年云南财政运行情况及年财政经济形势分析

苏建宏　王传桢　陈玉柱

2014年，面对错综复杂的国内外环境、日益严峻的经济形势、艰巨繁重的改革发展任务、自然灾害频发多发的困难局面。在云南省委、省政府的坚强领导下，全省各级财政部门坚持稳中求进工作总基调，认真按照“做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕”的总体要求，深入实施“收入要增、编制要细、结构要优、执行要快、监管要严、绩效要好、信息要明、改革要实、干部要廉、队伍要强”十条措施，广开财源抓增收，优化结构抓支出，改革创新抓管理，全省财税工作在新常态下取得新成效。

快报统计，2014年全省一般公共预算收入完成1697.8亿元，为年初预算的94.1%，比上年决算数增加86.5亿元，增长5.4%。其中：税收收入完成1233亿元，比上年决算数增长1.4%；非税收入完成464.8亿元，比上年决算数增长17.5%。支出完成4438.3亿元，为年初预算的100.3%，比上年决算数增支341.8亿元，增长8.3%。

2014年，全省一般公共预算收入增速明显回落，步入中低速增长新常态，主要原因：一是对宏观经济效益下行预判不足，在年初确定收入预算目标时，虽已考虑全省财政收入增幅回落调整的不利因素，但在年度实际执行中，经济效益下行幅度远超预期。二是我省实体经济发展仍处于阶段性回落调整期，以资源型、重化工为主的产业结构在宏观经济下行压力下的税源支撑弱化，拉动财税收入增长的动力不足。三是我省房地产、煤炭、烟草、钢坯钢材等重点税源行业、企业效益下滑明显，仅营业税、耕地占用税、契税等税种同比减收就达56.5亿元。

在收入增幅急速放缓的艰难情况下，通过全省财税部门主动作为，千方百计抓收入，做到依法征收、应收尽收。同时，想方设法积极争取中央支持，在中央转移支付增量的有力支撑下，圆满完成了年初确定的8%支出增长目标。

2014年，全省政府性基金预算收入完成711.6亿元，为年初预算的83.3%，比上年决算数减少323.8亿元，下降31.3%；支出完成627.5亿元，为年初预算的69.3%，比上年决算数减少308.9亿元，下降33%。基金收支下降较快，主要是国有土地使用权出让收入比上年大幅下降，对应安排的支出减少。

（一）科学谋划，财税体制改革在探索中稳步推进

财政部门把财税体制改革作为一切工作的总要求和总引领，及时成立改革专职机构，研究起草包括《关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》（以下简称《意见》）和若干配套改革方案在内的14个改革文件。经反复修改完善，省委已正式印发《意见》，省政府正式印发省本级预算编审体系、政府性债务管理体制、省对下转移支付制度，及推广运用政府和社会资本合作模式等4个专项改革实施方案。一是硬化预算约束。制定出台省级机关会议费、差旅费等8项管理制度，健全厉行节约反对浪费配套制度，压缩和控制“三公”经费等一般性支出。从严控制预算追加支出事项，年度追加预算支出规模为近年来最低。持续开展“小金库”专项治理。制定省级预算执行动态监控办法，对省级预算单位执行国库集中支付情况进行实时动态监控。二是力促透明公开。出台一系列预决算公开制度，强化各级各部门预算公开监督。2014年，全省县级以上政府已全部公开本级政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算。主动公开县级基本财力保障转移支付测算标准、依据和结果，征求各地意见建议。三是注重绩效导向。开展州（市）级、县级财政管理绩效综合考评。开展边境地区转移支付资金绩效评价。加大生态功能区转移支付的生态环境质量考核奖惩，对因生态环境质量考核变差的12个县（市）扣减转移支付资金1.1亿元，用于奖励生态环境质量变好的44个县（市、区）和支持环境监测能力建设。四是严防财政风险。成立专职机构，开展存量债务清理甄别工作。将政府性债务风险纳入省委组织部政绩综合考核体系。落实偿债准备金制度。优化省本级债务结构，合理安排好政府债券资金。五是推进专项资金分配机制改革。在省环境保护厅开展部门预算管理专项资金整合试点，建立以“竞争性分配”为核心的财政支出管理机制。探索跨流域横向生态转移支付补偿试点。六是深入推进税制改革。积极实施“营改增”试点扩围工作，顺利启动铁路运输、邮政、电信业“营改增”试点，试点纳税人减税面达98%。做好煤炭资源税从价计征改革工作。

