随着我国市场经济的发展，产业内部和相关产业之间的竞争日益激烈，具有竞争关系的经营者之间通过达成垄断协议，凭借联合限制产销数量、串通商品或服务价格等手段来牟取暴利的行为日益增多，严重扰乱了正常的市场竞争秩序，影响了我国经济的健康发展。2008年8月，我国《反垄断法》正式施行，明令禁止具有竞争关系的经营者达成垄断协议，这为查办垄断协议案件提供了法律依据。随着我们查办的价格垄断协议案件日渐增多，在不断积累办案经验的同时，我们也深深感到目前的调查执法工作还存在差距与不足。因此，研究价格垄断协议行为的特点，探讨依法查办价格垄断协议案件的技巧与方法，对提高办案效率、确保办案质量、维护市场竞争秩序、促进经济健康发展具有重要意义。
一、当前价格垄断协议行为的主要特点
浙江省是个经济大省，制造业发达，国有经济和民营经济在经济生活中都发挥着重要作用。通过几年来办案执法工作中的不断总结和积累，我们发现经营者达成的价格垄断协议具有以下特点：
1.价格垄断协议行为的行业分布比较广泛。各地具有竞争关系的经营者在生产经营活动中相互协商价格的行为比较普遍。通过协商，有的达成口头协议，有的形成书面协议。已被调查的价格垄断协议案涉及各行各业，有制造业，如蓄电池制造业、造纸业等，也有服务业，如洗车业、理发业、汽车销售业等；有小微企业，也有大中型企业；有民企，也有国企。概括起来，价格垄断协议案件多集中在那些产品或服务的同质性强、市场透明度高的行业。其中，服务业往往具有价格需求弹性不高的特点，而制造业则普遍存在生产能力过剩的特点。
2.价格垄断协议行为的地域分布比较集中。目前部分地区的“块状经济”格局使相同或相关行业，特别是制造业的企业在地域分布上相对集中，同行业经营者沟通交流活动频繁，很容易达成统一销售价格、限制产销数量等“协议”，导致价格垄断协议案件呈现地域分布集中的特点。如已经被查处的造纸企业垄断协议案、蓄电池制造企业垄断协议案，都分别发生在一个县域内。需要指出的是，价格垄断协议行为具有发生地域分布比较集中的特点，这一特点使得该行为以及对该行为的查处通常会影响到一定行政区域（如一个县）内的地方经济利益，直接关系到当地的GDP水平。因而此类价格垄断协议案件的查办往往会引起当地政府的关注，甚至会或多或少地受到来自当地政府的干扰。
3.价格垄断协议行为的组织程度高、约束力强。我们发现，在经营者所签订的价格垄断协议中，大多数协议是由行业协会牵头，组织专人起草，并召开行业协会成员会议讨论通过的；在一些没有行业协会的领域，协议通常由龙头企业牵头，其余企业参与完成价格垄断协议的签订工作，也呈现明显的组织性。如某区的混凝土企业垄断协议案，就是由龙头企业牵头完成的。由于行业协会的组织与参与，大多数价格垄断协议的约束力较强。为实现共同的“利益”，并出于对来自行业协会及其他参与者制裁的担忧，价格垄断协议的参与者大多不会欺骗其他参与者，擅自违反价格协议。在我们查办的案件中，美国芝加哥学派学者所描述的那种价格垄断协议的离心力似乎并不明显。
4.价格垄断协议的组织者和参与者的法律意识淡薄。参与签订价格垄断协议的经营者，大多数没有意识到协调价格、签订价格垄断协议是违法行为，而认为是正常的商务活动。他们认为签订价格垄断协议的行为是合理的、正当的，是为了避免恶性价格竞争，保护自身利益，是在“维护正常的经营秩序”。有的行业协会领导公开承认，协调价格是他们的重要工作之一。最典型的案例是：某县造纸企业协会会长把协调企业价格作为“工作成绩”向检查人员汇报。个别地方政府领导为了解决当地企业恶性竞争，保护本地利益，或明或暗地放任甚至怂恿行业协会出面协商价格。令人担忧的是，相当多价格垄断协议的组织者和参与者还没有充分认识到价格垄断协议行为对于竞争秩序、本地市场活力以及本地经济利益所产生的长期而深远的恶劣影响。这一局面如果不能得到根本性的扭转，随着查办价格垄断协议案件工作的广泛和深入开展，我们不仅会面临价格垄断协议更加隐蔽、经营者反调查手段不断增加所造成的困难，而且还可能得不到相关地方政府和行业组织的理解和协助，难以有效遏制价格垄断协议行为以维护浙江省经济微观层面的公平竞争秩序，难以提升浙江省经济的整体竞争力，进而妨碍浙江省经济可持续发展以及经济结构升级等宏观目标的实现。
