全域都市化过程中的产城融合

第五章　产业与城市互动融合发展

产城融合发展是实现全域都市化的必然要求。产业是城市发展的基础，城市是产业的载体，两者不可分割、相互交织且共同前进。产城融合研究的重点区域是中心城市内的功能新城^[1]和中心城市外的中小节点城市^[2]。要着力破解产城分割、产城分离的困境，通过有序推进功能新城建设、加快推进和培育发展节点城市、创新优化发展环境来促进产业城市的良性互动、有机深度融合。

产城深度融合是当今城市发展的趋势，目的在于通过合理优化布局产业，实现生产、生活、生态的和谐统一。当前，普遍存在产城分离、有产无城、有城无产等现象。为此，宁波要着力在旧城改造、城市新城建设、节点城市建设以及部分产业园区（开发区）城市功能拓展中，理顺产城融合的建设机制，实现产城配套、产城协调、产城相融。

2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，在新城新区建设过程中，要推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。在宁波出台的《中共宁波市委关于深入推进新型城市化提升城乡治理水平的决定》中，更是将产城融合作为其中的一条基本原则，明确指出要推进战略性功能区产城融合，培育一批产业特色鲜明的都市卫星城和中心镇。可见，产城融合是宁波在全域都市化进程中亟待破解的一项重要任务。

产城融合，一般是以特色产业集群和合理城市布局为基础，通过整体谋划、分类推进，把特色产业集群有机根植于城市体系之中，实现目标统一、布局合理、生产生活生态功能匹配、开发管理主体同一，解决目前产业和城市协同性差的问题，形成产业与城市共生共利、持续发展的格局。简单来说，是在满足居民生产生活需要、生态环境许可的前提下，对产业与城市在空间、用地和功能上进行优化、调整、统筹安排，进而形成产城协同共进、共生共融的发展局面，比如城市新区产业发展与城市功能完善同步、城市新区产业的选择和布局要符合整个城市的发展定位与性质、城市新区与老城区的有机融合等都属于产城融合范畴。

产城融合的本质是从功能主义导向向人本主义导向的回归，从重物轻人的城市化向以人为本的新型城市化转变，即产城融合的核心是以人为本，实现人的现代化。通过产业与城市的深度融合，来实现城市的高质量发展；宜居宜业的城市能为人的全面发展提供良好的条件。这里需要指出的是，当前我国多数地方政府提出的产城融合是在城市转型升级的背景下相对于产城脱节提出的发展思路。客观来说，并非所有的区块都要推进产城融合，比如一些化工区、重工业区块就应当坚持产城分离。

从国外城市化的进程来看，欧美发达国家自18世纪中叶的产业革命开始，城市化进程便与工业化和经济发展交织在一起，生产集聚促进了城市化的发展。美国城市学者诺瑟姆（Ray M Northam）1979年提出了“城市化过程曲线”，即发达国家城市化变化呈现S形曲线，城市化过程大致可分为三个阶段^[3]。简•雅各布斯在《城市经济》一书中从历史经济角度论证了产业发展对城市的推动作用，认为城市是一个不断地在旧工作基础上增加新工作的地方，任何出现这一过程的聚居地最终都将发展为城市。总体来看，国外各国的城市化大致可分为四类（见表5-1），从这些国家的实践来看，产业化水平和经济发展水平很大程度上决定了城市化的速度与质量，产城融合则城市化质量较高。产业与城市往往相伴而生、共同发展；产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体。产业发展与集聚，会催生一座新城；产业的衰退与衰落，会导致城市发展的停滞，甚至消失；城市的发展与兴盛，可为产业的集聚提供平台；城市功能的拓展与完善，可为产业的转型升级提供支撑。

表5-1　国外城市化类型

在国内，诸多学者针对城市“摊大饼”式扩张、老城变“堵城”、新城变“睡城”、产业园区“见物不见人、见厂不见城镇”等产城分离的现象，从不同的角度提出了产城融合的发展思路，以求破除产业与城市相互脱节的“两张皮”现象。从已有的研究来看，产城融合的关键点在于功能复合、配套完善和各功能空间的融合布局。“功能复合是要消除生产、生活、服务等空间上的割裂与分离，在一定地域范围内实现居住、工作、交通、服务等功能的融合；配套完善是根据新区的主导产业配套相应的生产和生活服务设施；各功能空间的融合，根据空间主导功能的不同将产业、生活、服务、生态等空间采用不同的组织方式进行组织。”^[4]当前，各个城市之间往往既有共性的问题，也存在个性的问题，学界对于国内城市如何推进产城融合还未建立起具有共识性的发展模式，但是普遍认为以人为本的城市化，必须做到产城一体化，没有产业支撑的城市化就是土地的城市化，没有“产”和“城”的融合，就会再度形成“空城”、“睡城”，城市会失去活力，城市经济的辐射集聚力也就无从谈起。