（二）多措并举，财政收入在困境中实现增长

一是依法组织税收收入。坚持税收法定原则，着力加强纳税服务，强化纳税评估和税务稽查，充分利用财税库银横向联网、税收征收管理信息系统等科技手段，加大欠税清缴力度，防止税收“跑、冒、滴、漏”，确保税收及时足额入库。二是规范非税收入管理。加快非税收入征缴信息化建设，发挥财政票据的源头管控作用。加强部门欠缴收入清理和国有资产（资源）处置收入欠款清收工作，确保各项非税收入依法依规及时足额征缴入库。三是力争中央大力支持。实施“三三制”工作法，建立争取中央财政资金目标责任制考核机制，全年争取到中央补助资金比上年增长13.8%。争取中央代理发行地方政府债券193亿元。四是积极培育税源。重点支持烟草、电力、旅游等13个示范带动产业发展。支持打好“民营经济、县域经济、园区经济”三大战役。安排资金6.7亿元，促进企业技术创新，助推新型工业化。安排资金3亿元，实施战略性新兴产业领军企业培育工程。筹措资金4.5亿元，实施微型企业培育工程。五是规范落实税收优惠政策。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，清理规范税收优惠政策。

（三）突出重点，重大项目建设在困难中顺利实施

一是着力支持重大项目。20个重大建设项目和20项重要工作年度任务顺利推进。筹措综合交通建设资金548.7亿元，支持综合交通三年攻坚战，用于铁路、高速公路、机场以及国省干线和农村公路养护。二是深入实施“兴水强滇”战略。筹措资金34.7亿元支持中小病险水库加固、重点水源工程建设。筹集资金37亿元支持小型农田水利建设和山洪灾害防治。三是助推生态文明建设。省财政筹集林业发展资金58.4亿元，支持陡坡地生态治理、退耕还林等工作，推进“森林云南”建设。筹集生态功能区转移支付资金36.2亿元，完善生态补偿机制。安排36.5亿元用于推进节能减排工作。安排滇池治理资金6亿元，落实全国湖泊生态环境保护支持政策。争取5.1亿元中央专项资金，将抚仙湖列入国家重点支持的湖泊保护范围。四是全力支持抗灾救灾。及时争取并下达283.9亿元抗灾救灾专项资金，支持独克宗古城火灾、永善和盈江地震抗震救灾、“威马逊”抗灾救灾、鲁甸和景谷抗震救灾及恢复重建工作。安排2亿元资金支持滇东北川滇交界、滇西北川滇藏交界等重点危险区防震减灾工作，支持129个县级救灾物资储备仓库建设。

