加拿大促进区域协调发展的经验

由于各省区之间资源禀赋、地理位置和历史条件的差异，加拿大形成了南部地区经济发达而东部和西北部外围地区相对落后的区域经济发展格局。鉴于此，加拿大制定和实施了一系列政策和措施，旨在消除各地区经济发展不平衡状况。

由于受地理、气候、历史、民族等多重因素的影响，加拿大南北、东西发展差异性大，具有明显的区域性特征。加拿大的人口和经济，主要集中于沿美加边境南北纵深的100千米之内，且主要集中在安大略省和魁北克省，据统计，两省经济之和占加拿大全国经济总量的近70％，其中安大略省经济最发达。西部和东部一些省区由于自然条件、历史传统、产业结构等原因，经济发展相对落后。西部的阿尔伯塔、萨斯哈彻温、曼尼托巴和不列颠哥伦比亚四省过去一直以农业、林业和能源等资源产品生产部门为主，产业结构简单、门类较少，经济总量在全加拿大总体经济中所占的比重也不大。发展相对较落后的地区是加拿大东大西洋沿岸新布朗斯威克省、纽芬兰省、诸瓦斯科舍省和爱德华王子岛省。这四省是加拿大经济最不发达地区，经济发展缓慢，产业结构调整艰难，主要以渔业、林业及少量矿业为主，失业率居高不下。经济总量在加拿大整个国民经济中所占份额也很小。

魁北克省位于加拿大东部，是全国面积最大的省份，80%的人口为法国后裔，其官方语言为法语。魁北克省社会经济发展存在两面性：一方面，它是人口总量和经济综合实力在全加拿大排名第二的大省；另一方面，省内经济发展不平衡。魁北克省长期作为加拿大能源原材料和传统工业基地的经济结构有待调整，政治因素的影响也在很大程度上制约了魁北克省经济的发展。因此，魁北克省失业率很高，生活水平提高缓慢，贫富差距日益扩大。

加拿大建立联邦制以后的很长一段时期并没有一套明确的区域发展政策。经济发展主要依靠国内的资源分布和生产，向美国和欧洲等国出口，形成了早期的劳动分工。最初的经济政策重心基本上致力于面向资源集中地区开发，但是这种过度开采和提供初级资源的模式也导致了一些地区资源渐行枯竭和经济周期带来的经济衰退，特别是森林富集地区的变化。从20世纪80年代起，政府和学界开始关注加拿大地区发展不平衡问题，提出应该采取缩小地区发展差距的区域政策和措施，而不是放任生产要素的自然流动简单分工。建议在国际经济分工环境下，由官方制定出明确的区域振兴开发计划，设立区域开发机构，以确保区域振兴开发计划得以实施。1983年，加拿大获得立法和修宪的全部权力后，联邦政府开始实施独立自主的经济发展战略方针，注重统筹推进区域经济发展。近年来，加拿大各级政府为发展欠发达地区经济，成立专门机构，制定和实施鼓励性的政策措施，开展了促进欠发达省区经济发展的各种项目计划，取得了显著成果。

实施区域统筹发展是加拿大推动区域经济发展的长期任务和重要措施。加拿大政府采取了一系列促进欠发达地区发展政策措施并取得了显著成效。一是实行分类指导。加拿大经济版图分为5个经济发展区域，政府对5个区域的发展规划、发展目标、发展重点各有侧重。如西部重点改善基础设施条件；东部魁北克、多伦多等发达地区重在帮助发展高新技术产业。二是成立相应工作服务机构。如为了加快西部落后地区发展，加拿大联邦政府于1987年就成立了西部经济多元化发展署；为促进加东四省经济发展，1988年，在联邦工业部下成立大西洋沿岸省份商业机会署（ACOA）；1998年，联邦政府将地区经济发展办公室（魁北克分部）升格为加拿大魁北克地区经济发展署（ECD）；最近，加拿大政府宣布成立加拿大北部经济发展署，专门负责开发位于北极圈附近的北部地区；有些地方为了协调多个市级单位发展需要，也成立了专门机构，如安大略省南部有7个市，为推进协调发展，专门成立了滑铁卢区域政府，对区域内的总体规划、公共设施、公共服务等统筹部署。

政策引导和政府服务是加拿大推动区域经济发展的基本方法。一是实行差别化税收政策。在智力支持方面，为避免优惠政策带来的不公，政府对企业扶持的重点逐步从资金支持转向智力支持，中小企业雇用理科毕业的大学生，政府在三年之内为其提供50%的工资，使到西部就业的大学生与在东部地区的收入水平差距大为缩小，极大地吸引了外来移民和专业人才到西部服务。税收方面，有些省份实行免征省销售税，不对省内企业和个人征收一般资本税（GPT）和工资税（PT），以降低居民个人纳税负担。统计显示，阿尔伯塔省年收入55000加元的家庭的纳税额分别比安大略省和魁北克省同等收入家庭少2200加元和4600加元。二是实行资金项目扶持。加拿大联邦政府对促进区域经济发展机构、中介组织每年都有一定的资金项目支持。如西部发展署、北部发展署每年都可获得政府相对固定的资金项目支持。三是实行优惠的金融政策。如联邦政府设有“供货商发展计划”，主要是帮助西部企业参与政府采购计划的投标；在联邦的层级上向加拿大其他地方推介西部的企业和公司；与各级政府协作，不断简化优化西部企业发展的政策措施和法规。此外，联邦政府还建立了西部产业联盟，借此推动西部企业之间结成各种形式的生产联盟、技术合作联盟和营销联盟，从而使当地企业获得成本优势。

加拿大的联邦体制相对分权化，但是加拿大在宪法中明确了“均等化转移支付”，即均等化转移支付是使各省的财力都能达到一个共同的水准。均等化转移支付是联邦为解决省际财政能力不均衡、缩小各省财政能力差距而设计的无条件转移支付项目，其最终目的是实现全国范围内的公共服务均等化。它起源于20世纪40年代联邦和省政府之间签订的“均等化和税收出租协议”。在协议中各省将征税权出租给联邦政府，由联邦代征各省相关税收，同时联邦每年给各省支付一定的补偿金以弥补各省的损失^[1]。从实际操作层面上来看，均等化项目转移支付的支付数额是基于公式来计算的，且是完全透明的并向社会公开。均等化财政转移支付在加拿大的经济与政治发展过程中扮演了重要的角色，2013年加拿大均等化项目转移支付规模达到200亿美元，占联邦财政支出的25%^[2]。财政转移支付的方式也从20世纪50年代的有条件转移支付转变成了目前的无条件转移支付，但是设立了事后评估和公开问责机制。通过将联邦收入进行无条件转移支付，加拿大在全国基本统一的征税水平下，提供全国基本统一的公共服务。2013年，未平衡前和经转移支付平衡后加拿大各省人均财力如图5-1所示。

图5-1　未平衡前和经转移支付平衡后加拿大各省人均财力（2013年）

资料来源：林凯文：《大型复杂经济体内的财政转移支付：加拿大视角》，加拿大驻华使馆提供，2014年。

注释

[1]张启春：《区域基本公共服务均等化的财政平衡机制——以加拿大的经验为视角》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第6期。

[2]林凯文：《大型、复杂经济体内的财政转移支付：加拿大视角》，加拿大驻华大使馆提供，2014年。