澳大利亚促进区域协调发展的经验

澳大利亚属于联邦制国家，其行政管理体系主要沿袭英美模式。国家行政管理分为联邦、州（6个州和2个领地）和地方（约863个）三级政府。每个州都是独立拥有高度自治权的政治实体，负责管理地方政府。澳大利亚地广人稀、自然资源丰富，但各地区之间的人口、资源禀赋等差异较大，州与州之间的社会经济结构不尽相同，有的州靠矿产资源发展经济，有的州靠旅游业或农牧业，各州的自有财力基础存在差距。另一方面，由于人口数量、经济结构及自然地理等不同，各州提供的公共服务成本也有较大差异。澳大利亚联邦政府通过明确各级政府间的事权和财权划分，制定规范、透明的财政转移支付制度来平衡区域发展，并使公民享受均等化的公共服务。财政政策在澳大利亚区域政策中起着核心作用。

澳大利亚联邦政府负责涉及全国的事务，主要包括：国防、国际贸易、外交事务、金融体系与货币政策、移民、国家税务、州际基础设施、社会保险、宏观经济管理等。与联邦事权划分相适应，联邦政府支出也主要是行政、国防等本级支出，以及对州政府的转移支付支出，转移支付支出约占联邦总支出的60%左右。各州级政府负责联邦政府事权外的所有其他事务。作为第三层级的地方政府，其事权及收入均由本州立法确定。总体上看，州政府是公共服务的提供和管理主体，主要包括教育、公共秩序、医疗健康、交通和州内基础设施等。2012—2013财年，州政府各项支出中，医疗健康支出占比最高，达27%；其次是教育支出，占比达24%；公共秩序和安全、交通和通信设施、社会福利、住房保障和社区福利设施、文化休闲等支出分别占12%、7%、7%、7%和3%；其他支出占13%。州以下地方政府只负责本地区域化的一些具体事务，主要包括：社区服务、社会治安、环境服务（垃圾和污水处理等）、城市规划建设和基础设施维护等。近年来，地方政府的行政管理改革更加注重为大众和社区提供人性化的公共服务。2012—2013财年，地方政府各项支出中，占比最大的是文化娱乐，占21%；地方道路和桥梁、家庭和社区服务、商业服务、老龄服务、交通和街道管理、垃圾收集和处理、其他基础设施服务支出分别占14%、12%、11%、10%、10%、9%和8%；政府自身支出仅占5%。

从澳大利亚各级政府支出结构看，用于教育、卫生和社会保障与福利的支出占总支出的比重均在15%以上，三项合计超过总支出的60%，是澳大利亚政府的主要支出项目。社会保障与福利是澳政府第一大支出项目，属于联邦政府事权，社会保障与福利支出中，联邦政府支出占90%，州政府支出占10%。医疗健康是澳政府第二大支出项目，主要是州政府事权，但联邦政府也承担一些直接支出责任，以及通过转移支付方式对州政府给予支持。联邦和州政府在医疗健康事权的划分是：联邦政府承担个人医疗保险补贴、药品与医疗服务支出以及防疫性支出等；州政府负责提供公立医院服务、精神卫生服务、临终关怀服务、社区保健和公共卫生监督等。医疗健康总支出中，联邦政府支出占42%，州政府直接支出占43%，联邦对州转移支付支出占15%。教育支出是澳政府第三大支出项目，与医疗健康事务一样，教育主要是州政府事权，但联邦政府也承担一些直接支出责任，并通过转移支付方式给州政府提供支持。联邦和州在教育支出上的分工是：联邦政府主要负责高等教育，并对各州提供公共教育经费补助；州政府负责中小学教育、职业教育资助等。教育支出中，联邦政府直接支出占22%，联邦对州转移支付支出占23%，州政府直接支出占55%。

澳大利亚转移支付制度的产生主要是联邦政府和州政府之间存在财力与事权的不均衡。为解决联邦与州政府间财力不均衡问题，澳大利亚也先后采取过一些措施，包括下放一些税收权限给州政府，如1971—1972年将工资税下放到州政府；将一些支出责任上划到联邦政府，如1974年将义务教育的支出责任交给联邦；将一些特定的税种收入分配给州政府，如将联邦政府负责征收的GST收入通过转移支付方式再重新全部分配给州政府。2008年，澳大利亚联邦政府委员会（The Council of Australian Governments，COAG）通过《联邦政府与州政府财政关系改革的政府间协议》，明确了联邦政府和州政府之间的转移支付目标，即通过转移支付使不同地区的公民享受到均等化的公共服务水平，达到横向财政平衡（Horizontal Fiscal Equalization）。该协议还对转移支付的主要类型和分配制度进行了具体规定。目前，联邦政府对州政府的转移支付分为一般性转移支付和特定目的转移支付。2012—2013财年，转移支付总规模903.7亿澳元，其中一般性转移支付493.8亿澳元，占54.6%，特定目的转移支付409.9亿澳元，占45.4%。从近年发展趋势看，2009年以来，一般性转移支付占比总体呈上升趋势。

目前，澳大利亚联邦政府的转移支付已经成为解决联邦与州政府间财力不均衡的主要方式，转移支付收入已经成为州政府收入的重要来源。转移支付在州政府收入中占比也由1901—1902财年的37%提高到1946—1947财年的46%，后逐渐保持在40%～60%，2010—2011财年为50%。

GST是2000年澳大利亚为理顺联邦和州政府财政关系而引入的新税种，是转移支付中占比最大的项目。所有GST收入均按公平原则转移支付给州政府，以均衡地区间的财力差异。联邦拨款委员会分配GST的原则是，使各州政府有相当水平的财力为每个居民提供标准化服务（如教育、医疗、住房、法律服务、交通等），并设计了一套复杂模型，主要考虑州政府财力和服务成本两方面因素。

州政府财力，包括州政府税收收入和联邦政府专项转移支付两部分。由于各州资源禀赋和经济发展程度各异，不同州之间的税收收入存在较大差距。以西澳洲为例，因矿产资源丰富，近年矿产税收入增速较快，所以该州地域内每年征收的GST收入逐年递增，得到的GST转移支付收入却逐年递减。此外，联邦政府专项转移支付也是影响州政府财力的重要因素。

服务成本，主要包括提供标准化服务的直接成本和基础设施建设成本。标准化服务直接成本，指州政府为居民提供基本的教育、医疗、住房、法律、交通等服务而产生的成本。由于各州人口数量、人口的年龄结构、原住民占比等不尽相同，提供公共服务的成本存在较大差异。以北领地为例，因其面积较大、人口稀少、原住民占比较高，北领地政府为其居民提供的标准化服务成本远高于其他各州。基础设施建设成本，指政府为提供标准化服务需投资的基础设施产生的支出成本。

综上两方面因素，联邦拨款委员会按照每年GST收入的预计规模，结合各州人均财力和服务成本之间的缺口，计算各州GST转移支付的分配比例。人均财力较强、服务成本较低的州，GST分配比例相应较低；财力较弱、服务成本较高的州，GST分配比例相应较高。

澳大利亚政府间财权事权关系的划分，对促进区域间协调发展发挥了重要作用。特别是能够保证落后地区政府的收入能力达到基本水平，从而为全国各地居民提供更好、更均衡的公共服务。

注释

[1]国家发展改革委培训团组：《澳大利亚政府间财政关系及对我国的借鉴》，2013年。