美国贸易安全的发展阶段

（一）初始萌芽时期

从历史的角度看，对外贸易是一条贯穿于美国建国历程的主线索。当时，作为宗主国的英国通过一系列的《航海条例》（Navigation Act）确立了它与北美殖民地之间的贸易框架。《航海条例》对于英国及其北美殖民地而言具有不同的含义。从英国角度看，它在某种意义上是对殖民地的一种经济特权和保护，而殖民地是宗主国的经济附属体，完全有义务满足母国的经济需求。但在殖民地眼中，《航海条例》是不公平的。它限制了殖民地的经济自由，剥夺了殖民地获取利润的机会。（注：王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京大学出版社2005年版，第22页。）有人评论道，《航海条例》是重商主义体系的一部分，旨在加强航运业、造船业及制造业，增加商人的收入，使所有英国居民受惠。虽然一些英国人成了获利者，但英属殖民地、外国以及殖民地产品的英国消费者却因此成为受损者。（注：【美】普莱斯·费希拜克，斯坦利·恩格曼等：《美国经济史新论》，张燕等译，中信出版社2013年版，第41页。）由于新大陆对欧洲工业品的需求量极大，殖民者面临长期的贸易逆差，尤其是在他们和英国的贸易中。殖民地对英贸易逆差可以通过殖民地对其他海外地区的贸易顺差以及船运业和其他商业服务的收入来支付。（注：【美】加里·M·沃尔顿，休·罗考夫：《美国经济史（第10版）》，王珏等译，中国人民大学出版社2011年版，第8788页。）这使北美殖民地的经济带着严重的依附性，而不得不把自己相当比重的产品运往母国和欧洲，造成殖民地对外贸易与对内贸易的极端不平衡。据统计，1768—1772年间13个殖民地之间的贸易额（715000英镑）大约只等于它们对海外贸易额（2801000英镑）的1/4。其中，新英格兰的沿海贸易大约为对外贸易的64%，而大西洋中部各州、下南部和上南部则分别只有39%、17%和8%，南部殖民地显然比北部对母国有更大的依附性。这是因为南部殖民地的主要经济作物烟草，是以英国和欧洲为主要市场的，无法在殖民地内销售。（注：何顺果：《美利坚文明论——美国文明与历史研究》，北京大学出版社2008年版，第256页。）

美国独立后的邦联时期，对外贸易有了一定程度的发展，但仍不乐观。整个18世纪80年代，美国商人寻求新的贸易协定的努力进展甚微。英国仍然不愿对美国开恩；法国和西班牙则取消了战时的各种优惠条件，转而采取严格限制美国海上商业的政策。邦联国会想从各州获得对外贸易权力的努力基本失败，因为各州都想利用贸易为自己求得各种好处。结果，海外贸易日益萎缩，经济困难有增无减。（注：【美】加里·纳什等编著：《美国人民：创建一个国家和一种社会》上卷，刘德斌主译，北京大学出版社2008年版，第219-220页。）约瑟夫·斯托里对此愤怒地指出，“在战争期间，敌人强大的海上力量几乎消灭了我们的贸易；在和平到来之后，却使得外国，特别是大不列颠，极大地垄断了我国国内贸易的全部利益。首先，我们的航海没有得到保护，不能参与外国船舶的竞争。其次，我们的补给几乎完全依赖外国进口商或者外国客户。外国产品几乎淹没了我们，而我们自己的产品只能削价处理。做出这样的预料是容易的，这种情形将很快消耗完我们的所有财富；而我们自己的产业范围狭小，这将很快使我们陷于赤贫。我们自己的船舶所运输的对外贸易数量同样令人沮丧；在它们自己的港口受到严重限制。例如英国的船舶，运载着它们的货物自由进入我们的港口，而美国的船舶和出口却承受着巨大的苛捐杂税，或者被禁止进入英国港口。因此，我们是我们自己低能的牺牲品，尽管我们自夸自由和独立，却被贬低到彻底屈服其他国家的贸易管制的地步。”（注：【美】约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第110页。）这也直接导致了美国联邦体制的最终确立。随后《1789年7月4日关税法案》的出台开创了美国贸易保护主义的先例，为美国贸易政治奠定了保护主义的法律基础。这部关税法具有双重目的，一是为了财政收入，二是为了保护本国制造业，二者不可偏废。两大目标都是为了排除外国进口商品对美国产业造成威胁和竞争，因而具有贸易歧视性质。（注：张建新：《美国贸易政治》，上海人民出版社2014年版，第25页。）