有利于加快推进全域都市化。未来十年，是宁波全面推进全域都市化的关键时期，要实现“一主、三副、五组团”多节点网络化的市域空间布局，重点在于中心城区与节点城市的建设。东部新城、新材料科技城、南部新城、慈城、集市港、姜山等区块的加快建设推进，拉开了中心城区城市框架，提升了城市功能，但是这些区块的可持续发展要有支撑产业，即产与城要融合发展，相互促进。宁波的县城、卫星城、中心镇也是如此，要实现可持续发展，也必须走产城融合之路。可以说，产城融合的程度将在很大程度上决定宁波现代化国际港口城市、“四好示范区”建设的进程，决定城市经济的辐射集聚水平。

有利于加快产业转型升级。城市化的本质在于产业、要素、人口在空间的高度集聚，其中产业的集聚是人口与要素集聚的前提和基础，也是城镇化发展的前提和基础。产业转型升级是宁波“六个加快”发展战略中的一条，也是“双驱动四治理”战略部署中“创新驱动”中的重要内容。当前，宁波已进入了工业化的中后期，步入了城市化引领工业化的发展阶段。在这一阶段，抓住中心城区再崛起、节点城市现代化建设、重点产业园区城市功能拓展等城市化进程，推进产城融合，是做强做优宁波城市经济、发展技术知识密集型都市工业和推进产业转型升级的重要驱动力。

有利于推进生态环境建设。坚持产城融合发展，有利于促进产业结构优化提升，促使生产空间集约高效，优化资源要素利用，减少资源消耗与污染排放，能有效提升城市生态环境水平。特别是产城融合能有效整合产业与城市空间，推进产业区、城市综合服务区和生态控制区等功能区的布局优化，进而有效提升土地空间利用效率，实现城市土地空间资源的优化再生。

改革开放以来，宁波经济社会发展取得了显著的成绩，这得益于这座城市始终坚持走城市化与工业化协调发展的路子。但是受历史条件、行政体制、国家政策变化等方面的影响，宁波旧有的城市化发展模式短时期内尚难以扭转，这导致了城市“摊大饼”式扩张、老城变“堵城”、新城变“空城”、产业集聚区缺少公共服务配套等问题仍客观存在。为此，包括宁波在内的诸多地方政府提出城市要走产城融合的发展道路。这实质上是对原来存在的“重产业、轻城市”、“重城市、轻产业”等产城脱节问题的反思。

20世纪90年代初，宁波确立“以港兴市、以市促港”战略目标，本质上是要加快产业与城市的互动发展。进入21世纪，宁波提出了“六大联动”、“六大提升”的发展战略，城市化和产业均衡发展是其中的重要内容。2011年，宁波根据国内外形势的变化，适时提出了“六个加快”战略，“构筑现代都市”和“推进产业升级”是其中的重要内容。2013年，宁波提出了“双驱动四治理”的决策部署，即大力推进改革驱动、创新驱动，狠抓生态治理、城镇治理、社会治理、软环境治理。这本质上还是要求产城互动、有机融合。

但是，产城融合涉及城市、产业、基础设施、生态环境、人口与社会管理等多个方面，涉及诸多政府部门，说易行难。比如，产城融合要求产业与城市布局应高度协同、产业与城市功能应高度匹配，但是在建设过程中要达到这一目标殊为不易。从具体的实践来看，至今仍有不少功能区块产业功能突出而城市功能培育缓慢；不少产业园区与附近城镇毗邻，但是开发主体分立，难以形成最大合力；不少中小企业仍分散在乡镇之中，没有进入产业园区；现有的产业结构也尚难以支撑起旧城老城的有机更新。

市内功能新城，是一般在中心城区范围划定的具有较大发展潜力的区块，是特色功能突出、专业化明显、带动性强的城市功能区块，一般选择发展金融、文化创意、高新科技、都市休闲、教育培训等产业，培育提升都市型服务功能，提高生产性和生活型服务水平。宁波的市内功能新城主要包括东部新城、南部新城、镇海新城、北仑滨江新城、江北姚江新城、江北甬江新城等（见表5-2）。

