“‘招拍挂’像一棵摇钱树”

名词解释：　所谓土地财政，是指地方政府通过出让土地使用权来获得的收入，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

　　财政部对于“土地出让收入”的解释是：土地出让收入是市县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入(占土地出让收入的80%以上)，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。

　　从1994年开始，地方政府的土地出让金不再上缴中央财政。自此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。

　　也因此，土地出让收入的具体数额并不能轻易获得，财政部也没有固定公布全国土地出让收入情况的安排，但是从公布的财政收支状况的数据中，我们仍然可以查到土地税费的总额。

　　在很多地方，第二财政早已超过第一财政。国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

　　实际上，土地财政早已不只独属于地方政府。有关数据显示，2009年全国土地出让收入为14 239.7亿元，比2008年增长43.2%。2009年，全国土地出让支出总额为12 327.1亿元，比2008年增长28.9%。全国土地出让收支结余1 912.6亿元。

　　那么支出情况又是如何呢？

　　我国的土地出让收入的使用范围主要包括：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。包括与前期土地开发相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及与前期土地开发相关的银行贷款本息等支出。三是补助被征地农民社会保障等支出。四是农村基础设施建设支出。包括用于农村饮水、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。五是农业土地开发支出。六是城市建设支出。包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设。七是耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出。八是城镇廉租住房保障支出。九是土地出让业务支出。十是破产或改制国有企业土地出让收入用于职工安置等支出。

　　2009年，在全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4 985.67亿元，占支出总额的比重(以下简称占比重)为40.4%；用于土地开发支出1 322.46亿元，占支出总额的比重为10.7%；用于城市建设支出3 340.99亿元，占支出总额的比重为27.1%；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占支出总额的比重为3.5%；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占支出总额的比重为1.6%；用于土地出让业务支出86.89亿元，占支出总额的比重为0.7%；用于廉租住房支出187.1亿元，占支出总额的比重为1.5%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占支出总额的比重为3.9%；用于农业土地开发支出107.25亿元，占支出总额的比重为0.9%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1 191.17亿元，占支出总额的比重为9.7%。

　　在2009年，全国土地卖了9 000亿元。地方政府财政收入的主要来源是土地出让收入和房地产税费，这样看来，“卖地财政”是很形象的说法。“卖地财政”同时也是政府职能错位的必然结果。在中国的很多地区，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。2007年全国土地出让总价款为9 130亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，土地出让收入占财政收入的比重为28.53%。

　　在中国政府现行的政绩考核体系下，以当地的经济发展或GDP增长作为考核的主要指标，许多地方政府为了赢得一个好的政绩，必然会千方百计去寻求新的收入来源，从而促进当地经济增长。所以，催生出了“土地财政”这个来钱快，又对GDP有很大提升的办法。“土地财政”主要包括四个方面的内容， 一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源；二是地方通过低价出让工业用地，以此来招商引资，并以此带动当地经济发展；三是进行城市扩张，大拆大建，以此促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加；四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。

　　20世纪90年代，中国土地出让普遍实行协议出让方式，但是非常遗憾的是，这种方式不够公开透明，暗箱操作、贪污腐败层出不穷。

　　2002年5月9日，国土资源部签发了11号文件《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，同时也叫停了20世纪90年代的土地出让方式。文件要求，自2002年7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌的方式进行公开交易，即我们俗称的“招拍挂”。伴随着“招拍挂”政策的出台，“地王”也同时出现了，土地成交价格也一次比一次惊人，要想挣钱就得盖房，要盖房就得有地，只要手里有地，什么都不用怕，钱自然而然就来了。

　　那么，为什么都说“招拍挂”是摇钱树呢？据有关数据显示，2005年，政府财政收入为5 505亿元，2006年增加到7 677亿元，2007年近1.3万亿元，其中“招拍挂”部分超过9 000亿元；即便是饱受金融危机影响的2008年，仍然维持在9 600亿元的高位；2009年全国土地出让金总金额达1.5万亿元，2010年突破2万亿元几乎是毫无悬念。

　　老百姓不禁问道，地都如此之金贵，那房子盖好了岂不是贵到天上去了，高昂的地价都要分摊到老百姓的头上，所以才滋生出了如此可怕的房价。

　　土地财政更为危险的地方在于，地方政府通过土地储备的手段拉高土地价格，再将土地向银行抵押，从而将风险转嫁至金融系统。地方政府以土地为抵押向银行融资，融资杠杆可以高达5~10倍之多。当地方政府都身负高额债务的时候，为了还债就会促使地方政府继续推高地价，此时，金融系统也不会希望土地降价，否则手中的抵押物——土地——就会贬值，以地方债务的规模之巨，一旦发生土地大幅贬值的状况，就是整个金融系统的灭顶之灾，乃至整个国家的财政崩溃。因此，地价只能升不能降，这是一个恶性循环。

　　但是面对这种状况，也并非束手无策。因为更关键的问题在于地方政府获得收入之后，如何合理利用。例如，地方政府可以积极改善住房结构，加大公益性住房的比例，将“招拍挂”的土地出让收益，更多地用于建设公益性住房，以缓解社会矛盾。地方政府对公共品投入的激励，来源于良好的公共品建设会吸引更多富裕的人来居住以及投资，以此带动房地产业的发展，促进经济增长，形成良性循环。真正做到“取之于民，用之于民”。

　　未来的土地转让，希望不再是由“地王”催生，而是让“招拍挂”这颗摇钱树把钱可以摇到老百姓家里，为百姓做些实惠的事情。在土地征购、土地储备、土地出让三大程序中，政府不要既当运动员，又当裁判员；既是政策制定者，也是政策执行者，还是市场的参与者。而是要真正界定市场与政府之间的关系，如此才能从根本上化解地方土地财政的风险。