由此看出，贸易安全其实从北美殖民地时期就已经开始萌芽，当时其独立对外贸易的能力受到了英国殖民者的严重限制，即便是独立后，在英法等国的打压下也没有多少改变。因此，这时期美国贸易安全的内涵表现为贸易的自主权，即独立自主、不受歧视地进行对外贸易的权力。为了获得贸易安全，新生的美国进行着不懈的努力。例如，为消除英法战争对美国的不利影响，美国国会于1807年12月通过了《禁止出口法案》，次年1月和3月又分别对其进行补充。该法规定：一切美国船只和在美的外国船只不得起航；美国所有陆路和海路对外出口一律停止使用；某些特别规定的英国货物禁止入口。法令生效后14个月中，所有美国的和来美的外国船只全被封在美国港内，最多仅被允许从事沿海贸易。（注：张友伦主编：《美国通史》第2卷，人民出版社2002年版，第107-108页。）实践表明该法案的实施对于英法的效果不大。英国人从南美的贸易中得到了补偿，而法国人则借帮助美国实施禁运大肆骚扰和捕获美国船只。与此同时，美国经济却因禁运受到损失。1808年，美国出口贸易从上年的1亿美元降至2000万美元，进口贸易也从1.3亿美元跌至5000万美元。（注：王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京大学出版社2005年版，第127页。）新英格兰商人所受打击尤大，仅纽约一地就有20多家商行破产，有1200多人因负债入狱。1808年时东部各港口约有3万海员失业，与之相关的产业的失业人数达10万以上。甚至农业本身也受到影响，因出口受阻粮食价格下跌，费城的小麦价格从1807年12月的1蒲式耳1.33美元降至1808年的不足1美元，烟草从每100磅6.75美元降至3.25美元。（注：何顺果：《美国历史十五讲》，北京大学出版社2007年版，第77-78页。）显然，当时英法等国之间的战争已经严重威胁到了美国赖以生存的对外贸易，被逼不得已采取禁运措施。以至于有人认为，推行禁运是杰斐逊最失策的决定。（注：【美】加里·纳什等编著：《美国人民：创建一个国家和一种社会》上卷，刘德斌主译，北京大学出版社2008年版，第269页。）但对于美国而言，国力弱小也是不争的事实，它并没有多少资本去和英法强国周旋，禁运也许不是一个最好的办法，但绝对不是最坏，相反它充分展示出了美国捍卫自身贸易安全的决心。

（二）对外拓展时期

19～20世纪之交是美国历史上全面完成始于南北战争以来巨大转变的时代，是美国自独立以来变化最快、最猛、最烈的时期之一。第二次工业革命全面完成，工业化、城市化和垄断化基本实现。美国的经济、科技、文化高速发展，农业国变成工业国，农业社会向现代城市社会迅速转化；自由资本主义发展为以私人垄断为特征的垄断资本主义的新阶段。美国在世界上由一般的资本主义国家一跃成为国际一流的经济和军事强国。（注：余志森主编：《美国通史》第4卷，人民出版社，2002年版，第1页。）显然，美国已经彻底摆脱了萌芽时期的状态，具备了完全独立自主的对外贸易的能力，消除对外贸易障碍，拓展对外贸易利益成为了美国贸易安全的新内涵。不过由于国内政治党派之间斗争的因素，这个过程较为复杂曲折。1912年，民主党人威尔逊当选总统，夺回共和党人长期把持的白宫，并在国会两院同时获得了胜利，控制了两院的关键委员会。威尔逊早在竞选期间，就呼吁：“若想我们的繁荣不被限制，就必须扩展我们的边界，占领世界市场。所以必须推倒阻挡繁荣之溪流的堤坝，这个堤坝就是保护性关税。”（注：Arthur S.Link，ed.，“The paper of Woodrow Wilson”，Vol.56，Princeton University Press，1966，p.270.）威尔逊的努力使得国会同年通过《安德伍德—西蒙斯关税法》，降低了900多种货物的关税，提高了36种，307种税率未变，总的平均税率下降了11％。新税法提高了美国没有或者不能生产的商品的税率，而所有能够证明美国产品在世界贸易中占有统治地位的商品的进口关税却被削减了。这创下了自内战爆发之前迄今一个漫长时期内的历史新低。（注：余志森主编：《美国通史》第4卷，人民出版社2002年版，第355-356页。）