二、查办价格垄断协议案件过程中遇到的困难
由于我国施行《反垄断法》的时间还不长，经营者的反垄断法律意识薄弱，价格监督检查队伍的力量不足，缺乏反垄断的执法经验，我们在查办价格垄断协议案件时遇到了不少困难。
1.调查取证任务重。调查价格垄断协议案件往往牵涉几家、十几家甚至几十家企业，调查取证工作量巨大。而且，目前价格垄断协议已经出现隐蔽化的趋势，经营者拒不配合甚至阻挠调查的现象也有所增加，这无疑增加了调查取证工作的难度。根据我国现行《反垄断法》及相关法规、规章关于执法机关组织的规定，我国价格监管部门尚没有设立专门的价格垄断案件调查机构，也没有增加价格管理工作的人员配置。也就是说，价格执法人员必须在完成常规价格监督检查任务的同时，增加价格垄断案件的调查工作，由于任务重，资源少，一定程度上影响了办理相关案件的质量。
2.不熟悉反价格垄断的调查取证手段。如前所述，随着“价格垄断协议”案件调查工作的开展，企业反调查能力也在不断提高。例如，原来的书面协议逐渐被口头协议所替代。尽管《反垄断法》及相关法律规定授予了价格主管部门“进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查”以及“查封、扣押相关证据”的权力，但由于价格执法人员不熟悉这些新的调查取证手段，担心会因此而产生行政争议，所以往往在价格垄断协议案件的调查取证过程中仍沿用传统的价格监督检查手段和方法，无法像发达国家那样实施“黎明行动”，导致一些明显的价格垄断协议行为难以取证定性，对违法企业不能施以有效的惩罚制裁。
3.认定价格垄断协议违法的依据不明确。根据我国现行《反垄断法》第十五条规定，达成垄断协议的经营者具有7项豁免理由，由于符合豁免理由的垄断协议有利于推动企业间的价格竞争、质量竞争，或者有利于提高中小企业的竞争力，被认为是合法的，在法律上适用“合理原则”。由于价格垄断协议对于竞争的危害巨大，所以世界各国的反垄断法普遍明确规定垄断协议的豁免理由均不适用于价格垄断协议。然而，我国《反垄断法》及相关法律规定并没有对这一点做出明确的规定，这使得目前价格主管部门在面对调查对象提出的豁免请求时，拿不出认定价格垄断协议违法性的明确法律依据。对一些界限模糊的涉嫌价格垄断协议的行为，如果不予以处罚，下游企业和举报人不满意，认为价格主管部门不作为；如果给予处罚，被罚企业不服气，认为价格主管部门乱作为，这不仅使政府价格主管部门处于尴尬的境地，更降低了查处价格垄断协议执法工作的力度和效果。
4.经济处罚顾虑重。我国现行《反垄断法》第四十六条规定，“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额1%以上10%以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处50万元以下的罚款”。这是我国迄今为止规定的最为严厉的财产处罚。其罚度之重，在我国经济执法史上前所未有。考虑到大多数价格垄断协议参与者在违法时对《反垄断法》几乎一无所知的现实，以及当前我国存在区域经济发展不平衡的实际情况，如果在执法实践中执行过于严苛的处罚措施，难免会导致一部分被处罚企业无法承受，从而影响《反垄断法》以及反价格垄断执法工作的社会认可度。特别是某些地方政府考虑到发展地方经济会不同程度上干预价格主管部门的调查执法活动，给价格主管部门及其检查人员未来办案造成一定的阻力。
