新型城镇化

影响21世纪人类进程有两件大事：一是以美国为首的新技术革命，包括生物基因技术、纳米技术、信息技术；二是中国的城市化。这是著名的经济学家、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨在本世纪初的预言。改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。目前，我国每年从农村转移到城镇的人口有1000多万，相当于欧洲一个中等国家的人口总量，未来较长一段时期我国城镇人口还将增加3亿，相当于美国的人口总量。中国城镇化的规模和潜力，在世界发展史上是空前的。李克强总理指出，13亿人的现代化和近10亿人的城镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，不仅造福中国人民，对世界也是一种贡献。

推进城镇化是加快转变经济发展方式的重要方面。十八大报告指出，要推进经济结构战略性调整。这是加快转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。

城镇化水平是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。世界银行对全球133个国家的统计研究表明，当人均国内生产总值从700美元提高到1000-1500美元，步入中等发展中国家行列时，城镇人口占总人口比重将达到40%-60%。中国2003年城镇化率首次超过40.53%，2013年达到53.7%。城镇化是伴随着工业化、现代化过程而发生的社会变迁，即由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会的转变，是一个人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。城镇化包括既有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。城镇化深刻地改变原来生活在农村社会的人们的组织方式、生产方式和生活方式。

国家统计局发布的2013年数据表明，2013年年末，中国大陆总人口为136072万人，城镇常住人口为73111万人，乡村常住人口为62961万人，中国城镇化率达到了53.7%，比上年提高了1.1个百分点。仅看这一数据，我国的城镇化率处于较高的水平。但这个53.7%的城镇化率与国际上通常所说的城镇化率不是一个等同的概念。我国的城镇化率和国外的城镇化率有很大的不同，外国一般只有一种户籍管理制度，没有城镇户口和农村户口之分，而我国有两种户籍之分。53.7%的城镇化率是把农村在城镇的常住人口统计在内，常住人口的统计口径是指在城镇生活、居住三个月以上者。统计局的数据同时显示，2013年中国“人户分离人口”达到了2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人，“户籍城镇化率”（即户籍为城市人口的）仅为35.7%左右，两者相差17个百分点，即2.45亿人口是“被城镇化”的。35.7%不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。城镇化是中国经济和社会未来发展的重头戏，目标宏大，任务艰巨。李克强总理在2014年《政府工作报告》中指出，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。要走中国特色的新型城镇化道路，这是十八大提出的新目标。为什么要提新型城镇化？新型城镇化“新”在什么地方？有什么新要求？

一是人本城镇化。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。城镇化要坚持以人为本，以让农民变市民、提高城镇人口在总人口中的比重为特征，以使更多的农民共享现代城市文明为目的。关键是要保证农民的权益不受损害，防止土地被无序流转、农村集体建设用地被低价征收高价出售、农民被上楼等“被城镇化”现象发生。解决农民进城的一系列体制机制障碍，农民进城后要享受和城市居民一样的社会保障。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农民实行居住证制度，使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

二是城乡统筹城镇化。新型城镇化突出的一个“新”字，即城乡统筹、城乡一体，要统筹推进城乡建设，不仅要实现城市现代化，也要实现农村现代化。要把人口城镇化与新农村建设衔接起来，有重点地建设新农村。要选择一些条件较好、具有发展潜力的中心村进行重点建设，通过补贴等优惠政策把分散的农民吸引到中心村居住。要对中心村的基础设施、公共服务建设实行倾斜。

三是文明城镇化。新型城镇化一方面要提高外在的建设质量，另一方面要提高内在的农民的文明程度。城镇化旨在塑造城市文明，政府要通过各种方式，培养提高农民的城市文明程度。农民要逐渐改变原有的生产方式和生活方式，以适应城市文明的要求。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

四是特色城镇化。新型城镇化要突出特色，要在特色定位、特色人文、特色产业、特色品牌上做好做足文章，避免走千城一面、万镇同形的老路。每一个城镇要尽可能做到一城一面、万镇万形、一城多品、一镇一品，只有在特色上做好文章，才能有竞争力。

五是生态城镇化。新型城镇化一定要走环境节约型新路，要节约利用土地资源，减少对现有生态的破坏，加强对生态的修复和保护，加强小城镇的垃圾和污水处理设施建设和正常运行，要把生态环保发展贯穿到城镇规划、基础设施建设、产业发展、能源供应、市场流通、居民消费等各个方面。

