公平正义和改善民生是出发点和落脚点

公平正义是人类社会的理想追求，是社会和谐发展的基本要求和目标，也是一个文明社会进步的标志。生存权和发展权是人类的基本权利，改善生存条件和追求生活质量是人类的基本追求。党的十八届三中全会提出，全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。习近平总书记在2014 年新年贺词中说： “我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”

十八大提出的公平正义，是要建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。《决定》用非常大的篇幅介绍了改善民生的措施，涉及教育、就业创业、收入分配、社会保障、医疗卫生、环境保护等方方面面，其主旨就是要下大力气解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让人民群众过上更加幸福的生活。牢牢把握促进社会公平正义和改善民生这一基本要求，对于彰显中国特色社会主义的价值优势、道义优势、制度优势，不断增强中国特色社会主义凝聚力、向心力、感召力，具有重大意义。社会主义经济制度与以往一切以私有制为基础的社会经济制度的根本区别就在于，它要消灭剥削和消除两极分化，实现共同富裕。中国共产党自成立之日起，就把实现和维护社会公平正义、让人民过上幸福生活作为始终不渝的价值目标。

何为公平正义？现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。所谓权利公平，是指公民的权利不因职业和职位的差别而有所不同，其合法的生存、居住、迁移、教育、就业等权利得到同等的保障与尊重。所谓机会公平，是指公民能普遍地参与社会发展并分享由此而带来的成果。所谓过程公平，是指公民参与经济、政治和社会等各项活动的过程公开透明，不允许某些人通过对过程的控制而谋取不当利益。所谓结果公平，则主要指在分配上兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的两极分化，以利于共同富裕的实现。正义的内涵与公平存在若干重叠，但它更多的指向是社会的是非观及荣辱观。公平正义是一个哲学和社会学中很宽泛的名词。它包括哲学、社会政治、经济、文化、法律、伦理等诸多方面的道德品质和要求，包含着公平、公正、正义、平等等概念和理念。这些理念相互依存，但又不能完全等同或相互代替。公平和正义从其本质上来讲，是人们的一种生存理念，是作为调节人们之间社会关系的一种价值的评价标准，是利益关系的衡量尺码。十八大报告提出，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。

何为民生？现代意义上的民生概念有广义和狭义之分。广义上的民生概念是指，凡是同民生有关的，包括直接相关和间接相关的事情都属于民生范围内的事情。狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼的。从这个角度看，所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。教育就学是民生之基，就业创业是民生之根，收入分配是民生之本，医疗卫生是民生之急，社会保障是民生之盾。民生问题不仅事关广大人民群众的根本利益，而且影响到整个国家改革发展的大局，是我们党工作的重中之重。着力改善民生，是我们党践行全心全意为人民服务宗旨的必然要求。坚持全心全意为人民服务的宗旨，就要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就要关注人民的生活质量、幸福指数，把发展的目的真正体现到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上。

古今中外，历史上大的社会动荡乃至改朝换代，大部分是因为社会不公、贫富差距过大、民不聊生引起的。根据国际经验，世界上许多国家在人均GDP达到3000美元进入中等收入行列后，都会出现收入差距扩大的趋势，在这一阶段，如果没有有效的调节手段和措施，就有可能掉入所谓的“中等收入陷阱”，出现因社会不公引发的矛盾冲突甚至社会动荡。我国人均GDP已超过6000美元，进入了中等收入国家行列，已进入社会矛盾多发期和凸显期。前事不忘，后事之师。我们要吸取历史和现实的教训，高度重视解决社会贫富差距过大、社会不公的问题，防止引发大的社会矛盾和冲突。

社会主义新中国的建立，为实现社会公平正义奠定了根本的政治前提和制度基础。改革开放以来，公平正义变得实在了，民生得到了极大改善，取得的成绩举世瞩目。同时，公平正义和民生方面也存在着诸多问题，有的问题还非常严重：