然而，1929年爆发的经济危机又中断了自由贸易的进程。国会在1930年通过了《斯穆特—霍利关税法》，这是美国国际经济政策史上一个重大的反常现象，它发生在美国已经成长为世界头号经济强国、国际经济相互依赖不断加强的国际体系背景之下，在这种有利的国际结构中，美国不仅未能领导世界推进国际自由贸易体系的扩展，反而带头实行保护主义，并达到其历史上的最巅峰，从根本上破坏了当时本已经摇摇欲坠的国际贸易体系，也损害了美国自身的利益。美国未能对国际体系提供的机遇进行正确的回应。（注：李巍：《制度变迁与美国国际经济政策》，上海人民出版社2010年版，第154-155页。）毫无疑问，美国此举招致了其他国家的报复。1931年11月，英国实施《非常进口税法》，对于一些特定商品征收歧视性的高关税。1932年2月，英国议会通过了一个新的进口税法案，规定对所有进口商品增收10%的从价税，同时还与其领地、自治殖民地间实行互惠关税，即所谓的帝国特惠制，从而构成对其他国家货物的歧视。两大经济强国率先强化其贸易保护主义政策，其他国家随即跟进。特别是一些尚坚持金本位制的国家更是高筑关税及各种非关税壁垒，如法国修改了新税则，对来自英国的商品加征15%的关税，并规定可以随时提高某种商品的进口税或附加税。加拿大和南非则针对英国商品实施反倾销税。1932年1月德国对来自货币贬值国家的进口商品征收补偿性关税，同年长期奉行自由贸易的荷兰也将进口税率提高了25%。（注：孙玉琴：《大萧条时期美国贸易政策与中美贸易》，《美国研究》2012年第1期，第114页。）据统计，仅从1931年9月至1932年7月，就有48个主权国家增加关税，26个国家实行定额入口和公开禁运。（注：刘绪贻、李存训：《美国通史》第5卷，人民出版社2002年版，第35-36页。）

罗斯福总统上任后，意识到以高关税为代表的对外经济政策中的经济民族主义是造成全世界经济萧条旷日持久的原因之一，只有排除这一国际障碍，国际贸易才能恢复，国家的经济才可以从中获益。（注：【美】金德尔伯格：《1929—1933年世界经济萧条》，宋承先等译，上海译文出版社1986年版，第146页。）他明确指出，“贸易是自由世界生命的血液。我们必须确保输送血液的动脉不再被人为的壁垒所阻塞，这些壁垒均源自愚蠢的经济竞争。”（注：Lloyd C.Gardner，“Economic Aspects of New Deal Diplomacy”，Beacon Press，1971，p.287.）1934年，国会通过《互惠贸易协定法》。美国对外贸易迅速增长，1942年美国出口额恢复到大萧条前的水平，此后呈现出快速增长势头，1950年出口额达到102亿美元，1960年翻番，达204亿美元，1970年提高到426亿美元。（注：【美】戴斯勒：《美国贸易政治》，王恩冕等译，中国市场出版社2006年版，第13页。）它表明美国政府相信美国已经是世界上最大的经济强国，应该在世界上建立一个贸易自由流通的体系。第二次世界大战打乱了美国的计划，却并未改变这种计划，反而增加了将其在战后付诸实施的迫切性。（注：张向晨：《发展中国家与WTO的政治经济关系》，法律出版社2000年版，第61页。）因此，《互惠贸易协定法》不仅彻底开创了自由贸易占据上风的时代，还推动了贸易安全真正过渡到了拓展对外贸易利益的阶段。