表5-1　新型城镇化与传统城镇化的区别

国家从战略层面优化城镇化布局和形态。城镇化布局和形态是城镇化的空间载体，如果没有这一载体，我们的建设行为、产业布局和人口流动就没有方向。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》阐明，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调发展。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局（根据《全国主体功能区规划》划分，“两横”是指：由连云港至新疆的陇海－兰新线（又可称欧亚大陆桥）、长江中下游沿线；“三纵”是指：辽东半岛至北部湾的沿海一线、京哈-京广线、呼昆线，其中，呼和浩特至昆明是虚拟出来的，没有直接的交通线连接）。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。城市群的兴起与发展对这些城市化地区的崛起起着举足轻重的作用，必须继续将城市群作为新型城镇化道路的主体发展形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，到2020年要让1亿左右有能力、有意愿的农民工及其家属在城镇落户。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1/3左右，主要是已经在城镇长期务工经商和举家迁徙人员；落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；特大城市的人口还要严格控制。

新型城镇化和新四化要深度融合、同步发展。当前，我国普遍存在工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不协调的问题。在未来发展中，必须加快推动新四化的深度融合，不断强化工业化对城镇化和农业现代化的带动功能，城镇化对工业化和农业现代化的联结功能，以及农业现代化对城镇化和工业化的支撑功能，以此健全以工促农、以城带乡的长效机制，推动城乡经济社会一体化发展。要通过大力推进信息化深度融入工业化、城镇化和农业现代化，促进工业转型升级，加快智慧城市建设，转变农业发展方式；要充分发挥新型工业化对农业现代化的改造提升作用，利用工业经济的“造血”功能不断增强城镇经济发展基础和财政实力，利用服务业的全面发展进一步提升城镇满足农业转移人口就业需求的能力；要处理好城镇化与农村经济壮大、现代农业发展、农业转移人口市民化之间的关系，通过推进新型城镇化，大力发展城镇非农产业，增强城镇的人口吸纳能力，为农业转移人口市民化提供更大的承载空间；要通过农业现代化将新农村建设与新型工业化、新型城镇化结合起来，以现代生产设备、生产技术和经营方法为依托，加快特色优势农业项目的规模化生产和市场化经营，强化农业龙头企业的领军地位和农村专业合作经济组织的发展，为工业化和城镇化提供可靠的劳动力、粮食以及农产品等要素保障。

新型城镇化建设的路径：第一，规划统领。为避免城镇化建设中的无序混乱和不断开膛破肚、不断拆建等顽症出现，必须加强规划，要制定城镇发展战略总体规划、经济发展规划、土地利用规划、建设规划、产业规划、环境规划等，做好各层规划的衔接协调。规划的制定过程中要吸收各方的智慧，要向市民公开，听取市民意见建议。规划要上升到地方立法的层面，以便规划贯彻执行。人大要加强监督，对违反规划的行为要坚决纠正。

第二，产业支撑。产业是城镇化的基础，没有产业（工业化）支撑的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。旧有城镇的产业要不断升级换代，旧城镇在发展新区域中要把产业和商业、居住同时建立起来，新城镇建设要做到产业和商业、居住同步进行。产业要形成特色产业、优势产业，形成产业体系或产业集群，进而形成产城互动。城镇化的核心是将农民变成产业工人，这需要以城市带农村、工业融农业、公司带农户、生产促生态。

第三，体制机制创新。城镇化加速扩张过程中，遇到土地、户籍制度、社会保障制度、教育卫生等公共资源滞后、公共设施建设落后等制约，破解这些难题，需要各地在体制机制上创新探索。要发挥市场在城镇化建设中的决定性作用，通过市场引导，调动各种力量、各种资源加快城镇建设。2013年中央一号文件首次提出的发展家庭农场是发展新型城镇化一种相对易行的方式，可通过深化农村经营体制改革，大力提高我国农业经营体系的水平，走农户联合和合作，多元化、多层次的经营体系这条路。

要紧紧依靠全面深化改革推进新型城镇化建设。深化户籍制度改革。户籍作为管理人口和社会的一种管理制度，具有鲜明的强制性、控制性和束缚性，与现代社会的管理理念相去甚远，必须加快改革。要按照国际通行做法，逐步建立以身份证管理为核心的人口流动制度，以居住地来划分城市人口和农业人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使城乡公民在户籍上完全平等。