（四）完善机制，民生政策在创新中保障有力

一是支持“三农”稳步发展。省财政筹集资金53.4亿元，兑现粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴。筹集资金25.4亿元，扶持高原特色农业等各类农业产业发展。筹集资金57亿元，支持怒江扶贫攻坚和特困地区综合扶贫开发等。筹集资金25.6亿元，实施750个社会主义新农村省级重点建设村、500个美丽乡村和近1万个“一事一议”财政奖补项目。安排资金26亿元，完成30万余户农村危房改造任务。二是支持教育持续发展。省财政筹集资金10.5亿元，推动解决“入园难、入园贵”问题。安排义务教育保障经费100.8亿元，对全省义务教育阶段所有学生免除学杂费并免费提供国家课程教科书，对274万名家庭经济困难寄宿学生给予生活费补助，农村中小学公用经费生均补助标准稳步提高。统筹安排资金41.1亿元，支持全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。筹措资金34.3亿元，支持覆盖全省526万名农村义务教育阶段学生享受营养改善计划，补助标准由3元/生·天提高到4元/生·天。安排资金43.8亿元，全省36所由省财政核拨经费的高校生均拨款标准平均达到本科1.2万元，专科0.6万元。落实资助政策，支持职业教育发展。三是支持多渠道创业就业。省财政筹集创业就业补助资金8.6亿元，支持全省创业工作。研究制定高校毕业生就业创业财政补助政策，鼓励企业吸纳高校毕业生就业，扶持高校毕业生自主创业。实施社会保险补贴、“走出去”就业补贴。制定鼓励技能人才培养的制度办法，规范技能人才培养项目补贴资金。四是支持社会保障提标扩面。省财政筹集资金75.9亿元，保障企业退休人员基本养老金月人均水平提高10%。筹集城乡居民基本养老保险补助资金37.4亿元，研究我省城乡居民基本养老保险实施办法，激励引导城乡居民积极参加基本养老保险。筹集城乡最低生活保障资金90.1亿元，对563万城乡低保对象（城市102万人，农村461万人）及时发放最低生活保障金，城市低保对象补助标准提高36元/人·月，达到276元/人·月，农村低保对象补助标准提高16元/人·月，达到124元/人·月，并加强动态管理，清理出不符合条件的城乡低保对象6.6万人。五是支持提高医疗卫生保障水平。筹集新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗补助资金125.7亿元，财政补助水平增加40元，达到每人320元，参合率较上年提高0.8个百分点，达到98.6%。筹措资金7.3亿元，支持巩固完善基本药物制度及基层运行新机制。省财政对村医补助标准从每人每月200元提高到300元。建立县级公立医院综合改革财政补偿机制。筹措资金11.2亿元，人均基本公共卫生服务财政补助标准提高到35元。安排资金5.2亿元，支持云南阜外心血管医院建设项目，开展社会融资和人才培养储备等工作。安排资金2.8亿元，用于食品药品安全专项整治、县级食品药品检验检测机构标准化建设等工作。六是支持完善文体公共服务。安排9.4亿元用于重大公共文化设施建设，落实农家书屋书目更新、农村免费电影放映等项目，支持村级农村文体活动广场建设试点，文化遗产保护与传承，以及“三区”文化工作者选派和培养等。发展体育事业，保障第14届省运会顺利举办。

2015年，是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年，做好全省财政经济工作意义重大。全省财政工作的总体思路是：全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神、中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，按照省委九届八次、九次全会及省委经济工作会议的总体部署，坚决落实积极的财政政策，主动适应经济发展新常态，以提高经济发展质量和效益为中心，以深入推进财税体制改革为保障，以“做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕”为总要求，坚持依法理财、阳光理财，加快建立现代财政制度，促进全省经济平稳健康发展、社会和谐稳定。

根据上年度预算执行情况和本年度全省经济社会发展目标，在充分考虑国家宏观调控等各种因素的基础上，本着“改革引领、稳住预期、提振信心、积极稳妥”的原则，2015年全省财政收支预算安排为：全省一般公共预算收入安排1808亿元，比上年快报数增长6.5%；支出安排4572亿元，比上年快报数增长3%。

收入安排考虑：一是受“三期叠加”影响，经济新常态下的财政收入将由高速增长转为中低速增长。我省财政收入目标确定为6.5%，符合全省财税经济运行的客观实际。二是我省烟草、房地产、煤炭、有色金属等行业、企业外部需求偏弱的预期没有改变，实际税源不理想，税收增收难度较大。三是我省经济继续保持平稳增长的基础并未改变，经济积极向好的预期正在建立。主动服务和融入“一带一路”、长江经济带等国家发展战略面临新机遇，工业转型升级孕育着新突破，综合交通建设、能源水利重点项目和鲁甸、景谷等灾区震后恢复重建将集中展开，投资拉动有望显现新亮点，财税改革持续推进将释放发展新活力，促进财税经济平稳增长的积极因素正在聚集。

