全域都市化战略的突破方向

全域都市化是一个复杂的涉及经济、社会、文化、环境等方方面面的系统工程。如果没有明确的突破方向，不分主次、面面俱到，必然会顾此失彼，不利于最终目标的实现。应将规划制定、基础设施建设、产城融合、民生保障和机制创新作为当前推进全域都市化的重要突破方向。

城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，在确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的基础上，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。在编制市域空间规划时，宁波要根据《宁波市城市总体规划（2006—2020年）（2015年修订）》的要求，以全域都市化为导向，构建市域一体的规划体系，进而加快构筑“一主、三副、五组团”^[1]多节点网络化的大都市新格局。

规划是指导城乡发展的总指挥棒，而科学规划的前提是要进行系统的前瞻性研究。宁波在“十三五”时期以及未来较长一段时间，要加强对市域一体规划体系以及事关全局重大规划的前瞻性研究，加强对国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等“多规融合”方案的研究，加强对作为“法定规划”之外规划的战略研究；要在充分研究的基础上，制定规划，坚持规划引领，力求重点突破。

市域一体的规划体系，是各种规划有效衔接、多规融合的规划体系，是用于指导宁波全域都市化发展的规划体系。从空间布局规划来看，通过严格落实主体功能区规划，来明确空间分区、开发强度、开发导向、开发策略等内容，强化对国土空间开发及相关规划的引导约束功能；通过创新编制市域总体规划、城镇体系规划和土地利用总体规划，在跨行政区的重点区块开发上实行规划、产业和国土三个部门共同编制，推进“多规融合”。从专项规划来看，按照“全市统筹、专项衔接”的规划理念，着手编制公共服务、生态环境、水资源、管网、能源等各类专项规划，合理引导市域空间布局、城乡设施统筹和生态网络构建。从产业发展规划来看，应进一步合理规划市域产业发展的功能定位、行业选择和拓展导向，力争在规划指引下，使宁波市域产业发展形成分工合理、优势互补、发展有序的区域有机整体。

规划能否发挥作用，关键还在于规划的落地执行。为此，一是要确保城乡规划的权威性。严格落实城乡规划的空间管治要求，尊重规划的法律效力，加强各级城乡规划相互衔接。二是要建立规划评估和动态调整机制。在规划实施过程中，围绕规划提出的主要目标、重点任务和政策措施，要组织开展规划实施评估，并根据形势变化需要，对规划进行动态调整。三是要加强规划综合协调管理。加强规划部门的沟通协调，梳理各部门规划编制、管理和实施“权力清单”，既强化监管力度，提高规划权威性，又及时妥善处理不同规划之间的矛盾和冲突，确保规划的落实。四是要坚持以科学规划引领全域都市化发展。通过推进多规融合，加快构筑“一主、三副、五组团”多节点网络化的大都市新格局，凸显宁波中心城区的核心职能，强化南北两翼的支撑作用，引导东部滨海城镇产业带和西部山区生态人居带的健康发展。

宁波经济社会发展已经到了工业化与城市化融合发展的新阶段。宁波必须强化“产城融合”发展理念，推动产业竞争力和城市功能的同步提升，提升全市产城融合的整体水平。

宁波在推进产城融合的过程中，要将产城融合的发展导向植于新城规划体系之中，并在建设和发展过程中予以深刻体现。旧城区块、新城区块、卫星城、产业功能区等在推进产城融合的过程中，首要以规划的制定与实施为龙头，努力促进形成产业集聚、功能集成、土地集约、人口集中的功能布局，实现城市格局和产业布局在功能上匹配、空间上对接；在具体推进的过程中，不仅要促进各项规划的有效衔接，更要推进规划的权威执行。对于涉及不同行政主体的情况，应按照“统一规划、分头建设”的总体原则，实现规划决策权力的上收与规划执行权力的下放，力求既保障区块开发的整体性，又要发挥好各利益主体的积极性。

