区域发展面临的新形势

第四章　经济发展新常态下区域发展新思路

经济发展进入新常态，区域发展也面临新的形势，需要明确新的目标、新的内涵、新的思路。建议在总结过去经验的基础上，以区域间基本公共服务均等化为主要目标，重点推动缩小各区域间基本公共服务和生活水平差距，引导各地区充分发挥比较优势，实现经济发展与人口、生态相协调。建议将构建全国统一大市场、合理界定中央与地方的事权财权关系、改革相关财政税收政策作为促进区域协调发展的重要任务，完善促进区域协调发展的长效机制。建议在充分发挥“四大板块”各自优势的基础之上，着力推动“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设，形成板块与轴带有机结合、行政区与类型区有机结合、国内与国际有机结合、区域战略和区域政策有机结合的区域发展新局面。

2014年的中央经济工作会议提出，我国经济发展已进入新常态^[1]。会议要求要科学认识当前形势，准确研判未来走势，历史地、辩证地认识我国经济发展的阶段性特征，准确把握经济发展新常态。认识新常态、适应新常态、引领新常态，将是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。可以看到，中高速增长、发展方式转变、结构深度调整、发展动力转向是新常态的基本特征^[2]。在此基础上，新常态下的区域发展也具有新的特点^[3]。

一是出口要营造新优势。目前，全球总需求不振，我国低成本比较优势也发生了转化，但是我国出口竞争优势依然存在，高水平“引进来”、大规模“走出去”正在同步发生，必须加紧培育新的比较优势，使出口继续对经济发展发挥支撑作用。我国出口低成本的传统优势已经发生了变化，一方面是国际市场世界经济发展不稳定，在缓慢地复苏中；另一方面，我国自身比较优势也发生了变化。所以我国要转变对外贸易的发展方式，寻找新优势，改变拼价格这种传统的办法，更多的是要提高产品质量、提高技术含量、进行品牌战略、搭建服务网络等。丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路以及长江经济带、上海自贸区的建立等都将多方位打造我国对外贸易新型优势。

二是创新要成为新引擎。从生产要素相对优势看，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎。我国改革开放30多年来，保持了经济的高速增长，主要是依靠数量规模扩张，依靠劳动力成本、土地成本等低廉要素的外延投入。但是目前的经济形势发生了很大变化，其中一个变化就是从过去的高速增长变成了现在的中高速增长。这种新常态的经济增长可能会持续很长一段时间，也就是进入到我们所说的内涵型经济。这种依靠技术进步和创新驱动的经济发展方式也代表着更高层次的发展模式和发展水平，也是中央对未来提出的一个高瞻远瞩的新的思路。转变经济发展方式的落脚点在于，一要提高经济发展的质量，二要大力强调创新。这里面既包括企业的产品创新、技术创新，也包括模式创新和制度创新。

三是环境要营造低碳型。从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。一是中国经济发展到现阶段，资源、环境的承载力已经到了一个限度，不得不迫使我们放弃原先经济中高污染、高能耗、高排放的发展方式；二是按照经济发展的自身规律，目前中国经济自身也有转型升级以及向低污染、低能耗、高附加值的产业链高端迈进的需要。可以说，在经济规律与自然规律的共同作用下，新常态下的发展，将不再只有枯燥的GDP数字，而是更加注重百姓的生命健康、生活品质与生存环境。

四是投资要转向新产业。从投资需求看，经历了30多年高强度大规模开发建设后，传统产业相对饱和，但基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，对创新投融资方式提出了新要求，必须善于把握投资方向，消除投资障碍，使投资继续对经济发展发挥关键作用。当前经济下行压力大，产能过剩严重，通货紧缩风险显现，所以稳增长仍应放在首要位置。实现稳增长需要稳投资，更需要互联互通，即各地之间通过公路网、铁路网连接而派生出的基础设施建设，以及互联网、电商、信息消费、创意文化产业等，都派生出新的投资机会。互联互通能使区域经济发展一体化，使企业物流成本和商品成本下降，还会派生出道路、码头、港口、物流、产业园区建设等投资建设机会，对经济增长产生“乘数效应”。与过去不同，新常态下的投资不再盲目，而是重在促进经济调结构，优化产业结构，正确引导社会资金有序流动，把钱用在刀刃上，提高资源配置效率，调整经济结构，补上经济发展的短板，惠民生，引导经济实现稳增长。