深化土地制度改革。推进农民住房财产权抵押、担保、转让，建立农民增加财产性收入渠道。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立城乡统一的建设用地市场，意味着土地价格形成机制将有根本性变革。

深化福利保障制度改革。在长期以来的城乡二元社会结构中，农民没有社会保障，尽管农民进城了，但不能获得与城市居民同等的福利保障待遇。建国以来对农民的历史欠账要在新型城镇化建设中逐步偿还。要逐步建立起全国统一的福利保障制度，大力推进失业、养老、医疗等福利均等化，尽管这是一个漫长的过程，但要着力地持续地推进。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布城市蓝皮书《中国城市发展报告（2012）》指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。农民市民化需要财政公共投入方面主要包括义务教育、保障性住房、医疗和养老、各种民政救助和社会管理、基础设施等。国务院发展研究中心数据显示，我国农民工总量超过2.5亿人，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。有专家提出，应从农村土地增值收益中拿出一部分资金，建立农民进城的保险基金。

深化劳动就业制度改革。就业是最大的民生，是农民进城的根基，稳定的就业能够使农民留在城里。要取消限制农民工就业范围的歧视性政策，促进城市单位、企业改变用人制度，公平、公正、公开招聘农民人才。取消农民外出务工许可证、流动就业证制度，归还、赋予和保护农民自由择业的权利。保障农民工的劳动权益，保障农民工与当地居民同等的教育权、公民权等权利。加强对农民工就业培训和指导。加快建立全国性的农村剩余劳动力供求信息中心，尽快建成全国统一劳动力市场。

深化投融资体制改革。城镇化建设需要巨额资金，要改变过去城市公共基础设施建设单一依靠政府财政投入的老路，建立多元投资体制，采取政府和市场相结合的办法，调动财政资金、社会资本、民间资本、企业资本等多渠道投资建设。鼓励大企业以市场化运作的方式参与建设，农民可以以抵押宅基地、农村房屋、集资等多种方式获得进城生活、居住和创业资金。农民的建设用地可以采取入股的方式就近进城。政策性银行和财政资金应加大对新建城镇特别是小城镇建设扶持力度，财政应建立小城镇发展基金。

城市化一方面带来了农民生活水平和文明程度的提高，另一方面快速推进中面临着发展陷阱。根据世界城镇化发展普遍规律，城镇化率30%-70%处于快速发展区间，我国正处于快速发展的通道中。中国在改革开放30多年时间当中，城市空间扩大了两三倍，但是，空间城市化并没有相应产生人口城市化。中国有2.6亿农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外。被寄于发展重头戏的城镇化正面临着发展陷阱：（1）大城市拥挤，“城市病”出现。吸纳能力强的大城市成为吸纳农民工的主阵地，大城市在急速膨胀中，交通、能源、空气、环境等不堪重负。（2）城镇发展，农村衰退。一面是城镇迅速发展，面貌日新月异，一面是农村衰退，青壮劳力进城打工，留在农村的是老弱病残幼，中国每天有100个左右的自然村庄消失。（3）生活在城镇，但身份还是农民。农民工在城镇工作生活居住，服务于城镇，但却是城镇里最低下的群体，他们享受不到城镇居民的各种福利。他们仍然是城镇的农村人。（4）资源环境压力大，心态失衡。大城市的资源环境压力大，小城镇的资源环境压力同样大，小城镇在迅猛发展中，垃圾、污水处理、道路、交通等基础设施跟不上。农民工在城镇打工，以牺牲赡养老人和培养孩子为代价，且生活艰难辛苦，长此以往心态失衡。

纵观世界历史，城市化在促进经济社会和人类文明发展的同时，也带来了一些弊端。城市不断扩容，侵占了大量耕地，农村土地矛盾尖锐；大量农村人口涌进城市，出现住房难、上学难、就业难，并出现了贫民窟；城市基础设施滞后，交通拥挤；城市环境污染，生态恶化；社会两极分化，城市治安压力增大；收入差距和贫富悬殊扩大。西方发达国家都程度不同地经历了城市病的痛苦，现今巴西、印度等发展中国家仍处在城市病的困扰中，这表明原有的城市化道路是有严重缺陷和不可持续的。

城市化过程中的城市病，特别是类似拉美国家的贫富分化加剧正在中国上演，我国原有城镇化模式不可持续，延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。新型城镇化必须由数量型向质量型转变。

