近期促进区域协调发展的具体举措建议

按照以上促进区域协调发展的目标和思路，建议近期重点对以下措施进行深入研究并尽快实施。

地方政府是区域经济发展的重要主体，其行为的合理化是区域协调发展和生产力优化布局的前提之一。促进区域协调发展，很重要的一点是转变地方政府关于区域发展的思路，而转变地方政府关于区域发展的思路，短期而言主要是改变地方政府的激励和约束机制。地方政府激励和约束机制最重要的表现是地方政府官员考核和任免机制，以经济指标和经济增速为主来对地方官员进行考核，必然会使地方政府更多关注经济增长而忽视对公共产品方面的投入，引导地方政府把主要精力放在直接推动经济增长上，而忽视社会发展和资源、环境的协调。所以建议逐步改革地方政府官员的考核机制和任免制度，改革对地方政府的考核方式，根据不同区域的功能定位，设置各具特色、各有侧重的考核指标，以全面综合的考核指标来代替单纯的经济指标的考核^[1]。考核重点建议可集中在三个层面。

一是综合考核辖区内经济、社会、生态建设的发展水平。把经济发展和民生改善、社会和谐建设、生态文明建设等一并作为考核评价的主要内容，创新政府绩效评估模式，弱化对“快”的考核，突出强调“好”的考核，即在考核发展速度的同时，加强对发展质量的考核，在考核经济发展的同时，也考核经济与社会、人与自然的和谐发展。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康等指标的考核，加大资源消耗、环境保护、淘汰落后产能、化解过剩产能等指标的权重。

二是将与其他区域的合作和协同发展纳入考核内容。如对于京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等经济较为发达和经济发展一体化趋势较为明显的区域，可以探索在考核中突出跨区域合作和协作事项的完成，促进区域间合作和横向利益补偿，化解地方利益冲突。支持开展共编规划，共享产业，共建交通，共控污染，积极支持产业合理分工和区域发展利益共享。

三是针对不同发展水平区域，制定不同的绩效评价体系，实施差别化的产业转移政绩评价考核指标。对于东部沿海地区等产业转出区域，实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新等指标的评价，弱化乃至取消经济增长速度、招商引资、出口等指标的评价；对于中西部承接产业区域，实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等内容，弱化对投资增长速度等指标的评价。

目前地方政府的过度竞争，重要的原因是各级政府的财权和事权划分不对等，特别是省以下地方政府拥有更多支出责任，却没有相应的财政来源，致使许多市县政府财政捉襟见肘、入不敷出。在巨大的财政压力下，地方政府往往采取短期行为，以牺牲环境和资源为代价，换取一时的财力。区域协调发展战略难以落实，与地方政府的财政压力和利益驱动有着极为密切的关系。建议按照党的十八届三中全会的部署，按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，结合实际明确界定各级政府的事权，并落实与之相匹配的财力。

一是合理区分中央与地方的财权关系，建立地方政府主体税源体系，科学确定地方税主体税种，结合税制改革，完善中央和地方税结构，放宽地方设税权限，培育地方主体税种。可考虑将消费税、房产税、资源税等培育成为地方税的重要税目，理顺中央和地方收入划分，不断增加地方税收收入。在统一税收的前提下，对于一般地方税税种，赋予省级人民政府一定的税目利率调整权限，进一步增强地方特别是中西部地方的安排税收收入的自主性和加强税收管理的积极性，使各级政府更多地关心基本公共服务的有效提供，营造良好的发展环境。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度，以法律形式加以规范，限制中央政府部门的自由裁量权，杜绝“跑部钱进”的弊端，同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

二是按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确中央和地方事权，建立事权与支出责任相适应的财政制度。加强中央政府在国防、外交、国家安全等方面的事权和支出责任，基础教育、环境保护、公共卫生、食品安全等领域应作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权与支出责任。