五是产业要走上新路径。产业结构将进一步优化升级，企业兼并重组、生产相对集中不可避免，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显，生产小型化、智能化、专业化将成为产业组织新特征。在创业方面，政府主动降低门槛，扶持小微企业发展，放开一些垄断领域投资限制，建立负面清单制度等；在产业创新方面，大力发展现代服务业。同时鼓励创新，包括大众创新、万众创业，激发全体老百姓的创新潜力，这既是实现稳增长的需要，更是产业升级增效以及新常态必经的步骤。

六是竞争要扣住差异化。从市场竞争特点看，过去主要是数量扩张和价格竞争，现在正逐步转向质量型、差异化为主的竞争，统一全国市场、提高资源配置效率是经济发展的内生性要求，必须深化改革开放，加快形成统一透明、有序规范的市场环境。竞争要扣住差异化，这背后根本性的是过去的经济模式的转变，尤其是要调整中央和地方之间的利益关系。中国改革开放30多年，最根本的经济增长的驱动是来自于地方政府所谓的GDP竞争，地方政府由于具有很强的做大GDP的导向，就会形成市场的分割、产业的同构化，以及整个国家的产能过剩、资源错配，妨碍了全国统一的要素市场的形成。现在要转向质量型、差异化的竞争，从根本上就要打破地方政府驱动经济的模式，重新调整中央与地方之间财权事权分配的关系，让地方政府职能从一个经济建设型的政府向服务型的政府转型。也意味着地方政府的事权有一个重新界定的过程。在经济建设上的职能要逐步削弱，社会保障、人民生活、公共服务的供给要大幅度地提升。当财权事权能够清晰界定以后，必然会带来地方政府职能的调整，包括土地流转、户籍等方面的改革。

七是调控要着眼总供求。从资源配置模式和宏观调控方式看，全面刺激政策的边际效果明显递减，既要化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向，必须全面把握总供求关系新变化，科学进行宏观调控。过去，我们的资源配置是听“市长”，而不是听“市场”。资源配置由市长决定的制度很难根治“问题官员”和“问题富豪”。党的十八届三中全会提出让市场发挥“决定性”作用。新常态最大的“不一样”就在于，以市场化机制进行科学调控。

一是中西部等内陆地区发展已积累了强大的物质基础，未来发展潜力巨大。过去10年，因应经济全球化和区域一体化进程，国际国内产业结构调整加速推进，这一过程不仅有利于东部地区优化产业结构，提高经济发展的整体质量和国际竞争力，而且对中西部地区承接产业转移创造了条件，中西部地区承接了大量的产业转移，促进经济增长动力的转换，发展速度和可持续发展能力均显著提升。目前，中西部地区投资环境和发展条件不断改善，自主发展能力不断增强，进一步发展的思路更加清晰，为更好更快发展奠定了良好基础。特别是中西部地区的重大基础设施建设加快推进，为促进区域经济均衡发展创造了良好的基础。例如，2014年，全国铁路共完成固定资产投资8088亿元，投资规模创历史第二高^[4]，其中中西部铁路投资占比高达78%；投产的新线中，中西部铁路网达6747千米，占比高达80%。随着兰新高铁、拉萨至日喀则铁路等18个中西部铁路项目开通运营，中西部铁路营业里程达到7万千米，占全国的62.3%，高铁通达率大幅提高。未来，应对世界经济格局的深刻变化，我国必须长期坚持扩大内需的基本方针，中西部地区市场潜力巨大、战略资源丰富的优势将进一步凸显，这为加快中西部地区发展创造了有利条件。