支出安排考虑：一是相对于一般公共预算收入增幅，支出每实现1个百分点的增幅需筹集更多资金量才能支持。二是在全国财政收入步入中低速增长、预计中央转移支付补助增量相对较小的情况下，支出实现较快增长的支撑条件不足。

2015年财政预算安排，重点体现5个方面的改革。一是实行全口径预算。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，统筹国有资本经营预算收入比例较上年有所提高。二是整合专项资金，集中财力办大事。2015年仅省本级安排的专项项目数量比上年压减581个，压缩比例达46%。三是改革分配机制，提高财政资源配置效率。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容优先统筹保障，对其他不涉及基本民生的事项，不再严格进行挂钩或按增长政策安排。四是优化结构，保障重点支出。严格控制各部门、各单位的机关运行经费，取消具有公务经费性质的专项支出，相关支出由部门统筹公用经费解决。五是强化绩效管理，提高资金使用效益。建立绩效运行跟踪监控和预算评价结果与预算安排相结合的机制，对涉及资金使用绩效不高的项目实行预算扣减。通过上述改革措施和办法，预算编制中财力分散、项目零散、控制不严、绩效不高、利益固化等问题得到了较大改进，有效增强了省级财政调控能力。

（一）坚持创新思维，全面深化财税体制改革

一是贯彻执行新预算法。运用法治思维和法治方式推进改革，把新预算法的各项规定作为财政管理活动的行为准则，加强财税改革具体方案与新预算法的衔接。二是提高资源配置效率。创新财政资金对经济发展的支持方式，推动财政资金逐步从竞争性领域退出，采取财政贴息、以奖代补、公私合营等方式，撬动社会金融资本。三是完善政府预算体系。推进全口径预算管理，完善总量控制制度，优化预算编审流程。健全财政支出定额标准化管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。四是加强专项资金清理整合。加强省级专项资金的清理整合。建立省对下专项转移支付的定期清理、评估、退出机制。创新竞争性领域专项转移支付管理方式。五是完善省对下转移支付制度。建立一般性转移支付稳定增长机制，健全以均衡性转移支付为主体的一般性转移支付体系，促进基本公共服务均等化。完善县级基本财力保障机制。重点增加对民族、边境和贫困地区的转移支付。六是建立跨年度预算平衡机制。强化年度支出预算的约束作用，避免政策的碎片化。建立预算稳定调节基金，调剂年度间超短收余缺。在编制2016年部门预算时，同步编制三年滚动预算规划，并在水利、义务教育、环保等领域开展试点。七是积极盘活财政存量资金。对一般公共预算结转超过两年的资金一律收回预算，统筹使用。加大对结转规模较大的政府性基金的统筹使用力度。严格规范财政专户管理，加强收入缴库管理，杜绝虚列支出或调节收入行为。八是推进预算绩效管理。科学评估财政政策效应。更加突出财政资金使用的经济、政治、社会和生态效益。实施省对下财政管理绩效考核。建立覆盖所有财政性资金的预算绩效管理新机制。实施全过程绩效管理。完善绩效评价结果与部门预算资金安排等挂钩机制。建立预算绩效管理激励和问责机制。九是提高预算透明度。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，除涉密信息外，政府预决算和部门预决算全部按功能分类细化公开到项级科目，基本支出按经济分类公开到款级科目。十是推进政府购买服务。明确政府、社会力量等各方权利和责任，通过承包、委托、采购等方式选择社会力量承接政府购买服务。积极应用政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与基础设施投资和运营。十一是防范财政风险。将地方政府存量债务纳入预算管理，规范政府债务举借方式，加强或有债务管理，探索债务风险观察员制度，建立债务风险预警机制。规范债券管理。十二是推进财政体制和县乡财政管理改革。研究合理划分省与各地事权与支出责任的初步方案，做好部分重点领域事权与支出责任划分的前期研究。

