古典经济学对政府制度的论述

亚当·斯密是公认的古典经济学派的创始人，其划时代的巨著为《国民财富的性质和原因的研究》。在这本书中，亚当·斯密从国家职能的角度论述了政府制度的适当界限及其作用。

亚当·斯密生活在18世纪的英国，这一时期的英国正在经历工业革命的洗礼，经济迅速地发展起来，从农业国逐渐地过渡到一个工业国。亚当·斯密目睹了新兴资产阶级给英国经济带来的勃勃生机，同时也认识到将农民束缚在土地上等一系列封建君主制度对经济发展的阻碍，因此更加坚定了经济自由主义的思想，把经济自由主义视为英国经济发展的动力，这在当时是反潮流的。

亚当·斯密的这种经济自由主义体现在对政府制度的认识上，就是“廉价政府”、“夜警国家”。其含义是，由于国家的财政支出是对经济资源的单纯损耗，对经济的扩大再生产完全是一种负面作用，因此为了增加国民财富，就必须尽可能地减少这一类支出，将政府的活动范围限制在一个较为狭小的领域，这样既能防止政府对经济的不必要干预，又能减少政府性支出，从而使国民财富较快增长。亚当·斯密在总结对重商主义的批判时说道：“一旦取消政府的限制，简单明了的天然自由体制就会自然得到确立。”^〔1〕

那么，斯密将政府的职能限定在哪些领域里呢？斯密指出，有三种职能是必须要由国家来提供的，它们是：

第一，保护社会不受外国侵略；

第二，保护社会中的每一个成员不受其他社会成员的不公正对待；

第三，提供某些公共机构和公共工程。

在提出国家的三项职能后，亚当·斯密逐一进行了考察。首先，“为保护本国社会的安全，使之不受其他社会的暴行与侵略”^〔2〕就需要国防费用。斯密认为，由于国防在技术上日益复杂，个人的自我保护变得不可能，甚至也不解决问题，就需要有人来统一提供，其方式是在劳动分工的基础上设立专业的常备军队。在斯密看来，要让私人来提供和维持这样的一支军队是不可能的，它只能由国王来维持。斯密在书中列举了大量的有趣并具有说服力的材料来阐述国防这一职能产生的历史原因以及如何履行这一职能，但对于国防为何必须要由国家来统一提供这一核心问题，斯密并没有给予我们明确的答案。

其次，“为保护人民不使社会中任何人受其他人的侮辱或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构”^〔3〕就需要有司法经费。斯密认为，随着社会的进步和私有财产制度的逐步确立，就会有穷者侵害富者财产的危险。“有大财产的所在，就是有大的不平等的所在。有一个巨富的人，同时至少必有五百个穷人。少数人的富裕是以多数人的贫乏为前提的。”可见这几乎是经济发展的一种必然结果。斯密接着提出：“富人的阔绰会激怒贫者，贫人的匮乏和嫉妒会驱使他们侵害富者的财产。那些拥有由多年劳动或累世劳动蓄积起来的财产的人，没有司法官保障庇护，哪能高枕而卧一夜哩。富者随时都有不可测知的敌人在包围他，他纵然没有激怒敌人，他却无法满足敌人的欲望。他想避免敌人的侵害，只有依赖强有力的司法官的保护，司法官是可以惩治一切非法行为的。因此，大宗价值财产的获得，必然要求民政政府的建立。在没有财产可言，或顶多只有值两三日劳动的价值的财产的社会，就不这样需要设立这种政府。”^〔4〕

斯密还指出，随着社会文明的进步，国家的这一项职能会越有必要加强，“君主的第一义务，就是策本国社会的安全，使其不受其他社会的横暴与侵侮。这种义务的实行，势必随着社会文明的进步而逐渐需要越来越大的费用。原来在平时在战时都无须君主支出何等费用的社会的兵力，随着社会进步的过程，初则在战时要君主出钱维持，后则在平时亦非君主出钱维持不可。”^〔5〕斯密在这里，对司法管理的必要性作了生动的解析。

斯密接下来考察了怎样进行司法管理才能保证公正性，以及怎样才能不通过一般收入来保证司法经费的筹集。“司法权如不脱离行政权而独立，要想公道不为世俗所谓政治势力所牺牲，那就千难万难了。……审判官不应由行政当局任意罢免，审判官的报酬也不应随行政当局的意向或经济政策而变更。”^〔6〕斯密在这里并没有阐明为何司法管理必须要由国家而不是私人来提供，也许在他看来这是很自然的事，并不需要特别的解释。他所要表达的是，在一个文明社会里市场这一“看不见的手”起着非常重要的作用，市场经济的自由运行是经济发展的动力，但即使如此，天然的自由仍需政府提供基本的安全与法律规划框架，这是不容置疑的。斯密的这一世界观在他的早期论著《论道德情操》中就形成了。斯密作为道德哲学家，对人类社会的复杂、精妙结构有深刻的见解，并在此哲学观的基础上奠定了他的经济学思想。