表5-2　宁波市内功能新城基本情况

新城建设拉开了城市框架，但是开发建设面临挑战较多。表5-2所列新城总体规划面积达200多平方千米，随着建设的推进，将有力地促进城市框架的拉开。但是，从实践来看，2000年初启动的镇海新城、东部新城仍在建设之中，且目标产业培育也较缓慢。其原因是多方面的，但本质上仍是产城融合缓慢，产业支撑不足，导致人口导入有限，产、城、人三者难以匹配，这也导致了开发建设资金严重依赖土地出让，在房地产业遇冷时，开发进度也随之不得不放缓。此外，土地征迁也是一大难题，一般工业用地出让期限为50年，用地回收难，例如北仑滨江新城的戚家山、小港两片已布满工业企业，企业“退二进三”工作开展困难。

新城功能定位明确，但是存在一定的功能重叠。新城往往着眼于发展第三产业，但目标粗线条，缺少细分，导致功能重叠，极易引发过剩（见表5-2）。当前以写字楼为主的商务办公设施已较为明显。根据沃德房产《2012年度宁波写字楼租赁市场报告》，2013年海曙区、江东区、江北区和鄞州区四区写字楼租赁市场有100多万平方米交付，而与北京、上海等一线城市每平方米几十元的日租金相比，宁波高端写字楼日租金也仅为每平方米2.8～3.5元之间，而南部新城平均租金更是仅为每天每平方米1.3元。需要指出的是，不少写字楼名为办公实为商住。

新城高度重视目标产业培育，但是总体上产城互动仍不足。开发建设较早的东部新城、南部新城和镇海新城区块内现代服务业发展步伐加快，例如南部新城的总部经济、商务，东部新城的会展、金融等。但是总体来看，产业集聚水平仍偏低，上规模、带动性强的企业引进不宜，区域集聚辐射功能偏弱，导致新城产业支撑不足、人口导入缓慢。

市郊乡镇区块，是位于主城区城郊的乡镇，并非独立的城市，应视为中心城区的功能区块。它产生于城市化向城郊化过渡之中，当大城市城市化达到一定程度，再由城市化向郊区化过渡时，郊区基础条件较好、区位优势突出的城镇将承接一部分大城市转移扩散的人口与产业，承担一部分大城市的功能，例如，居住功能、商业功能、产业功能等，最终形成具备居住、购物、娱乐等城市功能的区块。宁波的市郊乡镇主要包括慈城、集士港、姜山、邱隘、五乡等。

市郊乡镇区块发展预期明确，房地产业发展迅速。集市港已成为城西的重要的居住板块；慈城是江北区构筑“三城”框架中的重要一极；姜山正加快与南部商务区的对接；邱隘和五乡属于鄞州区“十二五”重点发展的鄞东板块，又毗邻东部新城，实质上邱隘已基本融入城区，五乡的城镇建设正在大力度推进，又布点有轨道交通1号线的站点。得益于此，这些新城有着较明确的发展预期，交通条件不断完善，致使这些新城房地产业迅速发展，住宅用地大量推出。

市郊乡镇区块产业仍以工业为支撑，特色功能尚不凸显。从整体看，慈城、集士港、姜山、邱隘、五乡均呈现“二、三、一”的产业结构，以工业为主导，产业集聚度有所增强，但是企业规模偏小，创新能力有待增强。这导致了区块虽形成了一定的产业集聚，但特色功能并不凸显。比如，集市港工业职能突出，但是在特点产业基地、空港物流等发展方面仍待提升；姜山较为缺乏承接南部商务区辐射的城市功能；邱隘和五乡地处鄞州区，但是主要接受东部新城辐射，原有的功能定位需进一步明确。

市郊乡镇区块加快接轨主城区，但是在体制上仍面临不少障碍。当前，基于市郊乡镇区块良好的发展预计，人、财、物等要素不断向新城集聚，公共和基础设施配套也在不断完善；但是由于行政区划、行政主体等体制仍未理顺，也在一定程度上引发了新城产业升级方向不明晰、与周边区块融合缓慢等问题。为此，必须打破原有的利益格局，进行大刀阔斧的改革，诸如调整行政区划、撤镇设街、精简行政主体等。

节点城市是城市化水平比较高，经济比较发达，产业特点突出，具有一定的综合服务功能，对周边城乡具有较强辐射、带动能力的现代化中小城市。目前，宁波的节点城市可分为三大类：县城、卫星城、一批具有现代化中小城市发展前景的城镇与园区。