第一，贫富差距扩大。改革开放打破了平均主义，解放和发展了生产力，中国人民由站起来变成了富起来，但同时也产生了贫富差距扩大的问题。衡量居民收入差距的指标基尼系数，1978年农村为0.21-0.24，城市居民为0.16-0.18，这种平均主义在改革开放中被迅速打破，随着市场经济的发展，基尼系数逐渐扩大。国家统计局2013年年初首次发布的全国基尼系数表明，从2003年到2012年，全国居民基尼系数在0.47到0.49之间，2008年达到最高的0.491后，开始逐步回落。0.47以上，不仅高于欧美发达国家，且高于日本、韩国等亚洲国家，仅低于一些拉美和非洲国家。而根据西南财经大学中国家庭金融调查于2012年年底发布的数据，中国的基尼系数为0.61，相比收入不均，两级分化问题可能更严重。在态度和观念调查中，贫富差距也被不同背景人群一致认为是当今中国社会最严重的民生问题。世界银行认为，中国基尼系数上升速度创下世界纪录。此外，我国城乡绝对贫困人口有1亿，其中8000多万农村人口处于年人均纯收入2300元以下，城市居民有2000多万人依靠各种救济生活。北京大学中国社会科学调查中心发布的“中国家庭追踪调查”数据显示，中国家庭收入两极分化严重，2012年收入最低的5%的家庭收入累计占所有家庭总收入的0.1%，而收入最高的5%家庭的收入却占所有家庭总收入的23.4%，是前者的234倍。调查表明，2012年全国家庭人均纯收入均值为13033元。但收入最低的5%的家庭人均收入只有1000元，5%-10%范围内的家庭人均收入只有2000元，而收入最高的5%家庭的人均收入则高达34300元。城乡之间、东西部之间、行业之间、城乡内部等等，贫富差距普遍存在。

第二，阶层流动滞涩、固化。社会学把由于经济、政治、社会等多种原因而形成的，在社会的层次结构中处于不同地位的社会群体称为社会阶层。各阶层之间流动受阻的情况称为阶层固化。大学收费高、毕业工作难找，农村家庭的子女通过教育实现向上流动的成本越来越高，动力越来越小。教育是现代社会实现不同层面流动的关键渠道。《南方周末》2011年的一篇报道说，北京大学教育学院副教授刘云杉统计1978-2005年近30年间北大学生的家庭出身发现，1978-1998年，来自农村的北大学子比例约占三成，20世纪90年代中期开始下滑，2000年至今，考上北大的农村子弟只占一成左右。中国人民大学学生处的有关负责人介绍说，20世纪90年代初，该校学生中约有一半家在乡镇农村，21世纪这个比例明显下降。此前，中国农业大学对新生城乡比例的调查显示，1999-2001年农村新生均在39%左右，2007年已跌至31%。教育学者杨东平对比研究了中国高考扩招前与扩招后，寒门子弟获得优质高等教育机会的变迁。几组抽样调查数据均显示，2000年后，省属地方院校新生中农村学生的比例高达六成以上，而在重点研究型大学里，农村生源比例一路走低。高等阶层的子女比低等阶层的子女有更多的受教育机会和更优越的受教育条件，弱势阶层的子女获得的教育机会要少得多，受教育的条件要恶劣得多。教育条件好，上大学和名校的机会必然增多，反之则减少。上大学特别是名校，就业和寻找好工作的机会必然增多，反之则减少。教育不公平致使低阶层的下一代很难向上流动，社会不平等向下一代传递和延展，“穷二代”就是这样形成的。

就业过程中的家庭“背景”成为重要的砝码，高校毕业生中的农民和农民工子女在就业质量上明显处于弱势。中国社科院一份名为《当代中国社会流动》研究报告表明，父辈具有社会资本的那些人比一般人更易于成为干部。在父亲受教育程度这个自变量固定的情况下，干部子女成为干部的机会，是非干部子女的2倍多。由于权力在配置资源中发挥着决定性作用，官员的子女亲属及有关系的人员，可以通过权力迅速获得财富。农民工进城了，但其农民身份却无法改变，不仅在职业选择方面，无法与城市居民享受同等地位，而且在住房、医疗、劳动保险、就业稳定性、孩子教育等一系列方面，都根本无法和城市居民相比。

