上海郊区未来发展的战略构想

自20世纪90年代起，上海郊区提出了具有开拓性和前瞻性的“三个集中”的新思路。从实施结果来看，尽管取得了不小的进展，但由于内部战略因素和外部环境因素的双重制约而未能取得重大突破。

如今，郊区发展的内外部条件已发生了重大变化，要求对“三个集中”进行新一轮的创新，也就是需要有新视角、新功能、新思路和新举措。

一、新视角：全方位审视郊区发展

（一）用国际眼光看郊区

上海的城市概念同国际上是不接轨的。其主要表现：国外大城市一般只有城区没有农村，而上海则是城区和农村的组合体。这种不接轨，既说明了上海是国际大都市建设中的一个特例，又意味着上海城乡一体化应该具有创新模式。其基础在于，城区和农村在行政区域上的高度统一性；城区和农村在经济结构与要素价格上的相对落差。这两大制度性和经济性的特征，为上海的新一轮发展提供了极好的想象空间和回旋余地。从这个角度出发，中心城区刚性上涨的商务成本将会使得一些产业和人口通过高速公路和轨道交通外溢至郊区，而郊区商务成本低落差所引发出的对中心城区经济要素的承载作用，又将反制于中心城区商务成本的过度抬升，最终使得上海避免走向产业空心化的边缘。

（二）用全国眼光看郊区

如果说中国农村改革发端于全国最贫困的地区之一，那么当前破解“三农”问题的突破口应该最早出现在全国最发达的地区，这是因为发达地区对此有着较强的综合支撑力。上海不仅是全国最发达的经济中心城市之一，而且正在向国际经济、金融、贸易和航运中心迈进。为此，上海不仅要有破解郊区“三农”问题的紧迫感，使之同未来世界城市的内涵相称；而且还应该率先在农村城市化和工业化带动农业现代化方面获得战略突破，从而对全国起到示范作用。

（三）用长江三角洲眼光看郊区

种种迹象表明，长江三角洲经济一体化已经开始破解盘局状态，并逐渐形成了全面竞争和合作的态势。在如此的态势下，上海除了具有城市综合竞争力的优势之外，还得更多地依赖郊区幅员辽阔和商务成本较低的相对优势。“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。”从这一角度出发，郊区无疑应当成为承接国内外经济要素的重要节点和载体。

（四）用中心城区眼光看郊区

从中心城区乃至全市的整体发展来看，需要郊区进一步充分发挥“组合、扩充、承接、走廊、屏障、服务”等功能。它既是中心城的扩展区、连绵带，又是未来世界城市产业、人口、就业的主要分布区，并且肩负着未来世界城市环境的优化职能。这些功能的发挥，既是城乡一体发展的必然趋势，也是郊区进一步发展的基本方向。

二、新功能：“城”与“郊”的优化组合

按照上海建设世界级城市以及形成长江三角洲大都市圈的客观要求，郊区应该发挥一系列的新功能。

（一）全市综合经济实力增长的“组合”功能

郊区经济发展已不再停留在为全市经济发展“添砖加瓦”这个层面上，而是成为中心城区和郊区“两相组合”的中坚力量。这不是“摊大饼”的需要，而是功能开发的必然。由于郊区对中心城区的商务成本具有反制作用，因而就增强了全市商务成本的控制力，并对全市综合竞争力的提升大有裨益。

（二）国际大都市圈空间伸展的“扩充”功能

国际大都市圈的空间概念势必改变郊区的格局、模式和思维定势。原有的郊区不仅要同中心城区的空间伸展融合一体，而且也要以相应的城镇体系同中心城区以及长江三角洲形成内外连接、相互呼应和支撑的大都市圈或城市群，从而构成这都市圈或城市群棋盘上耀眼的节点和闪光的境域。

（三）国内外经济要素流入的“承接”功能

上海能不能成为全球重要的制造业中心之一，关键还要看郊区。其主要功能在于：承接中心城区大工业的迁移和扩散，承接国内大企业的入驻，承接外资的流入。当然，承接的关键是要看能不能让这些经济要素在郊区“沉淀”下来。随着“总部经济”渐成气候和世博会日趋临近，许多制造业和服务业的企业或研发机构到郊区筑巢建窝是势所必然的。