节点城市不断培育，但城市化水平存在差异。根据中国社科院2014年中国中小城市科学发展评价体系研究成果，在全国百强县排名中，慈溪位列第5位，余姚位列第12位，宁海位列第80位，象山位列第58位；宁波北部城市化水平仍显著快于南部。2010年宁波以中心镇为基础，启动了卫星城建设，先期启动建设7个卫星城，后又增加1个，共8个。2012年，宁波市人民政府办公厅印发了2012年卫星城市和中心镇改革发展工作要点，着力推进卫星城市和中心镇改革发展；2013年，宁波出台了《宁波市人民政府关于扩大中心镇行政执法权限的决定》，进一步向中心镇放权。但是从发展实践来看，卫星城之间由于原有经济基础的不同，城市化推进速度仍存在一定的差异。

节点城市在城市化过程中面临诸多困难。诸如，县城与中心城区的互动性仍需强化。以奉化为例，奉化紧邻中心城区，区位优势明显，但是从现状看，中心城区对奉化的极化效应大于扩散效应，导致奉化面临着被边缘化的威胁。又如，县城虽城市框架不断拉大，但是发展方式仍显粗放。以慈溪市为例，2005年慈溪市城市化率是59%，中心城区建成区面积是32平方千米，到了2008年城市化上升到了61.5%，中心城区建成区面积为35平方千米，到了2012年城市化率上升到了65.3%，中心城区建成区面积达到了42.3平方千米，仅七八年的时间，中心城区建成区面积扩张了三分之一，在城市面貌日新月异的同时，城市功能提升相对缓慢，产业培育和发展跟不上土地城市化的步伐。再如，卫星城虽综合经济实力稳步攀升，但是大多缺乏特色功能，产业转型升级困难，品牌化、规模化的龙头企业少，企业产品同质，价格竞争激烈，尚难以发展成为有较强创新能力和市场竞争力的特色产业集聚。此外，卫星城的发展与新农村的建设之间存在着错位。卫星城的建设的一大目的是要集聚周边村镇的人口与产业，通过这些要素的集聚进一步促进城市的发展；但是从实践来看，新农村建设中不少举措实质上是鼓励产业和人口留在农村。这就导致了发展上的冲突。

根据产业与城市的互动规律，宁波已处于工业化的中后期，进入了城市化引领工业化的发展阶段，而产城融合又是现代城市发展的重要趋势和特征。立足这个阶段的特点，并借鉴国内外先进地区的有益实践，宁波推进产城融合应着重抓好四个方面的内容，即旧城改造、城市新城建设、节点城市建设以及部分产业园区（开发区）城市功能拓展（见表5-3）。

表5-3　产城融合的四大主要类型

旧城改造能有效提升城市设施、形象、功能和竞争力，进而为产业集聚发展提供平台、为转型升级提供支撑，从而使得城市设施更现代、城市服务功能更高端、城市生活更便利、城市竞争力更突出。中心城区是城市的核心，也是旧城改造的重点区域。在城市化推进过程中，中心城区的市政配套、功能结构等一直处于更新和发展之中，提升中心城区的集聚辐射能力，始终是宁波城市发展的重中之重。“十一五”时期，宁波市委、市政府适时提出了“东扩、北联、南统筹、中提升”的统筹区域发展战略，其中“中提升”是核心，即提升中心城区六区的发展水平。在“十二五”期间，宁波又提出了“六个加快”战略，其中加快中心城区再崛起是加快构造现代都市战略的重要内容。2014年，宁波市政府通过了《关于加快推进以成片危旧住宅区为重点的城市棚户区改造工作的实施意见（试行）》，计划于2014—2017年，全市实施棚户区改造10万户、1000万平方米。为此，以道路建设、交通设施建设、城市综合体建设、功能区建设、棚户区改造等为内容的旧城改造一直在有序推进。但是也要看到，宁波中心城区的旧城改造一般由所辖区的区政府主导，好处是责任明确，不足是统筹不够、协调难。2011年，宁波开展的打通“断头路”专项行动就是一个很好的例证，其根源就在于市本级主要负责海曙、江东、江北等三区城市基础设施建设，鄞州、镇海、北仑等三区则自行负责建设，造成了部分跨区域项目市、区两级步调不一。