从实践来看，城市的产城融合重点在于旧城改造、城市新城建设、节点城市建设以及部分产业园区（开发区）城市功能拓展。为此，宁波在推进产城融合的过程中，一是要以旧城改造提升产城融合水平。要依据新的城市发展定位，增强规划的执行力，规划布局和培育形成一批高端产业、高端服务功能，打造一批以服务业为主的特色功能区；要着重做好旧城改造建设资金的收支平衡工作，吸引社会资金进入应当成为重要的融资渠道；要强化新城的基础设施配套，分步骤地推进新城的产业、生活休闲、商务商贸和大型居住等协调发展，引导人口与产业不断向新城集聚。二是要以中心城市功能新城建设提升产城融合水平。通过新城的建设来拉大城市框架，通过核心功能营造助推经济转型升级。三是要以节点城市建设提升产城融合水平。有条件的中小城市以及城镇要科学合理地扩大规模，发展成为适度的节点城市；县城要着力推进原有功能区改造提升和城市综合体建设，以此增强城市的辐射带动力。四是要加快产业园区（开发区）城市功能拓展。要将有潜力发展成为小城市的产业园区列为城市功能拓展的重点，按照现代化城市的标准来推进园区的功能拓展，加快培育形成城市居住、消费、休闲等功能。

现有产业和城市“两张皮”的一个重要原因，就在于利益主体的多元化，导致在规划、行政管理体制、要素投入机制、社会管理体制等问题上很难形成有效的统筹机制。为此，要促进产城融合，必须深化改革，进一步创新体制机制。一是要破解管理多头的难题。最根本的办法，是加强新城区块的区划调整，推进行政主体的一体化。在区划调整有困难的情况下，可以考虑通过成立管委会、开发领导小组等形式，负责对新城区块总体规划与各组团实施情况进行总体把控，以及各开发主体之间利益的再平衡。二是要建立完善区域统筹联动发展机制。要通过强化区域政策的指导、推进简政扩权、适时进行区划微调来进一步完善联动发展机制。三是要完善土地利用机制。尤其是要通过“腾笼换鸟”、回购改造、差别化土地供给等手段来建立有利于产业升级与产城融合的园区土地利用机制。

基础设施一体化是城乡一体化的重要标志，是统筹城乡发展的重要条件，是拓展城市发展空间，扩大城区辐射范围和提升城市品位的重要前提，对优化城市资源配置起着重要作用。

当前，城乡基础设施的差异是造成城乡发展不均衡的重要原因。为此，宁波要优化城乡基础设施网络布局，重点推进农村路网、电网、供水网、污水处理网和信息网等各项设施统筹建设和使用。一是要通过高速路网、快速公路网络、城乡公交客运体系等建设，构筑起开放高效的综合交通运输体系。二是要通过创新水务管理运营体制，加大投入，建立起开放高效的综合交通运输体系。三是要通过打破行政区划限制，建立市域统一规划、合理布局、共建共享的生活垃圾处理设施，形成完善、统一、集约的垃圾处理体系。四是要在统筹城乡交通、水利、环保等重大基础设施建设的基础上，建立完善共建共享的基础设施运营管理机制。

坚持政府主导、市场化运作原则，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，建立多渠道、多元化的城建投融资体制。进一步放宽门槛，开放市政公用设施经营市场，鼓励外资、社会资本和非公有制经济成分参与市政公用设施建设和经营；积极吸纳民间资本和商业银行信贷资金，多方筹措城市建设资金；按照保本微利、合理计价原则，理顺供水、供气、污水处理等价格，建立完善的价格机制和收费制度；尽量保证城市维护建设税全部用于城乡基础设施建设和维护。此外，要积极开展污水再生利用和垃圾资源化工作，逐步形成市政公用行业投资经营、回收、再投资的良性循环。

当前，宁波市级财政调控能力薄弱，城市化发展仍然处于县（市）区各自为战的状态，不利于市域统筹推进。为此，应按照市场化改革方向，加快理顺城市开发建设体制机制，合理配置市域资源，增强城市发展动力。要提高市级政府的统筹能力，按照“决策在市、建设在县（市、区）”的原则，适当提高市级财政收入比例，建立健全事权财权相适应、有利于集中财力办大事的体制机制，进一步强化市级政府对全市重大基础设施和重大功能载体建设的统筹协调能力。要拓展节点城市的管理权限，卫星城、中心镇等节点城市是全域都市化建设的重要支撑，在拓展节点城市数量的基础上，按照“决策权上移、执行权下放、服务到位、权责对等”的原则，进一步推进县级经济社会管理权限向节点城市下放和延伸，以激发节点城市发展活力。

农民市民化既是推进新型城市化的重点任务，又是城市经济社会发展的推动力。在这个身份转换过程中，涉及城乡农民利益与权益的调整。正是由于推进新型城市化涉及广大城乡居民的根本利益，所以必须始终坚持依法行政，牢固树立法治思维，切实做好民生权益的保障工作，通过法治保障好城市化进程中各利益主体的民生权益。