第三，社会保障公平性不足，覆盖面有欠缺。目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公有制经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等。还有部分群体没有参加基本医疗保险制度，建筑业等高职业风险行业，农民工参加工伤保险的比例比较低。社会救助制度覆盖面还不够，特别是失能、半失能老人护理和事实无人抚养儿童的基本生活保障问题比较突出。适应流动性不够，特别是跨地区流动就业的农民工多达2.6亿人，而现行社会保障管理体制和方式对这一特征的适应性不足。养老保险关系跨地区、跨制度转移接续还存在不及时、不顺畅的问题，导致部分群体中断参保。异地劳务派遣人数较多，造成劳动关系和社保权益认定复杂化，农民工在流入地一旦发生职业风险或面临突发性、临时性困难，很难获得必要保障和救助。可持续性不强。社会保障筹资渠道仍偏窄。目前各项社会保险缴费比例已经较高，财政投入大幅度增加，但面对老龄化高峰的迫近，养老抚养比持续增高，医疗费用上涨，给社保基金长期收支平衡带来了很大压力，急需进一步拓宽筹资渠道。

第四，公共产品供给不足。大中城市相对较好，城市郊区、小城市、城镇等供给较差，广大农村则是匮乏。多年来政府对农村公共产品供应投入太少，投入和管理体制十分落后。过去，政府对农村公共产品供给主要限于中小学义务教育、少量的农村水利设施，近年来，国家增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，但农民急需的基础教育、农村公共卫生医疗、农民贫困群体救助、农民就业再教育、农村水利设施建设和维护等公共产品供给仍属于“盲点”。

第五，权利公平、机会公平、规则公平缺失。不同身份、不同背景、不同出身、不同性别、不同民族等，所有这些载录符号的不同的人，在权利上应该平等，但事实上不平等，权贵身份、权贵出身、权贵家庭背景，或者富豪阶层比平民阶层拥有更多的权利和机会。这些权利和机会包括教育、就业、晋升、资源、关系、信息等诸多方面。拥有权力的人及子女和关系人员可以绕着规则走，规则约束不了这部分人，他们形成了一套“潜规则”，并按“潜规则”办事。权利公平、机会公平既要有规则公平作保证，又要有规则公平作支撑，没有规则的公平就没有权利公平和机会公平。一般而言，规则是经过一定的程序并经相关人员讨论而产生的，用于规范人们的行为，包括大到法律、政策，小到具体的制度、规定等。这样的规则应该和必须有权威，对任何人都不能例外，否则规则就成了儿戏。法治社会的一个基本命题就是规则平等，规则对于任何人都不能有例外。在规则之外另行一套规则就是“潜规则”，“潜规则”严重地破坏了社会公平正义，破坏了权利公平和机会公平。

公平正义是人民之所求，民生也是人民之所求，两者缺一不可。民生问题即是基本公共服务，基本公共服务的界定是基于公民的基本权利，平等和公平的实质是基本权利的平等。2014年，李克强总理在《政府工作报告》中提出了改善民生的目标任务的四个方面，一是教育，二是医疗，三是文化，四是社会治理。教育方面的重点是，促进教育事业优先发展、公平发展。继续加大教育资源向中西部和农村倾斜，促进义务教育均衡发展。全面改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件。贫困地区农村学生上重点高校人数要再增长10%以上，使更多农家子弟有升学机会。加强农村特别是边远贫困地区教师队伍建设，扩大优质教育资源覆盖面，改善贫困地区农村儿童营养状况。发展学前教育，实施特殊教育提升计划。继续增加中央财政教育投入。

