保险41年提高至41年零9个月。奥地利和比利时由原来的62岁上调至65岁。日本规定男1961年4月1日、女1966年4月1日后出生的65岁才可以开始领取部分公共养老金，并随人均预期寿命的延长而逐步延迟领取和起始年龄。^[17]其他OECD国家也大多数将男性和女性的养老金领取年龄分别增加了2～3年和3～6年（见表10-7）。

表10-7　部分OECD国家制度养老金的领取年龄

资料来源：Elaine Fultz.Pension Reform in the EU Accession Countries：Challenges，A-chievements and Pitfalls[J].International Social Security Review，2004（57）.

四、建立公共养老金供给的调整机制

（一）改变养老金的计算方式

西班牙将计算养老金的工资基数由1996年的退休前8年的平均工资，提高到1997—2001年的15年；芬兰自1996年起将其由最后4年改为最后10年；法国从1994至2008年逐步从最后的10年改为25年；意大利则于1995年将新加入者的标准从最后5年提高到一生全部工作年限；英国从2000年开始将基数由原来最后的20年改为退休者一生的平均月收入；加拿大等则通过降低计算公式中的增长率来削减待遇。这些公共养老金计算公式的技术性变化导致高收入人群的公共养老待遇降低，因为其一生中的收入曲线更为陡峭。

（二）按价格指数或（和）工资指数调整养老金待遇

为减少物价上涨导致的养老金实际购买力下降，丹麦、瑞典分别于1930年和1950年建立了公共养老金自动生活费用调整机制。20世纪70年代以来，OECD国家都先后按物价指数（如英国）、工资指数（如德国、芬兰）或物价指数和工资指数同时变动（如日本、瑞士）建立公共养老金指数化调整机制。按价格指数调整养老金待遇，则退休早的比刚退休的养老金待遇要低得多，而按工资指数调整养老金待遇，可使养老金替代率保持相对稳定，让退休者和在业劳动人口共享经济增长的成果或共担因经济衰退所造成的损失。^[18]

（三）其他调整机制

日本在年金给付方面进行了四项改革：一是国民年金与厚生年金的给付水平由当时的在职职工平均年收入的59.3%下降至2023年的50.2%；二是70岁以上老人自2007年4月开始减少年金支付；三是自2007年4月开始，随丈夫加入国民年金的妻子离婚时可享受一半的厚生年金；四是自2007年4月起，领取遗族年金的家属年满30岁无子女女性由无限期领取改为领取5年。^[19]美国基于老龄化带来的劳动力市场结构的变化，为鼓励老年者推迟退休，阻止提前退休，在社会保障福利的领取水平上，制定了严格的规则：以法定退休年龄正常退休可领取全额退休金，提前退休要按一定的比例下降（最早退休年龄不得低于62岁），而推延退休者则可获得高于法定全额退休以外的补偿奖励，但最迟退休年龄不得高于70岁。

五、建立强制性养老金制度

为缓解老龄化带来的政府社会保障压力，一些OECD国家建立起强制性养老金制度。丹麦要求16至66岁、一周工作在10小时以上的雇员都必须基于工时由雇主和雇员共同缴纳养老保险费；芬兰在1962年就建立了覆盖50%的私人部门劳动力的强制养老金制度，并于1996年开始建立基于调查的对收入较低老人给予基本生活补贴的制度；澳大利亚、荷兰也建立了覆盖大部分雇员的强制性养老金制度；希腊不仅建立了强制性补充养老金制度，而且于1987年建起了农村人口补充养老保障制度。^[20]