目前城镇化发展中存在的主要问题是土地开发过热、规划调整过快、就业难、贫富悬殊等：

——土地城镇化过热。过度依赖土地开发，在以地生财的利益驱动下，依靠巨额土地出让金，拉大建筑框架，建设大广场、大马路，成片建设商品房，土地的城镇化快于人口的城镇化，2001-2010年中，我国地级以上大中城市中，建成区面积平均增长85%-90%，但人口增长仅有36%。土地的利用十分粗放、大手大脚，城市中工业用地价格低廉导致企业尽量多占地圈地，政府占用大量的土地热衷于建造劳民伤财的形象工程，政府大楼与宾馆建设过度奢华，与我国国情完全背道而驰，引起群众强烈不满。

——规模扩张过大过快。全国大部分城镇的蔓延、扩张速度过快，地方政府过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，农业的转移人员作为城市的生产者，却无法融入城市成为市民，导致当前存在比较严重的城镇化滞后于工业化，城市建设质量不高等问题。不少地方领导特别是我国那些超大城市（人口大于500万人）每年仍在不断扩大，基本建设到处铺摊子，投资失误，造成用地失控，无序蔓延。“十一五”期间，全国土地出让每年平均达660万亩，还有农林水各部门每年占用近千万亩良田，这对于我国有限的土地资源是一个严重的挑战。各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政府的政绩目标，追求国内生产总值GDP的快速增长，并在开发区、新城建设上互相攀比，形成了盲目竞争与发展之势，缺乏科学发展观的指导与监督管理。我国许多地方的建设浪费十分惊人，不少地方的书记、市长都奢望将自己管辖的城市规模越做越大，很多城市的领导都把城市开发新区当作自己的政绩，每一届政府都要搞一个新区。有业内人士测算，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，在未来7年内，中国的新型城镇化建设计划将需耗资人民币42万亿元。巨大的资金需求对各地融资提出严峻考验。

——城市总体规划的调整过快。近10年来的经验教训证明，城市规划应当有一个相对稳定的规划实施期限，中央和国务院多次强调要防止盲目的、急功近利的规划调整。但很多城市领导一换，规划也跟着改变，一个领导一个规划，且不断求大，盲目攀比。领导视具有约束力的规划为儿戏，随意更换、随便更改。这无疑脱离了我国人多地少、自然资源脆弱的国情，脱离了城市与区域经济发展的客观规律。规划随着领导调整而调整造成的浪费是惊人的，是城镇建设中最大的浪费。

——就业问题难以解决。城镇化快速发展不仅要解决大量农转非后的就业人员，尤其是每年还得安排大专院校毕业生、研究生约700万人的就业，复员退伍军人还有六七十万人，就业问题很突出。我国城镇登记失业人数，由1991年的352.2万，增长到2012年的918万人，失业问题已经成为我国现阶段社会经济中最为突出的问题之一。大专院校的毕业生与下岗工人“就业难”，带来很多社会安定问题。农民工的就业空间被压缩挤占。

——城乡关系不协调，贫富差距越来越大。城市里的繁荣豪华与农村中的衰落贫困、城市富人区的奢侈与穷人区的落后形成鲜明对照。公共服务设施的空间配置对于弱势群体缺乏公平性。在城市化的人口中，存在一个就业不充分、收入不稳定、生活困难的群体。

为了纠正和防止新型城镇化建设走偏路、歪路、弯路，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出了14个应该注意的问题：以人为核心，不能以圈地为目的；靠产业支撑，不能搞成空心化；靠规划引领，不能随意拍脑袋；靠生态守护，不能破坏自然环境；靠文化底蕴，不能毁灭历史文物；新型城镇化是长期战略任务，是持久战，不能急功近利，打速决战；新型城镇化是人民主体、政府主导的城镇化，不能变成市长的城镇化，忽视市场的城镇化；重基本公共服务均等化，不能忽视个性服务市场化；重城乡基础设施一体化，不能只建新老城区，忽视农村社区；要尊重规律，把质量放在首位，不能只要速度，单纯追求城市化率；新型城镇化要资金，要用好的市场机制吸引投资，不能光打农民的主意，靠土地财政搞城市建设；新型城镇化要资源，要挖掘资源，保护资源，最重要的是节约集约利用资源；新型城镇化要人才，要引进人才，培养人才，最重要的是重用人才；重全面协调可持续发展，还要重有序发展、安全发展。发展要有顺序、有秩序，规划要有刚性，有弹性。发展要有安全意识、安全保障，要设置底线、黄线、红线和高压线。