二战结束后，美国进入了空前繁荣时期。美国将建立开放自由贸易原则视为维护对外贸易利益的重要途径。当时各国间的关税壁垒高企，汇率竞相贬值，严重阻碍了美国贸易安全利益的实现。为此，美国主导了1944年布雷顿森林会议以及1947年《关贸总协定》，确立了世界经济新体制，大大地推动了国际贸易与投资的发展。在互惠贸易与国际制度的双重保障下，美国贸易安全得到了由美国主导的国际贸易规则的强有力支撑。然而好景不长，面对着自身经济实力的不断下降以及西欧和日本实力的上升，美国开始出现了贸易保护主义的返潮。为此，美国主要采取两种手段来维护贸易安全。一是立法，《1974年贸易法》规定了进口竞争所造成的危害与救济措施。“它意味着美国以十分明确的形势表示了它同平日奉若神明的自由贸易主义的诀别。”（注：郑海东：《“强权之法”与“公平贸易论”——评美国贸易法301条》，《财经研究》1996年第4期，第11-12页。）《1988年综合贸易与竞争力法》标志着公平贸易取代自由贸易成为美国贸易政策的基本原则。外国市场要与美国市场具有一致性，使美国商人在外国市场上能够享受外国商人在美国市场上所享有的同等待遇和竞争条件。如果美国的贸易伙伴不对等开放，美国将行使贸易报复和制裁。（注：张建新：《美国贸易政治》，上海人民出版社2014年版，第206页。）二是加强出口管制，对威胁美国国家安全的战略性技术和物资禁止出口。作为美国对外政策的重要工具，出口管制常通过说服、奖励或惩罚以影响国际政治和其他国家的外交行动来达到目的。实现其目的的手段一般是阻止其“真正的或潜在的敌人”得到稀缺资源，不让它（它们）获得能够极大提高其军事潜力的美国和西方的物资和技术。（注：Senator John Heinz，“U.S.Strategic Trade：An Export Control System for the 1990s”，West Press，p.3.）从1981年10月到1986年10月期间，美国共拦截了5000批共值3.35亿美元的高科技出口产品。1985—1986财政年度期间逮捕了60个涉嫌违法出口管制法的人员，其中50人被判罪名成立。出口拦截率最高的海关监管点分布在纽约、迈阿密、旧金山、洛杉矶、芝加哥、新奥尔良、巴尔的摩、费城、达拉斯和查尔斯顿。（注：【阿塞拜疆】A.A.阿里耶夫：《海关业务与世界经济发展》，方宁等译，中国海关出版社2006年版，第81页。）

（三）战略升级时期

20世纪80年代后期以来，世界经济新格局的形成，区域集团化的加强，美日贸易的严重不平衡，美欧在贸易壁垒上的激烈冲突，美国与许多发展中国家在市场准入、知识产权保护、投资保障、服务贸易上的摩擦与冲突，都对20世纪90年代美国的对外贸易形成了严峻挑战。随着美国经济实力的相对削弱，美国在很大程度上已失去了对国际贸易体系的调控能力。（注：张健：《九十年代美国贸易政策趋向》，《美国研究》1993年第3期第33-34页。）为此，早在竞选期间，克林顿总统就提出美国应当致力于恢复在全球的经济领导地位。（注：William J.Clinton，“A New Covenant for American Security”，Georgetown University.December 12.1991.pp.311.Remarks Prepared for Delivery.Governor Bill Clinton.Foreign Policy Association.New York.April 1.1992.pp.511.）1993年2月26日，克林顿在美利坚大学发表演讲时表示，“我们不能任由全球经济的这些变化消极地推动朝一个不安全与不稳定的方向发展，现在已经是时候将贸易作为美国安全一个优先考虑的因素（a priority element）。”（注：Bill Clinton，“Remarks at the American University Centennial Celebration”，February 26，1993.）他声称，“我的经济机会战略的第二部分是，帮助美国人获得最大的全球贸易增长利益。世界经济的全球化已经深深地影响到工作、工人和工资。总的看来，贸易已经给大多数美国人带来了巨大的利益。由于出口我们的飞机、电信设备、食品、电影和汽车，美国人获得了成千上万个好工作。出口企业的平均工资水平大大高于那些只在美国国内经销产品的企业的平均工资水平。”（注：【美】比尔·克林顿：《希望与历史之间》，金灿荣等译，海南出版社1998年版，第123页。）

随后的1994年美国国家安全战略报告中则强调，“我国的国内政策和对外政策之间的界线已经逐渐消失……如果我们要保持我们的军事力量，保持我们对外的主动性和对全球的影响，我们必须恢复我们的经济；如果我们要开辟国外市场，为我国人民制造更多就业机会，我们必须积极参与国外事务。我们认为，加强我们的安全，促进我们的经济繁荣和促进民主的目标是相互促进的。国家安全了，我们可以更好地支持自由贸易和维护民主结构。经济不断发展并有牢固的对外贸易关系则可能使我们的国家更加安全和更好地迈向民主。”（注：The White House，“A National Security Strategy of Engagement and Enlargement”，July 1994.）1999年12月发布的《新世纪的国家安全战略》中，更是直接将促进美国经济繁荣列为国家安全战略的第二个核心目标，它指出，美国的经济利益与安全利益密不可分，美国本土经济的繁荣依赖于在关键区域石油、天然气等战略物资进出口贸易的稳定。经济繁荣同样需要美国在国际发展、金融与贸易组织中的领导。（注：The White House，“A National Security Strategy for a New Century”，December 1999.）至此，贸易安全问题正式被纳入美国国家安全战略中，推行贸易自由公平化，控制贸易摩擦，扩大货物贸易与服务贸易出口，提升美国的经济领导地位是其主要的内涵。

