美国促进区域协调发展的经验

第五章　世界主要大国促进区域协调发展的经验

区域发展不平衡是世界各大国普遍面临的问题。为了缩小区域间的发展差距，各国政府通常都制定并实施一系列有针对性的区域政策。这既是市场经济国家政府调节经济的重要方面，也是各国建设国内统一市场和保障民生方面的重要支撑。

长期以来，美国、欧盟、加拿大、俄罗斯、日本、德国、澳大利亚等世界主要大国政府在特定环境和特定历史条件下，均形成了各有特色的区域政策体系，纵观这些国家区域政策方面的实践经验，财政政策、税收政策、产业政策、金融政策发挥了重要的作用，不同阶段又有不同的侧重。“他山之石，可以攻玉”，认真总结这些国家在促进区域协调发展方面的做法，对我们当前和未来一个时期完善区域政策，具有重要的参考价值。

美国是联邦制国家，各级政府事权各有侧重，联邦政府职责集中在外交、国防、安全等领域，经济发展的责任主要在地方政府。即便如此，美国联邦依然对衰退地区和公共服务欠缺地区的发展给予了重点扶持。

20世纪60年代以来，美国利用市场机制和政府干预，采取了一系列切实可行的战略措施，区域间差异得以逐步缩小。美国支持落后地区开发的政策目标明确，主要包括以下几方面。

美国政府把援助地区经济发展置于严格的立法、执法和司法过程中。如1993年，克林顿总统签署批准并经国会通过的《联邦受援区和受援社区法案》，就是美国出台的一个系统解决欠发达地区发展问题的法案。联邦政府根据有关法律确定计划，审查援助项目的申请报告，拨付一定比例的资金给州政府，并定期审计资金的执行情况。州政府要制定出如何使用援助资金的法规和会计制度，具体指导和援助计划的实施。落后地区要想获取帮助，必须提出申请，得到批准后，受援助地区有权要求有关部门提供使用援助资金的指导和帮助，同时，必须接受联邦政府按照法律程序的监督和审计，一旦发现违规违法，则随时会被停止援助，当事人还要承担责任。通过严格的法律法规，从而保证援助项目落到实处。该法案还规定，拨款25亿美元无偿用于给受援区企业提供税收优惠，具体优惠额度与企业提供就业职位相关。联邦在全美分三批共确定了38个受援区，其中城市受援区28个，农村10个。申请地区要符合一些条件：一是失业率高于全国平均水平1%以上；二是收入水平低于全国平均工资80%以下；三是遭遇特殊情况（如受灾等）。

1961年，美国颁布了《地区再开发法》，并成立了地区再开发管理局。1965年，又颁布了《阿巴拉契亚区域开发法》和《田纳西河流域开发法》等法规。阿巴拉契亚山区开发规划原则是把贫困地区作为一个整体区域，从改善基础设施条件、发挥山区优势、调整产业结构入手，进行综合开发与治理。美国联邦政府把这一地区的建设重点放在交通建设上，把全部援助投资的75%用于修筑开发国家公路和地方公路，着力改善交通条件。其他公共投资主要用于加强经济增长中心建设、地区能源和产业开发，以及医疗、卫生、环保、幼儿教育、职业培训等，实行规划在先、专款专用，变“输血”式救济为增强贫困地区“造血”功能的开发式资助。通过改善投资环境和调整产业结构，阿巴拉契亚地区的就业人数和人均收入均实现了较大幅度增长，政策效果明显。田纳西河流域开发规划是把与水利资源综合开发有关的工程措施与经济开发相结合的全面规划。规划从防洪入手，在兴建防洪设施的同时，兼顾航运、水力发电，综合开发利用水资源。在此基础上，大力发展农牧渔业、高耗电工业和旅游业，努力为当地居民提供大量就业机会。经过50多年的综合开发与治理，田纳西河流域发生了巨大的变化，不仅成为目前美国电力、炼铝、军工和化肥的重要生产基地，而且农、林、牧、渔各业兴旺，旅游产业发达，从1980年起人均收入开始接近全国平均水平。

为促进落后地区的经济开发，美国联邦政府通过转移支付的形式，将其财政收入的10%左右用于补助州和地方，其中大部分拨给落后地区，主要用于增强州和地方政府提供公共服务的能力以及平衡各地区的公共服务水平。这也是联邦政府调节州和地方经济，实现其宏观经济政策目标的重要工具。为进一步加强对困难地区的经济援助，美国联邦政府成立了商务部经济开发署（Economic Development Administration，EDA）。从1966年至1991年，经济开发署仅通过向困难地区公共设施项目提供财政援助，就提供资金43.3亿美元。州和地方政府层面对区域发展问题更为关心，它们通过制定贷款、税收和土地优惠政策，对职工再培训，完善交通基础设施，治理城市环境，招商引资等方式推动区域转型和再造。特别是州政府支持设立企业区（Enterprise Zones）和机会区（Opportunity Zones），对于帮助衰退地区快速重建起到了重要作用。企业区和机会区类似开发区性质，其概念与做法来源于英国。政府及其他中介组织为入区企业提供全方位扶持，借此吸引外来投资。机会区的政策更加优惠，入区企业可以享受15年免税政策（即免征个人所得税和企业所得税州和地方部分）。选择在某个地区设立机会区的主要标准包括三种情况：区域内就业机会大量流失；经济活动低迷；收入水平低于全州平均。

市场经济条件下，市场是配置资源的基础性手段，只有改善地区投资环境和商业环境，才能吸引更多的企业和投资者到落后地区投资，为落后地区提供更多的发展机会，从根本上提高其自我发展能力。美国政府从20世纪30年代以来，在促进区域经济协调发展方面，重点投资建设以下四大领域：①全国公路网建设。目前美国已经形成纵横交错、连接各地的州际高速公路干线网络7万多千米，占全世界高速公路里程的2/3，以及60多万千米的支线公路。②全国信息网络建设。最近20多年来，美国政府特别重视信息高速公路建设，全国乃至全球的经济、科技等信息各地区均能享受，为一些落后地区和老工业基地及时掌握市场、科技信息，发展高新技术产业而后来居上创造了条件。③环境保护。联邦政府制定了比较完整的环境保护法规和政策，各地区经济发展项目无论大小均要进行环境影响评价。④基础教育。美国从小学、中学到州立大学基本实现义务教育，州政府每年将财政支出的85%用于教育，联邦政府的教育支出主要用于落后地区。

美国将“公私合作伙伴”（Public-Private Partnership，PPP）这一全新理念充分运用于实践，演进出一套有效地推动区域转型发展的治理模式。吸引大批的非营利组织积极参与，由半官方机构具体实施，这些机构负责政府资金安排与具体改造项目的实施。如西南宾州委员会（Southwestern Pennsylvania Commission）就具体负责匹兹堡市及周边10个郡的联邦和州相关资金、项目的安排。同样，在底特律也设有半官方的底特律经济发展公司（Detroit Economic Growth Corporation，DEGC），该机构领导直接由市长任命，承担“棕地”再开发、中心城区发展等6项重要职能。这些企业通过公私合营的方式与政府建立合作伙伴关系，获得政府支持，并参与公共项目的组织实施。