当前，在农村征地过程中仍存在不少问题，成为影响社会和谐的重要因素。总的来说，要以维护农民权益为根本，逐步建立“农地征用规范化、经济补偿有依据、基本生活有保障、农民就业有岗位”的权益保护长效机制。对具有本市户籍且自愿进城镇落户的失地农民，应重点解决其进城入镇的权益享受等后顾之忧。具体来说，可以通过农村宅基地使用权和住房所有权置换城镇住房、以农村土地承包经营权置换社会保障、以农民拥有的集体资产所有权置换社区股份合作社股权，建立农民权益转换（置换）过渡通道，引导农民向卫星城和中心镇迁移落户，融入城镇并享受与城市居民的同等待遇，促进常住人口向户籍人口、人口半城市化向城市化有序转化。

全域都市化要求不断缩小城乡公共服务与社会保障水平的差距，建立与经济社会发展水平相适应的农村基本生活保障体系。为此，一是要加快推进公共服务向农村覆盖，建立多层次、宽领域的城乡统一、制度对接的基本公共服务均等化制度，促进城乡社会事业逐步实现水平上的城乡均等和制度上的城乡融合。二是要在实现低保“城乡一体、标准一致”的基础上，加快制定城乡居民基本养老保险、基本医疗等制度并轨时间表，探索建立农村住房保障体系，从制度上让城乡居民公平地享受社会保障待遇，推动从制度全覆盖向人群全覆盖转变。同时，建立城乡养老、医疗、低保和困难群众补贴的动态调节与同步调节机制，不断提高普惠福利救助体系的水平。

当前，宁波外来人口位居浙江省第一。应坚持“以房控人”，有效引导人口合理分布，逐步建立起大中小城镇有机结合、规模序列完善、职能分工互补、空间分布合理、符合现代化中心城市要求的城市人口规模体系。为此，一是要加快城市更新步伐。加快城乡接合部治理和旧城城中村改造，进一步减少低层次流动人口聚居空间。同时，统筹推进旧工业区、旧住宅区、旧商业区更新升级，推动原区域的产业升级和居住业态升级，进一步压缩低端从业人口数量。二是要加强出租房屋管理。完善城乡出租房屋的准入条件和管理制度，依法查处违法建筑、违法出租、违法经营等行为，规范房屋租赁市场秩序，破除外来人口无序集聚居住的安全隐患。三是要推进外来务工人员安居保障体系建设。允许符合条件的优秀外来务工人员在务工地享受住房保障政策，鼓励外来务工人员较多的开发区、产业园区集中建设公共租赁住房，引导和支持村（社区）、企业改善外来务工人员的居住条件。

研究测算农业转移人口市民化总成本，编制年度外来农业转移人口市民化成本报告，测算宁波市及各县（市）区外来农业转移人口数量和基本公共服务方面的总支出，明确成本分担比例。根据国家实行中央财政转移支付与农业转移人口市民化相挂钩的政策，以总成本为依据，合理设定中央、省、市和县（市）区的分担比例，争取国家和省分别承担30%、10%的总成本（具体比例由国家和省统筹平衡后确定）；在明确国家、省承担比例的基础上，市、县（市）区两级综合考虑现有地方财力分配方案和农业转移人口空间分布状况，明确具体成本分担比例。健全财政转移支付机制。建立以一般和专项相结合的转移支付方式。根据中央、浙江省成本分担总量，上级（中央和浙江省）财政在扣除专项转移支付后的剩余部分，以一般转移支付的方式给予地方财政，重点用于农业转移人口义务教育、劳动就业、社会保险、基本医疗卫生、公共管理等基本公共服务开支。市、县（市）区根据成本分担比例，研究制定具体操作的财政转移支付办法。提高企业和个人履责积极性。加大对企业社会保障缴费和劳动就业执法检查力度，督促企业依法为务工人员缴纳各类社会保险，落实外来务工人员与城镇职工同工同酬制度，建立合理的工资正常增长机制和劳动权益保障机制。鼓励外来农业转移人口积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训，按规定承担相关费用。对吸纳外来农业转移人口数量较多，且符合产业转型升级方向的企业，允许企业在工业用地上建设公租房性质的职工宿舍。