贸易自由公平化与贸易自由化并不完全是同一个概念，前者是对后者的一种修正。克林顿政府一方面意识到自由贸易的旗帜不能在其手中倒下，但也看到了片面强调自由贸易的局限性。换句话说，“克林顿当局贸易政策的本质是互惠主义，其政策重点是打开国外市场，而不是封闭国内市场。”（注：金灿荣：《国会与美国贸易政策的制定——历史和现实的考察》，《美国研究》2000年第2期，第26页。）1993年1月20日，美国政府宣布对包括日本、西欧和许多发展中国家在内的19个国家的进口钢材征收高达109%的惩罚性关税；2月中旬强硬要求欧共体停止补贴其航空工业；5月底和6月初在谈判未果情况下，美、欧相继宣布在政府采购中禁止对方企业参与在通信、能源、运输等方面的投标和竞争，从而与欧共体展开了钢材、航空、公共采购三大贸易战役，拉开了克林顿管理贸易的帷幕。克林顿管理贸易政策的中心议题就是用几个所谓的“301条款”打开别国市场大门，以实现“全球自由贸易体制”，同时为本国产业求得保护。（注：宋长虹：《克林顿贸易政策的转变与沿袭》，《世界经济》1994年第6期，第21页。）

在控制贸易摩擦上，克林顿政府也毫不手软。以美日贸易摩擦为例，双方贸易摩擦的内容由货物贸易转向服务贸易，贸易摩擦的解决手段由国际贸易方式转向经济制度的协调，解决方式由单边贸易转向WTO多边贸易，贸易摩擦的影响由两国转向多国以至全球，由宏观经济摩擦转向制度摩擦。（注：赵瑾：《日美贸易摩擦的历史演变及其在经济全球化下的特点》，《世界经济》2002年第2期，第55-56页。）克林顿政府还借鉴其他国家产业发展政策与贸易政策相结合的成功经验，在1993年9月制定了美国有史以来第一个国家出口战略。它为美国出口贸易描绘出一副宏伟蓝图，目标庞大，企图到20世纪90年代末期，要将美国产品和劳务出口额从1992年的6280亿美元增加到1万亿美元，从而创造600万个新的就业机会，并主要包括帮助美国公司在全球竞争中获胜、多方面改进贸易金融、消除或减少出口障碍、协助中小企业扩大出口、促进美国环境保护技术产品和劳务的出口，以及调整与贸易有关的政府机构的职能等措施。（注：储玉坤：《克林顿的贸易政策及其出口战略的评述》，《国际经贸探索》1996年第1期，第78页。）

借助于乌拉圭回合谈判，解决了几乎全部工农业产品的市场准入问题。银行、通信等服务贸易以及知识产权等问题，第一次被纳入了关贸总协定的贸易管辖范围，特别是分歧最大的产品问题，发达国家将在6年内减让农产品关税36%，发展中国家10年内减让24%；农产品补贴在6年内削减36%，受补贴的农产品出口量将减少21%。对于美国来说，霸权的相对衰落和国内保护主义的呼声并没有促使其放弃谈判。乌拉圭回合协议也是克林顿政府在一个任期内的杰出成果。即使是在谈判进行得最艰难的农产品问题上，谈判的结果依然符合美国的利益。它不仅仅是一份关于削减对农产品的支持和保护的承诺，它更是一种在全球农产品贸易领域内的新机制。美国则掌握了这一新机制的决定话语权。（注：Carsten Daugbierg，“Ideas in Two-Level Games The EU-United States Dispute Over Agriculture in the GATT Uruguay Round”，Comparative Political Studies，Volume 41 Number 9 September 2008，pp.1267-1268.）