二是特殊类型地区的问题日益突出。贫困地区和部分少数民族地区基础设施落后、生态环境脆弱、产业结构不合理、市场体系发育滞后、自我发展能力不强等问题仍然没有根本改变，支持贫困地区全面建设小康社会、维护边疆稳定的任务仍然繁重。老工业城市和资源型城市等结构单一地区工业结构以能源化工、资源加工为主，处于产业链的低端，面临着既要加快发展、又要转型的双重压力，转变发展方式压力更大，有更多的难题需要破解。而且这些地区均跨越多个省级行政区，目前以行政区划为基础的区域政策体系解决这些问题存在一定的不足。

三是区域政策体系不断完善，但进一步完善还有巨大的空间。随着国家综合实力的进一步增强，政策体系不断完善，统筹区域发展的能力显著提高，支持中西部发展的力度明显加大，有利于形成东西部良性互动的新局面。但是目前促进区域协调发展仍然受到制度性障碍的制约，产业转移和优化生产力布局受到行政区划的限制，人口和劳动力流动受到户籍制度制约，欠发达地区与经济发达地区的协同发展和利益协调关系受到财税体制的制约，下一步完善区域政策体系大有可为。

区域协调发展具有丰富的、不断深化不断发展的内涵，概括来说，就是区域协调发展要适应经济社会发展的需要，符合我国社会主义现代化的目标要求，而且这三者是辩证统一、密不可分的。近年来，随着区域发展实践的不断深化，各界也越来越意识到促进区域协调发展在新时代具有了新内涵。具体来说，可能主要有以下两个方面。

一是更加重视将基本公共服务的均等化作为区域协调发展的主要目标。最初，多数研究往往从平衡发展或空间均衡的角度来理解区域协调发展。项目平衡布局、经济平衡增长以及地区经济发展差距特别是人均GDP差距的缩小，曾经是学术界和政府部门高度关注的问题。但目前来看，这种单纯从生产或产出角度的考察，具有一定的局限性，因为在市场经济中，经济生产和产业活动分布本身就是空间不均衡的，市场因素倾向于向比较优势突出的地区集中。有鉴于此，未来应该深入研究把区域协调发展的内涵扩大到社会发展、生态环境和人的全面发展等方面，强调追求居民收入、消费水平、基本公共服务和生活质量差距的缩小，强调提高人的基本生活品质和自身发展，促进生产要素的自由流动。

二是更加重视将健全和完善体制机制作为促进区域协调发展的主要手段。首先是厘清政府和市场在促进区域协调发展中的关系，党的十八届三中全会对此有全新的表述。进一步完善体制机制，真正体现市场发挥决定性作用和政府更好发挥作用相结合，让“看不见的手”和“看得见的手”相得益彰。在市场经济条件下，资源在空间上的优化配置主要靠市场来实现，但政府的作用不仅不是可有可无的，而且是不可替代的。这首先需要研究转换区域规划和区域政策在区域战略中的角色，逐渐改变过去主要靠政府投资重大项目引导区域发展的模式，把政府的职能转向重点构建全国统一市场，加强政策协调，加强国土和空间规划控制，引导产业、产品和要素按市场信号的指引在地区间自由顺畅流动。其次是明确中央政府和地方政府在促进区域协调发展中的定位，进一步完善相关制度和机制，实现中央和地方财权、事权划分清晰，中央和地方两个积极性充分发挥，引导和保证地方政府把区域工作的着力点由招商引资、争取优惠政策转移到营造良好发展环境、提供公共服务上来。最后是提升财税、产业、金融、投资等政策在促进区域协调发展中的作用。充分发挥不同政策在促进区域协调发展的中的独特作用，依靠政策引导，形成各地区自发追求新的发展模式的机制。

注释

[1]新华社：《中央经济工作会议在京举行》，2014年12月11日，引自网页：http：//news.xinhuanet.com/2014-12/11/c_113611795_2.htm.

[2]人民日报评论员：《主动适应经济发展新常态——二论贯彻落实中央经济工作会议精神》，《人民日报》，2014年12月14日第1版。

[3]国家信息中心：《九大趋势性变化定位新常态》，《国家信息中心决策要参》2014年第47期。

[4]白天亮：《区域协调发展成经济新亮点》，《人民日报》，2015年3月3日第6版。