医疗方面的重点是，城乡居民基本医保财政补助标准提高到人均320元。在全国推行城乡居民大病保险。加强城乡医疗救助、疾病应急救助。县级公立医院综合改革试点扩大到1000个县，覆盖农村5亿人口。扩大城市公立医院综合改革试点。破除以药补医，理顺医药价格，创新社会资本办医机制。巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。人均基本公共服务补助标准增加到35元。

文化方面的重点是，促进基本公共文化服务标准化均等化，发展文化艺术、新闻出版、广播电影电视、档案等事业，繁荣发展哲学社会科学，倡导全民阅读。

社会治理方面的重点是，推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理，健全村务公开、居务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。加强应急管理，提高公共安全和防灾救灾减灾能力，做好地震、气象、测绘等工作。改革信访工作制度，及时就近化解社会矛盾。加强行政复议工作。深入开展普法教育，加大法律援助。加强社会治安综合治理，坚决打击暴力恐怖犯罪活动，维护国家安全，形成良好社会秩序。

党的十八大以来，党中央、国务院坚持发展和民生优先的方针，从人民群众最关心、最直接的医疗、教育、户籍、社会保障等问题入手，加大民生改善，着力攻坚克难，基本民生保障安全网正不断织就织密。努力实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，一项项举措回应着民生关切。透过国务院常务会议这扇窗，不难发现，民生议题如此集中。两年来，从住房、医疗、教育，到物价、就业、社保等，只要是群众关心的焦点问题，就会成为政府工作部署和解决的重点。根据党中央、国务院部署，在过去5年改造各类棚户区1260万户基础上，2013-2017年将再改造各类棚户区1000万户，重点是中西部地区、资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区。987.7亿元用于城乡低保补助。221.52亿元支持农村危房改造补助。2014年政府工作报告提出再解决6000万人饮水安全问题，根据此前发改委、水利部、卫生部和环保部2012年共同发布的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》要求，解决全国2.98亿农村人口（含国有农林场）的饮水安全问题和11.4万所农村学校师生的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右。

2013年在诸多推动价格上涨因素的干扰下，经济运行稳中向好，国内生产总值达到56.9万亿元，比上年增长7.7%。居民消费价格涨幅控制在2.6%。城镇登记失业率为4.1%。城镇新增就业1310万人，创历史新高。进出口总额突破4万亿美元，再上新台阶。居民收入和经济效益持续提高。城镇居民人均可支配收入实际增长7%，农村居民人均纯收入实际增长9.3%，农村贫困人口减少1650万人，城乡居民收入差距继续缩小。规模以上工业企业利润增长12.2%。财政收入增长10.1%，取得显著成效。

推进社会公平正义必须依靠全面深化改革，必须立足于全面深化改革。我国的国情是社会主义初级阶段，面临的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。我们不能像改革开放以前那样采取平均主义和实行计划经济的方式来实现公平正义，更不能以阶级斗争为纲的手段来促进公平正义。必须坚定地走改革开放的路线来逐步实现社会公平正义，这是中国实现公正正义的唯一途径。在改革开放初期，我们实行“效率优先、兼顾公平”的发展原则，有一定的合理性和必然性。经过30多年的改革开放，我们已经奠定了较为丰富的公平正义的物质基础。今天，中国经济社会发展应该把效率和公正放在同等重要的位置，既要注重效率，也要注重公平正义。要实现两者的统一就要全面深化改革，只有深化改革才能做大蛋糕，只有深化改革才能公平地分配蛋糕，才能促进社会公平正义。

维护和实现社会公平正义不是一个抽象的口号，必须具备现实的社会经济条件和切实可行的政策措施。满足公民对社会公平的要求，增加公民的幸福感和满意度，必须具备较高的经济发展水平和较好的物质条件。因此，在新世纪新阶段，维护和实现社会公平的根本途径，仍然是努力发展社会经济，最大限度地提高社会物质生活水平，为实现更高水准的社会公平奠定必要的物质基础。没有蛋糕的或小蛋糕的公平正义是贫穷的公平正义，不是社会主义需要的公平正义。有大蛋糕但贫富两极分化、社会不公、缺少正义，也不是社会主义需要的公平正义。社会主义需要的是人民既享有大蛋糕，又享有公平正义。人活得富足、体面而有尊严，社会处处有公平正义。