（四）极端安全时期

2001年发生的“9·11”事件似乎在一时间内消除了冷战后美国在大战略选择上的迷茫。美国面临的首要威胁和国家安全目标变得明朗。（注：Clark Murdock，Kevin Kallmyer，“Applied Grand Strategy：Making Tough Choices in an Era of Limits and Constraint”，Orbis，Fall 2011，p.543.）2002年的国家安全战略报告宣称，为维护美国的全球领导地位，美国将采取必要的单边主义行动，对恐怖主义组织和专制政权展开“先发制人”的打击，以“政权更迭”模式推进民主、扩展和平，并积极致力于将民主、发展、自由市场和自由贸易的希望带到世界的每一个角落。（注：The White House，“The National Security Strategy of the United States of American”，September 2002.）小布什特别强调恐怖主义袭击的严重性，将之视为最重要的，甚至是唯一的威胁。小布什政府对美国在其他方面所面临的威胁和挑战的认识上也基本以反恐为中心，特别关注与反恐有直接或间接关系的内容。（注：王荣：《美国国家安全战略报告》，时事出版社2014年版，第77页。）美国也就成为了一个“唯国家安全是从的国家（nation security state）”。（注：Christopher Preble，“The Power Problem：How American Military Dominance Makes Us Less Safe，Less Prosperous，and Less Free”，Cornell University Press，2009.p.45.）在经贸政策上，小布什政府就是强硬的单边主义、富有同情心的保守主义以及脆弱的多边主义相结合的进攻型新贸易保守主义路线。（注：苗迎春：《布什政府的对外贸易政策评析》，《世界经济研究》2005年第7期，第54页。）因此，美国贸易安全当仁不让地被纳入到反恐的整体战略，树立了依靠所谓美国无限的国家实力，打击恐怖主义及其武器对美国对外贸易的威胁，绝对确保对外贸易利益的极端贸易安全观。它是极端化的国家安全观念在贸易安全问题上的反映。

小布什政府先从机构改革入手，2002年11月25日，《2002年国土安全法》（Homeland Security Act of 2002）生效，正式成立国土安全部。其中，依据该法案第403（1）节的规定，美国海关署的职能、人员、资产和负债，以及部分原属于财政部部长的职能移交给了国土安全部。2003年3月1日，国土安全部将这些职能分别转移到海关与边境保护局（Customs and Border Protection，CBP）以及移民与海关执法局（Immigration and Customs Enforcement，ICE）两个机构中。CBP过去主要关注的是监督手法与征收关税，目前已经转移到安全上来，其首要任务是防止恐怖分子及其武器进入美国，其次是便利合法贸易与人员的流动。（注：U.S Customs and Border Protection，“Performance and Accountability Report，Fiscal Year 2013”，p.3.）但是，CBP也意识到，贸易便利化对于美国也非常重要，不能完全牺牲自由贸易的代价来保障安全，它努力将两者协调一致，先后在全球范围内推出了一系列保障贸易安全的措施。以“海关—商界反恐伙伴计划”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，C-TPAT）为例，由于美国对外贸易体系的复杂性与国际影响力，安全上的显著改善只能当安全意识充分体现在无数构成国际交易的私人决定中时才能够实现。没有任何一个组织，公共的或私人的，能够拥有一个保障整条供应链安全的能力。供应链是作为一个系统在运作的，每一个部分仅仅担负着特定的责任。CBP出面通过与国际供应链的最终所有者，例如进口商、承运人、货运代理商、海关许可报关代理人以及制造商等更加密切的合作，向货物提供最高等级的安全。通过该计划，CBP要求商界确保他们安全做法的完整性，并与供应链中的商业伙伴沟通与核实安全指南。该安全指南主要围绕以下几个方面展开：企业伙伴要求、程序安全、物理安全、人员安全、教育与培训、物理进入控制、仓单程序、信息安全以及运输安全等。这些最低安全标准的内容非常细致。例如，在物理进入环节，外国制造商应安装雇员识别系统。除雇员外，只有确有工作需要的人才能被允许进入安全区域。公司管理人员或安全人员须恰当控制雇员、来访者和卖主识别标志的发放和回收。发放、回收识别标志以及更换进入手段如钥匙、钥匙卡等相关情况，均须记录在案。（注：宏康：《C-TPAT最低安全标准》，《中国海关》，2009年第3期，第41页。）

而国土安全部下设的移民和海关执法局（ICE），任务是保护美国和公共安全，保护美国经济、运输和基本设施的安全，消除恐怖主义对美国的潜在威胁。ICE设有专门的调查办公室及武器和战略技术调查部门，负责调查违反有关规定的出口，防止对恐怖主义组织的非法出口并阻止它们掌握大规模毁灭性的武器及其零部件。ICE有权发出海关出口执法传票，并要求接受者接受讯问和/或提供有关记录。如果不按照传票的要求采取行动，ICE的特工机构将与附近的美国司法办公室联系，获得授权并要求被调查单位或个人前来接受讯问。它们与原来的有关机构共同工作，有效地组织了不符合美国对外政策和国家安全利益的出口。