（二）优化支出结构，着力促进调结构转方式

一是积极培育和涵养税源。落实结构性减税等税收优惠政策，促进企业效益提升。重点推进高原特色农业、烟草、电力、旅游等示范带动产业发展。大力扶持中小微型企业，扩大税源基础。二是切实保障重大基础设施建设。重点支持全省综合交通基础设施建设。加快重点水利工程及配套沟渠、管网建设，支持山区水利和重点水源工程。升级改造农村电网，加快能源、信息等基础设施建设。着力促进我省与周边国家的口岸、道路、电力等基础设施的互联互通。加快防灾减灾能力建设和灾区恢复重建。三是积极转变农业发展方式。整合统筹涉农资金，完善农业生产激励机制，加强农田水利等农业综合生产能力建设。完善村级公益事业“一事一议”奖补机制，抓好美丽乡村建设试点。积极推进农村综合改革、农村土地承包经营权确权登记颁证等试点。四是大力支持扶贫开发。支持集中连片特困地区扶贫开发和怒江扶贫攻坚，深入实施精准扶贫、精准脱贫，提高项目和资金安排使用的精准度。五是大力支持新型城镇化建设。建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，保障农业转移人口享受高质量城市基本公共服务。支持城市基础设施、公共租赁住房、棚户区改造等建设。推动滇中城市经济圈一体化建设，促进旅游、文化等特色小镇规划建设。六是助推生态文明建设。加大力度支持“森林云南”建设，完善森林生态效益补偿制度。落实全国湖泊生态环境保护支持政策。健全生态补偿机制，完善生态环境质量考核奖惩机制，稳步推进跨流域生态横向补偿试点工作。支持大气环境、水环境污染治理。大力支持节能减排工作。七是大力支持保障和改善民生。以推进基本公共服务均等化为目标，加大教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生投入。推进养老保险制度改革，做好各项社会保险提标保障工作。支持深化医药卫生体制改革。促进文化、体育等社会公共事业发展。八是大力支持创新驱动发展。积极支持企业提高创新能力，占领产业发展制高点。支持新型工业化和产业集群发展，促进产业转型升级，提升税源质量。九是加大维稳投入。支持民族团结进步边疆繁荣稳定示范区创建工作，加强民族宗教事务管理。加大社会治安防控体系投入，加快应急管理体系建设。加强政法部门业务装备建设，支持依法治省、国家司法救助、禁毒、边境管控、防范和打击暴力恐怖活动等工作开展。

（三）提升工作效能，不断强化财政综合管理

一是依法强化组织收入。按照“做大蛋糕”的要求。强化收入质量考核导向，突出税收在财政收入中的主力军地位。充分利用财税库银横向联网平台，及时将税款足额征缴入库。加强纳税服务，营造优质、便捷、高效的纳税环境。依法依规组织非税收入。二是积极争取中央支持。深入实施“三三制”工作法，注重工作考核和资金争取实效，争取中央在资金和项目上更大支持。积极争取国际金融组织和外国政府贷款，加大利用外资力度。三是全面清理税收等优惠政策。落实税收法定原则，不越权减免税收。凡违反国家政策规定的一律停止执行。对保留的税收等各项优惠政策实行计划管理和动态统计，建立健全备案、评估、调整、退出、考评和监督机制。四是完善预算执行管理。按照“分好蛋糕”的要求，提高预算执行均衡度，完善支出进度考核办法，建立考核结果与预算安排挂钩机制。加强国库现金管理。优化完善动态监控工作机制，拓宽动态监控范围，逐步将实有资金账户纳入动态监控，将政府购买服务等财政政策落实情况的督查引入动态监控审批。五是加强内部控制建设。按照“管好蛋糕”的要求，把权力关进制度的笼子里，强化内部流程控制，建立对各类风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的机制。完善制度办法，靠制度管权、管财、管人。建立财政资金项目监控平台，加强对财政资金的监督检查。建立重大项目资金审查制度。健全督查考核机制，提升执行力。

（作者单位：苏建宏、王传桢、陈玉柱，云南省财政厅）