三是建立全国统一的基本公共服务经费保障机制，逐步缩小各地公共服务和基础设施的差距。特别是建议改变长期以来在基本公共服务方面，中央确定原则框架，地方根据财力制定实施标准的做法。多年来的实践证明，这种做法虽然有较大的灵活性，但难免造成越是经济发达的地区，其基本公共服务水平越高。从全国看，基本公共服务的差距不是在缩小，而是在扩大。建议借鉴发达国家的经验，将我国基层政府承担的基本公共服务事权和支出责任逐步上移至省级以上政府，强化中央和省级政府在公共服务方面的事权和支出责任。首先将义务教育、社会保障事权上划到中央，义务教育经费全部由中央承担，省及以下政府承担具体管理职责；提高社会保险统筹层次，逐步建立全国统一、流动转接顺畅的社会保险体系，促进劳动力市场统一和劳动力有序流动。

四是加快研究解决税收地与税源地不一致的问题。尽快制定区域政府之间横向税收分配办法，加快推进省以下分税制财政体制建设，形成适用范本，并建立向中央政府的报备制度，确保区域之间横向税收分配依法、合理、规范、便于执行，解决省以下，省、市、区之间的税收分配和再分配的相关制度问题。对于企业集团缴纳的增值税、企业所得税、营业税，要在不增加企业集团总体税负的基础上，按照税源分布在有关地区分配税款。个人所得税应归属居民所在地的地方政府，无论代扣代缴单位的所在地是否在居民所在地。按照市场对资源的需求，完善自然资源有偿使用机制和价格形成机制。加快资源价格改革步伐，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成。

五是完善转移支付，强化一般性转移支付，减少专项转移支付，形成有效均衡地方财力、支持地方建设与发展的财政转移支付体系。创新一般性转移支付制度，在目前“基数法”税收返还的基础上，要测算各地区税收收入能力，建立基于地区间基本公共服务均等化要求的一般转移支付制度^[2]。探索建立横向转移支付制度，在总结对口支援制度的基础上探索规范化、制度化的横向转移支付机制，鼓励发达地区支持欠发达地区发展。加强法制建设，强化财政监督管理及信息公开，促进形成公开透明、公平高效的财政转移支付体系。

区域规划和区域政策是中央政府引导和规范各地发展不可或缺的手段。近年来，国家出台了大量区域规划和政策性文件，各地也依据国家规划编制了很多区域发展专项规划，建议按照党的十八届三中全会关于建立空间规划体系、推进规划体制改革的部署，优化区域规划编制工作，强化区域规划落实。

一是对近年来出台的100多个国家级区域规划和区域政策文件进行梳理和清理。加强规划落实和后期评估，适时委托第三方，对近年来出台的国家级区域规划和政策文件开展实施评估。推动区域规划从重数量向重质量转变，从重规划编制向重规划实施转变，从重一般性、常规性规划向重事关全局性、根本性规划转变。在此基础上，国家突出抓好京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等战略的实施，其余跨省的区域规划由各省协商推动，一省之内的由各省自行协调。

二是建议从严规范国家级区域规划的立项和审批，国家层面不再大规模编制区域规划。在国家国土空间规划领域法律出台以前，建议先制定国家级区域规划的管理办法，明确国家级区域规划的编制范围和编制领域，从严控制国家级区域规划编制。国家区域战略建议重点转向完善多层次区域政策体系，引导区域之间在发展战略、基础设施建设、产业发展和生态环境建设等方面加强合作，避免重复建设、恶性竞争和资源浪费，加快形成互利共赢的发展环境，同时督促规划和政策的实施，加强规划和政策的评估和落实，使其落到实处，收到实效，仅适当编制一定数量的重点跨区域城市群发展规划。

三是地方政府也要减少区域规划的编制数量。重点加强对国家区域战略部署的落实，加强对本地经济社会事务的统筹协调，加强区域间协作和合作机制建设。地方政府应将促进区域协调发展的重心放在提供良好的经济社会发展环境，提供基本公共服务，维护市场公正、公平竞争秩序和社会安定，确保国家关于促进区域发展的方针政策和法律法规的有效实施上。同时积极探索区域间合作机制和联合规划机制，积极开展“三规合一”、多规融合的试点和探索，避免产业恶性竞争、基础设施重复建设等问题，促进毗邻地区协同发展。

注释

[1]郑志国：《中国区域经济政策历史演变与制度变迁》，重庆工商大学硕士学位论文，2006年。

[2]许善达：《财政专项转移支付的改革建议》，《改革内参》第1078期。