三、查办价格垄断协议案件的对策措施
针对以上情况，在查处价格垄断协议案件，特别是在实施经济处罚时应坚持教育为先、处罚为辅、循序渐进、注重实效的原则，通过办案，达到规范市场价格竞争、维护市场经济秩序的目的。
1.要加强反价格垄断执法队伍的建设。经过三年多对价格垄断案件的执法实践，各级价格监督检查人员积累了一定的办案经验，但整个价格监督检查队伍对反价格垄断工作仍然存在“四个不适应”，即思想认识不适应、执法理念不适应、工作方法不适应、机构体制不适应。要选调更多年轻同志充实价格监督检查队伍，加强对价格监督检查人员的政策法规培训，注重反垄断工作的学术研究，搞好反垄断执法实践的总结，使价格监督检查力量适应反价格垄断工作的需要。反垄断工作的技术性、政策性强，对检查人员的文化素质，特别是使用现代信息技术的能力提出了更高的要求。
2.要改进《反垄断法》的宣传贯彻方法。目前，《反垄断法》的社会认知度不高，众多的经营者对《反垄断法》还不甚了解，这需要广大价格工作者在普法教育活动中改进宣传方法，提高宣传效率。针对行业协会、龙头企业在其中的特殊作用，可组织行业协会和龙头企业领导进行《反垄断法》的内容学习和知识培训，并通过行业协会和龙头企业，搞好本行业系统的《反垄断法》宣传教育，明确《反垄断法》对经济行为的规范作用，确保广大经营者知法守法，维护生产者和消费者的长期利益。
3.要加强调查取证手段的运用和创新。传统价格监督检查的调查取证手段已经远远不能适应当前查处价格垄断协议案件的需要，必须解放思想，开拓创新，借鉴发达国家反垄断工作的具体经验做法，建议由国家发改委牵头，从制度层面解决价格监督管理和反垄断工作的独立性问题，从技术层面使广大价格执法人员熟练掌握并灵活运用反价格垄断的各种新调查手段和方法，解决实际调查过程中的侦查技术、侦查手段和侦查方法等问题，以提高对价格垄断协议案件的调查取证能力。
4.要慎重把握处罚力度。针对我国开展反价格垄断工作时间短，经营者对价格垄断行为的违法性质认识不足的现状，在执法实践中应采取先告诫后处罚、先轻罚后重罚的原则，使反价格垄断执法工作稳妥推进，以取得最佳的法律效果和社会效应。要区分不同情况，把握处罚力度：一是初犯与重犯要区别对待，初犯以教育、告诫为主，重犯者适当加重处罚；二是情节轻的与情节重的要区别对待，情节轻者以教育、告诫为主，情节重者适当加重处罚；三是小微企业与大中型企业要区别对待，小微企业经营所面临的困难相对较多，而且它们通常是价格垄断行为的直接受害者，因此对涉嫌价格垄断协议案件的小微企业，以教育、告诫和扶持为主；对大中型企业可以视情节给予必要的处罚；四是区域性垄断企业与全国性垄断企业要区别对待，对于涉及区域性价格垄断协议案件的企业，应相对从轻处罚，对于涉及全国性价格垄断协议案件的企业，要适当加重处罚。但无论哪种情况，都应慎重把握处罚力度，给经营者一定的适应期和整改期。
后 记
作为新兴的市场经济国家，反垄断工作当然也是新生事物，省一级价格主管部门如何反垄断更是需要认真探索的问题，否则，可能事与愿违，原本为了维护正常的市场竞争秩序、促进经济健康发展的努力反而成了影响经济发展的因素。本文就是在这样的背景下，在对企业调研、与有关法律专家探讨、对若干涉嫌价格垄断案件查处实践的基础上提出的一些工作思路和建议，也成为近年我省开展反垄断工作所秉承的基本原则。
（原载《价格理论与实践》2011年第12期，有删改）
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