其次，国会也通过了一系列法律，其中有些就直接涉及贸易安全。例如，第110届国会通过了《2007年9·11委员会建议实施法》（Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act of 2007）（注：Public Law 110-53.），根据第1701条规定，在外国港口上装载的集装箱，无论是直接运入还是通过某一外国港口运入，除非在该外国港口接受了非侵入式扫描，否则将不允许进入美国卸货。这就意味着所有输往美国的集装箱均要在外国装运港接受100%的扫描，从中试图锁定混入其中的恐怖分子及其武器，从而确保美国贸易供应链的安全。显然，考虑到每年输往美国集装箱的巨大数量，它将会使得全球经济陷入瘫痪，美国经济将面临5000亿美元的损失，每个集装箱也将遭受5个小时以上的延误，外国海关当局因此承受了巨大的压力。（注：Trang Nguyen，“Changes to the role of US Customs and Border Protection and the impact of the 100%container scanning law”，World Customs Journal，Volume 6，Number 2，p.115.）因此，不得不说这是一个极端自私的疯狂安全法案。

第三，美国也试图借助于国际组织的力量来保障贸易安全。2005年6月，WCO通过的《全球贸易安全与便利标准框架》（Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade），通过一种有力且高效的能力建设项目来进一步支持成员海关当局贯彻实施。（注：WCO Annual Report 20112012，p.38.）它不具有强制执行力，对成员方没有约束力，但是我们不能因此就否认其作为国际法规范的性质。尽管目前它还没有正式上升到国际法的硬法高度，但是WCO大部分成员分别对其若干或全部标准的加入或承诺接受，实际上构成了一种国际法义务，从而就带有国际法规范的性质。（注：何力：《世界海关组织及法律制度研究》，法律出版社2012年版，第221页。又如，欧盟海关在其战略规划和各种行动方案中，也都对《标准框架》中的内容予以确认。赵世璐：《欧洲一体化进程中海关职能的演变与发展》，陈晖主编《海关法评论》第2卷，法律出版社2011年版，第60页。）它在前言部分的介绍中明确指出：“全球贸易体制极易受到恐怖分子的利用，从而严重损害全球经济。WCO有必要通过一个不阻碍反而便利贸易流动的方式来保护全球贸易安全的战略。”在WCO看来，贸易安全已经优先于贸易便利，这对于一个一贯以推动贸易便利化为己任的海关国际组织来说不可谓不是一个巨大的战略转变。

（五）规则驱动时期

新世纪以来，美国国内对自由贸易的支持力度显著下降。20世纪90年代后期以来，贸易开放在推动美国生产率、财富水平和生活水平提高的同时，并没有带来广泛的就业和收入增长。虽然在理论和实证研究中，对于贸易开放是否导致美国居民收入增长停滞、失业增加和收入差距扩大，还没有充分的证据和共识。但是，这种状况却导致美国公众对贸易开放的态度发生了显著变化。华尔街杂志在1999年、2007年和2010年调查了美国人对于贸易开放的态度。1999年，39%的被调查者认为贸易开放是有益的，30%的被调查者认为是有害的；2007年，26%的被调查者认为是有益的，48%的被调查者认为是有害的；2010年，17%的被调查者认为是有益的，53%的被调查者认为是有害的。（注：Council on Foreign Relations，“US Trade and Investment Policy”，Independent Task Force Report 2011 No.67.）但是，贸易对于美国的重要性也不容忽视。它从贸易中所获得的潜在经济收益远未枯竭。差不多四分之三的世界购买力与95%的世界消费者身处美国境外。彼得森研究所（Peterson Institute）分析认为，一旦消除了全球贸易障碍，美国就可以在已经享受50%收益的基础上拿到剩下的50%。贸易仍然是美国增长的引擎。（注：http://www.ustr.gov/trade-topics/economy-trade.）