最后，亚当·斯密提出：“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。由于这类工程的性质决定了由少数人办理所得的利润决不能偿其所费，因此无法期望个人或少数人出来或创办维持公共工程和公共机关。”^〔7〕

斯密虽然还没有明确提出公共品的概念，但他显然已经认识到这类产品的市场缺陷，即私人提供无法抵偿其成本。斯密也没有明确提出联合消费、外部效应、“搭便车”等在现代经济中经常会遇到的概念，但是斯密的这段开场白无疑已经包含了许多这样的意思。斯密接着把这类工程所需的费用又分为三项来加以研究：第一项，方便社会商业的公共工程和公共设施的费用；第二项，青年教育设施的费用；第三项，各种年龄人民的教育经费。在谈到基础教育时，斯密认为这需要由政府来提供。因为随着社会分工的发展操作日益简单、枯燥，专业化所带来的便捷是以牺牲劳动者的才智、社交和勇敢等美德为代价的，从道德、经济、军事诸方面来看，政府都必须采取特别措施来防止这一倾向，因此要由政府来提供基础教育。斯密的阐述里其实隐含着基础教育的外部效应问题，只不过没有明确地加以提出罢了。至于大学教育，斯密则严厉抨击公共筹资（税收）和捐款筹资，因为他认为，如果教员的收入与他们提供给学生的服务相脱离就会产生懒惰与滥用。

总之，亚当·斯密在提出国家的三大职能后，又具体阐述了这些职能产生的历史原因以及如何履行这些职能，但他并没有告诉我们这些职能为何需要政府（或国王）来承担。

大卫·李嘉图（David Ricardo, 1772-1823）是亚当·斯密后的又一位伟大的经济学家和财政学家，可惜在政府制度运行理论这一问题上他并没有提出什么特别的见解，虽然他是极为重视政府的事务的。

萨伊（Jean-Baptiste Say, 1767-1832）是法国经济学家。自亚当·斯密的《国富论》被译成法文后，萨伊就一直积极地传播斯密的学说，重构政治经济学体系，并阐述自己的一些见解，其主要著作为1803年出版的《政治经济学概论》。

萨伊赞同亚当·斯密的国家职能论的观点：“除那些从私人消费得到满足的个人需要与家庭需要外，还有由于个人集合组成社会这种情况而产生的新的种类的需要，就是说，社会作为整体的需要，满足这种需要是公共消费的目的。社会购买并消费，管理它的事务的各部部长的个人劳务，保护它不受外国侵略的军人的个人劳务，以及保护它的各个成员的权益不受侵害的民刑推事的个人劳务。所有这些不同职业都有它们的用处。”^〔8〕萨伊认为政府为了行使其一定的职能便需要消费，而这种消费是有用的：“如果政府或个人是这样消费，以致能生产比消费的更大的产品，生产劳动的努力便有好结果。”^〔9〕

与斯密的观点有所不同的是，萨伊认为国家消费具有再生产的意义：“军需品和粮食同用于有效地保卫国家的文武官员的时间与劳动，尽管消费掉或消灭掉，却是用得其宜。”尽管萨伊没有像亚当·斯密那样明确地划分政府应该履行的几种职能，但毫无疑问，萨伊同样不会赞成政府职能的随意扩大。他从“消费有益”的角度来为政府制度的运行划分了一个大致的范围：“唯一的利益是需要的满足，如果需要不存在，消费肯定是个祸害，因为它是无目的的消费。公共消费也是这样，为消费而消费，故意浪费对国家的消费来说也是一样……公共消费和私人消费比起来更是犯罪行为，因为个人消费的只那些属于他的东西，而政府所浪费的却不是它自己的东西，它事实上仅是公共财富的托管人。……由于国家或代表国家的政府的消费，带来价值的损失，因而带来财富的损失，所以，只在牺牲的价值能给国家产生相当利益的条件下，消费才是适当的消费。”^〔10〕从萨伊的这段论述中我们可以看到，政府的活动必须产生预期的社会收益，否则它便是对社会财富的浪费，而这种纯粹浪费财富的政府活动是应该被禁止的。因此政府制度的运行应该局限在对社会产生预期收益的范围里。萨伊同样没有系统地、有说服力地解释哪些政府活动能产生预期收益，而哪些又是不能产生社会收益的，也许对于这一问题他还来不及细加思索。但萨伊显然已经注意到在他所处的时代法国政府的官僚机构臃肿造成对社会资源的浪费这一事实，提出节约公共消费就要“改革臃肿而浪费的国家机构”。

约翰·斯图亚特·穆勒（John Stuart Mill, 1806-1873）是英国19世纪50年代实行自由主义财政时期的经济学家、哲学家、逻辑学家。穆勒是英国古典经济学派的总结者，同时又是英国近代财政学的奠基人，其代表作是1848年出版的《政治经济学原理》，穆勒在书中详细论述了政府活动的适当范围。