（四）国际大都市内外辐射的“走廊”功能

郊区应该发挥出一系列的“走廊”功能，如航空客运走廊、航运物流走廊、产业群走廊、旅游景点走廊、绿色居住群走廊等。

（五）维系国际大都市健康发展的“屏障”功能

郊区担当着维系全市生活生产所需水体的活化、净化、储存，循环的江海、湖泊、河流、湿地等资源的作用发挥，以及不断增加绿色面积和提高绿色质量的生态重任。

（六）国际大都市全方位的“服务”功能

郊区要提供绿色、安全、无公害和标准化的农产品；吸纳和消化逆城市化趋势中所出现的中心城区外溢人口；提供市民居住、休闲、度假、旅游等的服务载体等。

三、新思路：“点”与“面”的整体谋划

如果我们把郊区作为“城”的外延来定位，就不会强化郊区作为“农”的内涵。为此，郊区有必要树立“城”的概念，淡化“农”的概念。其好处：一是有利于形成中心城区和郊区发展的“一盘棋”意识，以及具有互补性的发展战略。二是有利于郊区真正成为国际大都市发展的重要腹地、缓冲地带及多功能多样化的基地。三是有利于在思想观念、行政机制、组织结构、行为方式、舆论导向上为缩小城乡差别提供基础性准备。四是有利于通过加速工业化和城市化进程来推进农业现代化。

郊区的发展，还得融全市经济于一体。从目前全市的形态布局来看，经济活动过度集中于中心城区，城乡二元结构严重，城市病突出，商务成本居不下。为此，郊区的发展不仅应该充分体现“市区体现繁荣繁华、郊区体现经济实力”的战略思想，而且还必须从全市经济发展的未来战略态势中勾勒出基本方向。

按照上述的创新思路，郊区未来发展的着力点：一是构建郊环工业带，增强对内外资“承接”的载体功能。二是以四大工业基地为依托，启动并完善相关产业的发展。三是增强西部地区的制造产业势能，完善东南部地区以“双港”等战略产业为主线的配套产业群。四是南北两端接应好中心城区工业产能的扩散转移。五是呼应水上景观与相关产业带的形式，挖掘第三产业的新亮点。六是进一步呈现种植业三个“三分之一”和养殖业“四个分区”的布局特征和产业特征，突现“服务农业”的内核区域。七是构建并完善全郊区的节点城镇体系，现有的“一城九镇”与“百镇”应与节点城镇相吻合。

四、新举措：“近”与“远”的有效结合

（一）工业化如何布局

其一，用“郊环工业带”概念来推动开发区创新与整合。一是推出“郊环工业带”概念，构建外资进入的通道和机制。二是淡化开发区的上海地域概念，强化国别和行业概念。三是推出开发区联盟的整合模式，可以9个市级开发区为龙头并结合“一业特强”的进程实行整合。

其二，用轨道交通和高速公路走向来规划设计“产业群走廊”。在未来的几年内，郊区要充分利用在建将建的400多公里轨道交通和600多公里高速公路的契机，着手规划设计几条巨型产业群走廊。如有这样的思路和想象，则伴随着上海深水港、浦东铁路、跨岛交通、三环十射以及F1工程、大型主题公园等设施的建成和运营，郊区理应乘势兴起一系列“产业群走廊”。

其三，用“虚实结合”来激励本土企业家成长并形成气候。与其说郊区缺少企业家，还不如说郊区缺少企业家成长的土壤。为此，眼前有几件事是可以着手做的。第一，大力倡导学江浙之长，补郊区之短。第二，在培育优势企业和优秀企业家方面获得点上突破。第三，在面上形成培育本土企业家的创业裁体和氛围。

（二）城市化如何推动

其一，用近、中、远郊“三个圈”来确定城镇建设的开发内涵。上海经济的圈状形态是从中心城向四周外溢，形成“经济涟漪”现象，其波影渐远渐浅。因此，郊区城镇建设要以此来确定开发次序和开发特征。第一圈为近郊圈。这一圈内的乡镇都将在未来成为中心城区的组成部分，不妨可以中心城区扩展的时间表予以配合为主。第二圈为中郊圈。这个区域既是国内外以及中心城区经济要素和外溢人口的主导区域，又对周边农村地区具有较强的集聚和扩散功能。因此，这个区域应该出现大都市的辅城以及具有代表性风格的中心城镇。第三圈为远郊圈。城镇建设的重点应该是以吸纳周边农村地区农民进城、进镇为中心，并同中心城区以及中郊圈城镇形成大都市的网络体系。

其二，用“哑铃+葫芦”型发展模式来形成全郊区的节点城镇。从城镇布局上来说，郊区城镇体系应该注重分享现代基础设施的效应，或者说以此来确定发展的重点。那就是以轨道交通和高速公路为主线并向两端展开，一端是中心城区，另一端是辅城，中间再串上几个具有代表性的卫星镇，从而形成“哑铃+葫芦”型的节点城镇体系。这种发展模式既有利于人口和产业的集群，又能使城镇化和工业化形成相互依托、相互推动的格局。

其三，用劳务市场和劳动就业城乡统筹来达成“纲举目张”。城乡一体化和农村城市化要破解的题材还很多，要让农村居民摘掉“农民”的帽子几乎还是“山重水复疑无路”，即使户口可以变更，也还有如教育、医保、社保等问题。眼前最紧要的也是可以“纲举目张”的一举，就是对农村劳动者与城市劳动者一视同仁，实行统一市场，统一就业。上海在这一方面的改革理应走在全国前列。