在宁波推进全域都市化的过程中，其薄弱环节在农村。只有农村的生产、生活和生态城市化了，那才能说全域都市化的目标基本达成了。而在农村的生产、生活和生态等指标中，最有意义也是最为内在的则是农民生活方式的市民化。实现农民生活方式市民化，一是要认真区分分属不同类型社区的农民所固有的不同生产生活特征，以及由此带来的不同的心理和行为特征。根据全域都市化的格局，社区可细分为城市社区、城郊社区、节点城市社区和农村社区。生活在这四类社区中的农民，其生活方式具有各自的特质。二是要根据生活在不同社区农民的不同生活方式的特质，确定其实现生活方式市民化的重点方向。进入城郊社区的居民要重点培养其共同的价值理念，节点城市社区要着力打造社区治理结构，而农村社区则要全力推动居民的社区认同。三是要在确定了不同社区实现生活方式市民化的不同重点方向的基础上，有针对性地采用不同的方法和手段，促进农民改变其原有的生产生活方式，扎实推进宁波实现全域都市化的进程。

新常态的助推特点是结构性减速，而资源配置效率下降、要素供给效率下降和资源环境约束增强是造成结构性减速的重要原因。在新常态背景下，宁波以全域都市化为导向推进新型城市化仍然离不开土地、资金、人才等核心要素的持续供给、高效配置。此外，还需要通过适应性的行政区划调整来提升要素资源配置效率。

近些年来，宁波高度重视城市化过程土地利用效率的提升问题，出台了一系列政策措施，取得了一定效果；但是如果按照新型城镇化发展的要求，那么在土地开发利用中仍存在集聚不足的问题，尤其是在建设用地上利用得不够集中、不够集约，效益偏低。为此，在“十三五”时期，宁波应进一步在提高土地利用效率上下功夫。一是要完善土地利用总体规划。按照城乡统筹、保护耕地的要求，立足宁波市情，划定永久基本农田和城镇发展界线，开展土地利用的专项规划，优先保障重点项目、民生工程建设。二是要构建土地集约利用体制机制。树立“亩产论英雄”的发展导向，并构建起“亩产论英雄”的导向机制。三是要更新招商引资用地理念。坚持科学合理使用土地，有效满足经济发展对土地的需求，确保土地资源永续利用。四是要盘活存量土地资源。组织调查存量土地，加快低效土地二次开发，深化城乡土地制度改革。五是要合理拓展新增用地规模。合理安排建设用地指标，明确存量土地挖掘范围，积极拓展建设用地空间，建立新增项目用地高效利用机制。

完全依靠财政推动新型城镇化建设是难以实现的。根据《国家新型城镇化综合试点方案》，推进新型城镇化要建立多元化可持续的城镇化投融资机制，各试点地区也确立了PPP、城镇化投资引导基金、资产证券化等差别化融资试点内容。宁波是新型城镇化综合试点城市之一，应当在投融资机制创新上勇于探索。一是要提高市级全域都市化投融资统筹能力。重点完善政府投资决策管理机制，健全政府公共项目和监督制度。二是要积极争取发行地方政府债券。制定宁波地方政府债务管理制度，争取省级发债资金和专项债券融资权限向宁波市倾斜。三是要引导社会资本参与全域都市化建设。尤其是要加大推广PPP模式，编制民间资本进入城镇化重点项目引导目录。四是要鼓励金融机构加大支持力度。研究完善金融机构加大支持力度的措施和方式，切实提高政策实施成效，构建长效机制。五是要深化国有融资平台公司改革。适当归并集中优质国有资产，重点组建市属国有资本投资管理公司，更多专注于资本运作。

在新型城市化建设过程中，离不开一支稳定的高素质人才队伍，不仅要积极引进人才，更要利用好现有人才，更好地稳定现有人才队伍，增强宁波市各类人才特别是高精尖人才的科学研究和技术创新意识和能力。为此，宁波在人才队伍建设过程中，一是要提升各类存量人才水平。加大人才教育培训投资，提高各类人才培训效率，加强各类人才能力建设。二是要挖掘现有各类人才潜能。创新人才提拔培养机制，建立科学合理的激励机制，营造人才潜能发挥的环境。三是要完善留住各类人才的保障政策。确立以人为本的政策导向，强化人才开发的资金政策，完善人才创业的政策环境。

