区域政策存在的主要问题

一是缺乏国家总体层面国土空间规划和管制的法律。目前，我国的立法以行业性立法居多，综合性的空间地域的立法较少，关于国土空间规划相关的法律缺乏，已有的相关法律主要集中在住房和城乡建设方面，如《中华人民共和国城乡规划法》等，但现行法律缺乏像日本《国土综合开发法》《国土利用规划法》等类似的全国性、综合性的国土空间规划的法律。国土空间规划职能散落在多个部委，难以统筹协调交通、产业、能源、环境等方面，难以提高在区域发展中的综合效益，共同解决复杂的城乡区域发展和国土空间规划问题。

二是区域管理和区域政策在调控宏观、经济发展和国家重大产业布局方面的作用不足，缺乏总体统筹和协调，目前区域规划受地方行政区划分割影响很大，区域政策更多地依靠地方政府的积极性，导致国家区域政策一定程度异化为行政区政策，刺激了省区政府追求GDP竞争，弱化了基本公共服务均等化等任务的实现。同时，当前我国社会主义市场经济体制尚在完善阶段，资源要素自由流动的壁垒尚未完全消除，统一、开放、竞争和有序的全国统一的社会主义大市场还有待完善，区域之间在利益补偿、产业分工等方面还有很多问题待解决，一定程度上也弱化了区域战略的指导作用。

三是促进区域协调发展的财税体制还不健全。财政税收政策在区域发展中发挥的作用不够，目前基本没有针对区域的差异化财税政策，例如对经济基础薄弱和生态环境脆弱的地区，一般性转移支付和专项转移支付规模偏小，不能满足和适应缩小基本公共服务差距的要求。同时，税收领域的征收方式和总部纳税等规定，导致税收仍然偏重生产领域，偏重总部地区，不利于资源产地和欠发达地区，刺激了地方不顾资源环境条件，盲目发展税收增收效应大的重化工业和招商引资吸引企业注册地和总部落户，而没有起到引导各区域关注基本公共服务的作用。

四是其他部分政策与区域政策存在冲突。在国家出台区域政策的同时，产业、金融、土地等方面也出台了一系列针对区域布局的政策措施，其中财税政策、产业政策作为核心政策，对区域经济结构优化和区域间产业分工协作具有重要的促进作用。但区域政策和财税政策、产业政策两大经济政策由于价值目标不完全一致，在面对不同区域经济的发展状况和复杂多样的问题时出现了不协调的问题。区域政策聚焦在实现区域经济的协调发展，扶持欠发达地区，更加关注支持区域发挥比较优势，而产业政策更加注重根据产业的不同发展阶段更加有效地在全国配置资源和生产要素，财税政策也更多注重全国一盘棋。

在国家层面国土空间规划法律缺失的情况下，国家级区域规划近年来却日益增多。自2006年以来，在东部、中部、西部、东北等区域的地域框架之下，国家有关部委又针对一些省区市以及长三角、珠三角、天津滨海新区等地区，单独出台了一系列的特殊区域政策（见附表1）。据初步统计，2006年以来，国家出台区域规划、区域政策文件大约有100余个，其中区域规划60多个，区域政策文件40多个。从地域单元看，有的是以四大板块（西部、东北、中部、东部）为单元，有的跨越了省级行政区（长江三角洲、关中—天水、海峡西岸、成渝、四省藏区），有的是以省级行政区为单元，有的是以省级行政区内重点区域为单元。从覆盖范围看，近10年，区域规划和区域政策文件的出台十分密集，甚至可以说是空前繁荣，并且基本实现了对各地区的全覆盖。这种特殊政策对支持特定地区的发展无疑起到了重要的作用，但应该看到，这种过度的区域优惠或支持政策，在刺激特定地区发展的同时，也容易造成诸多负面效应。

一是对国家区域政策体系造成冲击。国家对某个地区实行优惠和支持政策，并没有严格的统一标准和依据，实践中往往取决于近期政策意图和地方的诉求，这样无疑会对形成合理的国家区域政策体系造成冲击。而从集中优势，到分散优势，从有限区域到全国普惠，这一系列国家发展规划，刺激了地方政府的重复竞争，亦致使一些地方面临对于资源、政策、发展的更为剧烈的竞争。

二是容易诱发“跑部钱进”。由于政策缺乏明确的标准，且与各地的谈判和公关能力密切相关，自然会诱发地方通过各种渠道和方式，进行公关和游说活动。特别是许多地方热衷于以国家级区域规划的名义加快招商引资和投资步伐。2009年以来，珠江三角洲、海西经济区、深圳综合配套改革试验区、江苏沿海、横琴岛、关中—天水、辽宁沿海、长吉图、黄河三角洲等9个区域发展规划获批上升为国家级规划，几乎与本轮国家级区域规划“大跃进”同时的，是各个省级地方政府的投资“大跃进”。广东确立了未来5年2.3万亿元的投资；云南的5年投资计划，则达到了3万亿元。

三是导致区域政策的“泛化”。在市场经济条件下，为促进区域协调发展，国家应更加注重公平目标，对面临各种困难的问题区域尤其是贫困落后地区应给予重点支持和帮助，但区域规划“遍地开花”，导致重点不突出，政策不聚焦，政策支持的地域范围几乎遍及全国各个省区市。不少地区有多个国家级区域规划覆盖，有的省区甚至提出了“争取全部省辖市都进入国家战略”的口号。

四是容易产生新的不公平问题。由于政策是“一对一”的，所以国家对某特定地区给予政策优惠和支持，必然会对其他同类地区形成不公平，由此将造成不公平的区域竞争环境。而且区域规划和区域政策仍以行政区划和行政区为基础制定，一定程度上弱化了国家区域战略，助长了省区GDP竞争。