在《政治经济学原理》的第三篇“论政府一般的职能”中，穆勒指出，政府职能有“必要的职能”和“选择的职能”之分。必要的职能是那些“根本不能与政府观念分开，且为一切政府行使的习惯上从未有人提出异议的职能”^〔11〕，而选择的职能认为“均不包含无关系或随意选择的意思；那不过表示，应否行使这种职能，尚未能决定，尚容有种种意见存在。”^〔12〕政府的职能中最重要的是提供保障生命、人身和财产安全的法律体系，这是保证自由竞争的先决条件。在穆勒看来，“公平竞争应该成为基本法则，任何对它的背离，除非具有极大的好处，都是某种罪恶。”^〔13〕显然，建立这样的法律体系是具有极大好处的。穆勒批判了对国家职能的狭义理解，即将政府看作是只应保护人民不受强者侵扰和诈者欺骗，他认为严格执行继承权、履行契约、预防争端、制定行政司法等诸多项目都是政府应履行的职能。此外，穆勒认为还有大量情形需要广大民众授权政府采取强制的方式来履行，这些情形不仅包括灯塔、港口、水坝、路灯、筑路、修筑堤防，还包括制定度量衡标准、造纸、铸币、绘制地图与海图等。在穆勒看来，这些都属于政府的必要职能，政府的职能范围相当宽广，而且划分“必要”的界限是不言自明的，即能带来巨大的利益，因此也不需要什么特别的说明。

穆勒还列举出政府干预自由竞争和个人选择的几种情况：第一，个人对某些产品的效用无法作出恰当评价；用现代财政学的观点来看，这种产品就属“优值品”或“劣值品”，比如，教育就常被认为是优值品，而香烟就常被认为是劣值品；第二，个人可能因缺乏远见而受困于不可变更的合同，这种情况因会危及自由竞争的基础而需要政府加以限制；第三，当人们授权经理作出决定，而经理的利益通常又和委托人的利益不相一致时，政府会对之进行管制。股份公司中的垄断企业，就特别容易面临这方面的问题。穆勒认为上述这些均属于选择性的职能，是否需要政府履行应加以讨论。

对于第一种情况中的教育，毫无疑问，穆勒认为政府是应当加以干预的。穆勒解释说，教育的主要用途在于提高人类的品性，而没有教化的人恰恰不能判别教化的价值。越是那些需要接受教育的人，往往越不愿意接受教育；即使愿意，自己也无能为力。而在自由制度下，希望受教育的人很少；即使有人希望受教育，但由于对教育本身知之甚少，甚至有误解而得不到良好的教育，有时也会发生提供教育的方式或方法不当的情形。总之，自由经济制度不能保证良好的教育被充分而完整地提供出来，政府介入是必需的。政府应该使孩子享受免费的初等教育，不论是初等教育还是高等教育政府都不应该享有垄断权。

关于垄断企业，穆勒认为政府给予生产垄断及商业垄断的做法，实际上是按照垄断价格从消费者身上课征一定份额的赋税，来付予生产者及商业者。由于高额垄断利润的存在，企业经营消极，消费者蒙受双重不利，因而是必须加以反对的。穆勒还对代理人经营问题加以探讨。通过比较股份公司与国营企业的优劣，穆勒得到这样一些结论：不应当使官僚工作过多，要注意到官僚工作失败的弊病；不能使政府的权力发生膨胀，否则会增加政府与国民的摩擦；不要把事业经营上的能人提拔到官僚机构中，国家经营事业是不恰当的。对于公路、运河、铁路这些自然垄断的行业，穆勒认为政府必须规定收费的最高限额，由政府出租给私人经营的办法较好。

穆勒还讨论了缩短工人的劳动时间和殖民地拓荒事业等问题。通过这些讨论可以看出，尽管穆勒还没有明确提出“囚徒困境”、“搭便车”等概念，但他显然已注意到这些问题，提出需要公共干预。穆勒以航海探险和殖民地拓荒者的例子再次说明政府的监管才能符合民族的长远利益。

穆勒提出的国家职能论，是以“一般便利”的原则从制度上理解政府运行的恰当范围，他修正了亚当·斯密“廉价政府”的观点，比亚当·斯密前进了一步。而且，穆勒对某些产品为何需要公共提供的分析也比斯密更明确，但仍不够准确。如他强调“灯塔”的公共提供是因为收费难，而我们现在知道，即使收费可行，以此方式为社会产品筹集资金仍是无效率的。这一切都不动摇穆勒的自由放任主义思想，他仍坚持以市场为基础，严厉抨击政府制度的无效率。

总之，古典经济学家对政府制度运行理论的阐述主要见于以上三位经济学家的著作中。他们是资本主义市场制度的崇拜者，但他们没有走向极端，而是从客观实际出发，承认在某些特殊情况下市场有其不胜任之处，需要政府制度的替代。为此，亚当·斯密提出了政府的三种职能，萨伊也对公共提供的范围加以探讨，穆勒的国家职能论则对政府制度运行的各方面作了更为详尽的探讨。