人民群众的公平正义集中体现在五个方面：即权利公平、机会公平、规则公平、分配公平和社会保障公平。要实现这五个公平，必须推进法治中国建设，实现依法治国；必须进一步推进司法制度改革；必须进一步推进行政立法和执政等各项改革，也就是说社会公平正义要通过全面深化改革才能逐步实现。

推进法治中国建设，促进权利公平、机会公平。十八届四中全会提出，加强重点领域立法，依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法制化。

在现代社会，社会公平首先意味着社会权利上的公平，它承认并保证社会主体具有平等的生存权、发展权。十八届四中全会提出“法治中国”建设目标，就是要实现社会的制度安排和非制度安排给每个社会主体的生存、发展的机会是平等的，劳动的权利、受教育的机会、职业的选择等不能受家庭背景、种族、性别以及资本占有状况等因素的限制和影响。社会主体参与社会活动，要求社会确保机会公平，这是实现权利公平的前提。这一方面要求社会多提供机会，另一方面社会制度安排要保证所有机会是公平的。随着法治中国建设的逐步推进，权利公平、机会公平的阳光将普照中国大地。

推进法治中国建设，促进规则公平。规则公平就是制度上公平，即由制度来确立各种规则，并且这种规则是公平的。制度是人们所创造的用以限制人们行为的框架，规则制定和程序执行的公正直接关系到制度本身的公正。制度上的公正是政治上、经济上公正的保证。要按照十八届四中全会的要求，积极推进依法治国。要拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下，加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权，保障公民参与有关切身利益的各种决策。社会主体参与社会活动，要求规则必须是公平的，只有在规则公平的前提下，才能实现机会公平、权利公平，才能保证效率的提高。即是说，政府不仅要保证在制度和规则面前所有社会主体一律平等，还要保证社会主体享有平等的规则。

推进法治中国建设，促进分配公平和社会保障公平。在当代，人们通常以社会财富（包括物质财富和精神财富）的分配是否合理作为评判社会公平程度的直接依据，所以，分配公平是社会公平的根本内涵和最高层次。分配是否公平，不仅关系到效率的高低，对社会制度的变革和社会秩序的维护与稳定也起着决定性作用。实现分配公平，有赖于合理的社会分配机制的建立，其中分配制度和分配政策起着极为重要的、直接的作用。当前和今后，要按照十八大提出的要求，千方百计增加居民收入；努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平；完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制；深化企业和机关事业单位工资制度改革，推行企业工资集体协商制度；多渠道增加居民财产性收入；规范收入分配秩序，保护合法收入，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。

改善民生，重在保障人民的生存权和发展权。在现代社会，人的生存权、发展权必须得到尊重和保护。生存权和发展权的基础是公平、健全、完善的社会保障体系。要按照十八届四中全会提出的要求，依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规，从法律法规上保障社会保障公平。

站在保障和改善民生的新起点，必须建立健全长效体制机制。要在落实好现有政策措施的基础上，进一步创新体制机制、思维方式、工作思路、政策举措，完善民生领域基础性制度；完善民生工作决策机制和投入制度，健全监督和约束机制，实施重大民生工程征询民意的制度，确保群众的知情权、参与权、表达权、监督权；要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系；要不断完善困难群体动态帮扶机制，创新帮扶方式方法，提高帮扶实效，使困难群体尽可能多地共享改革发展成果；要把解决好民生问题作为对各级领导干部政绩考核的重要内容，明确目标，量化指标，落实任务，责任到人，使改善民生工作成为各级各部门的自觉行动，成为各级各部门的常态工作。

【注释】

[1]邓小平：《邓小平文选》第三卷，人民出版社，2001年4月，第176、177页。