科学、合理的区划调整是提升区域经济发展质量的有效途径。宁波应加快改变部分行政区划设置不合理的现状，构建科学合理的行政架构，优化全域都市化发展的空间布局，加快形成市、县（市）区和乡镇布局合理、功能完善、梯度有序的行政区划体系。为此，宁波要抓住有利时机，适时推进行政体制改革。一是要适时扩大中心城区规模，加强中心城市的集聚和辐射能力。建议按照“小区合并、大区分解、近郊县（市）并入”的总体思路推进改革。二是要推动节点城市行政区划调整，加快卫星城和中心镇向小城市发展。要根据卫星城市和中心镇实际情况，在确保社会稳定的基础上，适时适度推进行政区划调整。一方面争取扩大现有卫星城、中心镇的行政管辖面积，另一方面建设用地指标向卫星城市和中心镇适当倾斜，着力破解土地要素瓶颈。三是要再择优发展一批小城市，提升综合承载能力。择优发展一批小城市，夯实产业基础，促进经济社会持续发展，增强小城市服务农村的职能。

城市化涉及经济、政治、社会、文化等诸多领域，是一个系统工程。顺应全域都市化发展新要求，应加快突破市域要素瓶颈制约和体制机制障碍，健全财权与事权相匹配的体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，实现全市生产、生活与生态空间的耦合共生，以及城市运行管理的高效化与品质化。

城市运行管理效率的高低，直接关系到城市居民生活的品质与文明程度的高低。近年来，宁波城市化进程加快，各种跨部门、跨领域、边缘性、交叉性城市问题逐步凸显，单靠个别力量难以解决。为此，必须加快动员全社会力量，提高城市协作化管理水平。一是要加强各级政府与各职能部门之间的协作与配合。统一全市市政公用设施的管理与维护职权，纵向分权到底，横向分工到边，构建系统、高效的一体化执法管理模式。推动管理重心下移，市、区、街道、社区分级负责，调动各级组织参与城市管理的积极性。二是要健全公众参与机制。建立城市管理咨询机构，实行城市管理市民听证制度，扩大市民在城市管理决策、执法和监督全过程的参与，建立政府和社会机制互联、功能互补、力量互动的社会协同管理网络。三是要推进城市管理手段现代化。大力推进数字城管建设，促进规划、房地、环保、市政、绿化、水务、气象等城市管理信息深度开发和共享交换，逐步建立数据全、范围广、效率高的数字城管系统。

按照浙江省推进“四张清单一张网”有关要求，持续推进简政放权工作，深化行政审批制度改革，推动实现“三证合一”和“一证一码”，加大统筹整合力度，加强部门协调配合，优化审批流程，提高审批效率，营造更加公平的市场环境和良好的政务环境，并逐渐建立起与之相配套的法律法规和工作机制。一是要进一步下放行政审批权限。按照“合法科学、规范效能、权责一致、重心下移、减少层次”的原则，进一步清理规范市场监管、国税、财税、商务等部门的行政审批事项，进一步下放审批权限到县（市）甚至乡镇一级，方便市场主体就近办事，激发市场主体活力。二是要减少和取消行政审批事项。加快推进权力清单制度，对现有行政审批事项进行全面清理，凡市场机制能够有效调节的经济活动一律取消行政审批，推动事前准入审批向事中、事后监管转变。对于不涉及国家安全和影响生态、资源环境的项目，一律取消投资审批。三是要加大网络整合力度。由政府牵头，整合相关部门内网审批系统，优化审批流程，推动商事审批系统一体化，建立集事项办理、过程查询、结果公告、流程监控、资源共享于一体的网上并联审批平台。实行审批手续网上办理，审批材料网上传递，相关数据网上共享，审批事项网上并联，真正实现登记注册全程电子化。

加强评估督查。加强新型城市化统计工作，在全市新型城市化监测和评价指标体系中增加全域都市化相关指标，定期开展城市化目标进度监测评估，根据新情况、新问题及时提出有针对性的政策举措。

健全推进新型城市化目标责任制考核办法，体现注重效益的理念，实现从以往只看“产出”向“成本—收益综合”的转变。强化考核评价结果运用。考核评价意见和结果录入干部管理信息系统，作为领导班子调整和干部任用、奖惩、培训的重要依据。

注释

[1]“一主、三副、五组团”：“一主”是指宁波绕城高速以内的中心城，包括了海曙区、江东区、江北区、镇海新城、鄞州新城等；“三副”是指镇海片、北仑片、鄞奉片；“五组团”是指慈城、东钱湖、东部滨海、九龙湖—澥浦、鄞江（鄞西南）五个组团。