（三）农业现代化如何突破

其一，用土地流转和农业公司模式来突破“三农”瓶颈。解决“三农”问题需要内外部的力量来共同推动。一方面，要通过推进城市化和工业化来扩大非农就业的渠道；另一方面，创新农业组织形式是一个重要的突破口。其办法：一是建立土地使用权入股的股份制公司，或称“股田制”；二是建立有偿的土地使用权转让制；三是发展以土地使用权为基本资产的投资开发公司。同时，可以先行实施农民宅基地的回购政策，以进一步减轻农民负担并用宅基地回购资金来解决农民的养老问题。

其二，用多业并举和多元进取的模式来开创林业经营管理的新机制。上海林业的使命在于：一是营造世界级园林城市；二是从空间和形态上改变农村的格局和农民的处境；三是开创农村的新型产业，并通过高科技的渗透，使农业现代化在又一领域闪射耀眼的光芒。因此，上海的林业一定要实行经济林、用材林、生态林、观赏林、园艺场和林业科技研发中心业并举。林业不但要产业化、公司化，并且要跨业经营、错位经营、多种经营。不论哪一种林业，都必须追求每年有不低于或远胜于其他种植业的经济效益。

其三，让现代农业园区不断为农业现代化示范。由于上海郊区种植业的规模越来越小，所有农业单位都必须把一亩土地当作50亩、100亩来对待、使用和要求，没有十倍百倍以上效益的农业项目都不值得在园区经营。现代农业园区可以不求规模大小，但必须讲究经营内容和技术的先进性，如不能做到世界一流，也必须求得全国先进。

其四，发展与完善农业中介组织和经纪行业。一是用尽快速度大力引进和培养农业中介和经纪行业的专门人才。二是每一个现代农业园区都应担当起农业中介和经纪的职能。三是把上海农业中介和经纪的业务主要瞄准国外市场。

（四）社会资金如何筹措

其一，用“亮点项目”来增强郊区经济发展的投融资功能。借鉴近几年城市建设投融资的经验，对郊区的一、二、三产业各筹划设计一些大手笔项目，然后按项目组建投融资公司，实施市场化运作。有的可采用BOT方式；有的可捆绑起来抵押贷款；有的可将使用权或经营权进行拍卖；还有的可借贷国际资金。如能这样，郊区的不少存量资产或资源可以盘活。

其二，用老牌“亿元村”的潜力来挖掘和整合郊区财力资源。对郊区的财力资源进行盘点，实际上还是有潜力可挖的。例如，充分开发利用郊区100多个老牌“亿元村”的财力资源，就可以将分散而闲置的资金集腋成裘，变为有为投资资本。这些资本分散在100多个村里，自然微不足道，但若能通过市场手段将之充分利用开发起来，则足可以办成几件大事。譬如，组建由各“亿元村”自愿入股的投资公司或股份公司，将会是一个资本实力不小的企业。可以先在全市城乡选择恰当项目一显身手，然后走向全国，走向海外。

其三，用“海外招商”方式酝酿旅游资源开发的大手笔。一个国际大都市，可供旅游和度假娱乐的景点是永远不会嫌多的，需要的只是精彩、独特、诱人。所谓大手笔，就是要筹划兴建一两个世界级纪念地或精品小城。在一条旅游走廊上，应当布局一系列景点，令人有赏不完的美景和使不尽的玩兴。依照园林城市、生态城市的要求，还应兴建几处令人如入原始森林之感的大森林。同时，不妨推出若干特种资源，如一片海滩、一个岛屿、一个偏远乡镇等向世界上招商。

（五）落后乡镇如何发展

其一，用“列车工程”来带动毗邻乡镇的迅速发展。将全市已有东西南北四大工业基地、南汇的深水港和海港新城以及浦东新区的航空港，确立为带动郊区经济发展的6个火车头，借用浦东新区曾提出将开发区办成“列车工程”的思路，要求这些火车头都能牵动起一长列车皮，从而使毗邻的乡镇都能得到联动发展。同时，要形成舆论导向，产生“列车工程”的效应。无论如何不能使这些大基地周边的乡村成为“灯下黑”。

其二，用特殊经济手段以及相应措施来攻克“经济薄弱区”。郊区与江苏、浙江毗邻的一些乡镇，几乎都经济比较薄弱。近年来，几条高速公路的开通不仅带动了江、浙两省毗邻郊区的乡镇，而且也使郊区的落后乡镇更加束手无策和无可奈何。这样的“经济薄弱区”乡镇要占郊区乡镇总数的1/5（不含崇明县），势必在经济总量上影响全郊区的平均水平。对这些落后乡镇必须采取特殊的经济手段及相应措施，如能突破意义重大。

其三，可以提倡短距离移民或整村整组成建制与中近郊某些行业或企业置换的办法，促使他们尽早走向富裕。同时，郊区的劳动力也要形成跨区跨流动的氛围和机制。

（原文刊于《联合时报》，2004年3月12日）