奥巴马政府就职后，宣布将只把恐怖主义视作21世纪的诸多挑战之一，不再片面地从狭窄的反恐棱镜中看待世界，美国将通过3D（外交、发展和防务）三管齐下反对恐怖主义。（注：The White House，“A New Approach to Safeguarding Americans”，August 6，2009.）2010年3月，奥巴马政府推出“出口倍增”计划，提出五年内将出口提高一倍，并创造200万个就业机会。其中，在交通和通信成本不断降低的背景下，影响服务业出口扩张的因素主要是国际贸易环境和体制，而不是国际经济学经典理论中所说的运输成本。（注：于春海：《失衡、危机与再平衡——对美国贸易赤字的再思考》，中国青年出版社2014年版，第205页。）于是，面对美国实力相对下降的事实以及拯救金融危机后的实体经济的需求，通过牵头制定新的国际贸易规则来驱动优势产品出口，推动美国制造业复兴，调整出口管制政策，成为当前美国贸易安全的主要内容。实际上，利用国际贸易规则来维护贸易安全早从关贸总协定就已经开始。不过，当时对外贸易对美国经济的总体影响有限，美国仍然有大量的贸易顺差，两党都未将贸易问题作为一个重要的政治议题。因此，美国当时并不十分重视关贸总协定，并未将其作为美国国际战略的重要手段。（注：屠新泉：《党派政治与美国贸易政策的变迁》，《美国研究》2007年第4期，第74页。）这一次不同的是，奥巴马将国际贸易新规则视为贸易问题的驱动力。2009年11月14日，奥巴马总统在亚洲之行中，正式宣布发起“跨太平洋伙伴关系协议”（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP），旨在打造一个高标准、体现创新思想、涵盖多领域和范围的亚太地区一体化合作协定，为世界提供新世纪贸易协定的模板。

关于制造业复兴，如果能够意识到货物贸易占全球贸易总额的比重达到了75%这一事实，就不难理解为什么美国无法通过服务贸易出口增长来抵消货物贸易出口下滑所带来的贸易逆差。从20世纪80年代后期开始，货物贸易和服务贸易在国际贸易中的比重保持相对稳定。那种认为服务贸易出口额飙升能够拯救美国经济的说法难以让人信服。（注：【美】加里·皮萨诺，威利·史：《制造繁荣：美国为什么需要制造业复兴》，机械工业信息研究院战略与规划研究所译，机械工业出版社2014年版，第15-16页。）通过制成品贸易增加就业和促进经济增长是美国对外贸易的根本宗旨，也是美国政府支持制造业复兴的重要举措。提高制造业出口水平或许不能彻底扭转美国的贸易逆差，但肯定是重拾贸易均衡最有效的途径，至少可以大幅改变目前的巨额贸易逆差。（注：【美】瓦科拉夫·斯米尔：《国家繁荣为什么离不开制造业》，李凤海等译，机械工业出版社2014年版，第19页。）面对制造业下滑和出口下降，美国也采取了多种措施给予保护，但是并没有停留于此。一方面扬长避短，发挥在国际上领先的创新禀赋优势和处于世界制造业价值链高端的优势，努力发展先进制造业，阻止制造业技术创新能力相对下降；另一方面制定有利于先进制造业发展和出口的新国际贸易规则。这种基于先进制造业的新贸易规则，将为美国制成品出口创造新的国际竞争优势，拉动制造业快速增长；同时也为美国制成品进口设置了门槛，如美国政府和消费者会要求进口产品符合国内节能环保、降低碳排放等标准，对高能耗制成品出口国是一个严峻的挑战。由此看出，美国已经构建了一个与先进制造业发展相协调的新国际贸易规则，这是美国经济未来发展的两大战略，将可以继续主导未来国际经济的走向。（注：张建华：《美国复兴制造业对中国贸易的影响》，上海人民出版社2014年版，第71-72页。）

对于出口管制政策的调整，实际上，从克林顿政府到小布什政府，从行政部门到国会，都曾希望大力推进美国出口管制体系改革，但都由于既得利益的阻力和部门之间的不同意见难以克服，无法达成共识，而且，克林顿和小布什两位总统并没有将出口管制体系改革放在极为优先的地位，因此，美国出口管制体系的基本架构自冷战以后一直没有发生根本性变化。从美国出口管制体系发生的变化来看，奥巴马政府与前几届政府不同，在出口管制体系改革方面花了很大工夫，确实将出口管制体系改革放在了非常优先的地位。出于国家安全的缘由，特别是应对中国崛起而必须进行出口管制体系改革就成为行政机构内部、国会内部、行政机构和国会之间的共识，从而使这次改革得以克服以前存在的诸多困难和阻力。（注：罗振兴：《美国出口管制体系改革的最新进展及变化》，浦东美国经济研究中心，武汉大学美国加拿大经济研究所编：《世界经济新格局下的中美经贸关系》，上海社会科学院出版社2014年版，第116-117页。）