宁波以旧城改造来提升产城融合水平，尤其是提升中心城区的产城融合水平，必须强化提升市级的统筹协调能力，依据新的城市发展定位，增强规划的执行力，规划布局和培育形成一批高端产业、高端服务功能，打造一批以服务业为主的特色功能区，加快形成新的高端城市功能；必须着重处理好旧城改造建设资金的收支平衡问题，除了政府投入外，吸引社会资金进入应当成为重要的融资渠道，比如通过发行政府债券，在公益性强的项目上，政府要通过让利吸引企业投入，当然，企业投入的资金在很大程度上还是来自银行贷款。

宁波要立足中心城市中部、东部、南部、西部、北部五个方位，以新城发展拉大中心城市框架，强调新城建设的整体联动，合理确定新城规模，尤其是强化功能布局，通过核心功能营造助推经济转型升级（见表5-4）。新城的不同功能区建设可按照现实需要分阶段推进，“摊子”不求大，但是要求“精”、求“充分”。此外，要进一步优化创新创业环境，持续加强对新城内创新创业的孵化服务，可根据新城规划的功能与产业导向，通过购买服务的方式征集、评估与发布创业项目，采取对被创业项目库采纳的项目给予补贴等措施。

表5-4　宁波中心城市功能新城建设

强化新城的基础设施配套。新城的配套应当按照功能区的建设推进，逐步完善，首先为局部区块做基本配套，为局部做支撑，随着新城的发展，配套也要随之不断完善升级，即通过分步骤地推进新城的产业、生活休闲、商务商贸和大型居住等协调发展，引导人口与产业不断向新城集聚。比如，要通过建立新城和主城之间的快速公交系统，合理安排路线和站点的位置、疏密度和公交频次，促进两者之间的交通通达性，使新城居民到主城的出行更加便捷；通过向新城导入医疗、教育、文化娱乐、民政等优质公共服务资源，提升新城生活品质；通过推进消防、人防、给排水及防洪排涝等设施的高标准建设，建立综合性的防灾减灾能力；等等。

加强新城建设管理的机制创新。当前，功能营造缓慢一定程度上由于行政主体较多，内耗较多，一个具有一定带动力的功能性项目，宁波市域内部往往有多个区块在争取，互相“压价”，这一定程度上导致了资源配置的扭曲，要通过一定的制度安排来消除这种扭曲。

有条件的中小城市以及城镇要科学合理地扩大规模，发展成为适度的节点城市。节点城市主要包括县城、卫星城和中心镇。在县城的建设上，宁波将重点放在了原有功能区改造提升和城市综合体建设方面，通过功能的提升，强化城市辐射带动力，进一步推进人口集聚，加快产业转型升级。在卫星城和中心镇的建设上，近年来宁波以体制机制创新，积极探索集约、智能、绿色、低碳的发展道路，力求解决“小马拉大车”的问题，取得了较为明显的成效。

产城融合是推进节点城市建设的重中之重。一是树立节点城市的理念。加快构筑“一核多节点”的城镇体系；坚持紧凑城市、精明增长的理念，“摊子”不宜铺大，但是要做优做强功能。二是节点城市要妥善处理好新老城区的关系。既要通过新城建设来实现城市经济发展、缓解老城区居住压力、进一步完善城市政治与社会功能等目标，也要通过旧城改造，升级旧城的产业、功能，提升城市面貌；同时，要以促进节点城市“二三产”同进、新老城产业融合、产业现代化和集群化发展为导向，进行产业布局，强化新老城区产业体系的耦合。三是中心镇、卫星城应按照现代化城市的发展标准，切实创新体制机制，完善城市管理体制，推进城市建设，塑造城市形象，加速形成城市功能。按照“一核多节点”的城镇体系内在要求进一步扩大节点城市数量。四是要科学统筹新城与周边村庄的规划建设。顺应城镇用地规模和城镇人口增加，自然村落和农村人口减少的趋势。中心城市周边村庄的规划建设必须纳入节点城市总体规划之中，通过规划的实施，促进周边人口向城市集聚、布局农村的工业企业向规划功能区集中。

当前，功能单一、缺乏城市依托的产业园区，越来越难以吸引技术工人、集聚人才，产业转型升级、高端化举步维艰。体制机制等原因导致的产城分离是造成这一现状的重要根源。

当前，宁波将有潜力产业园区发展为节点城市是加快构筑“一核多节点”城镇体系的重要载体。一是按照现代化城市的标准来推进园区的城市功能拓展。加快培育形成城市居住、消费、休闲等功能，发展产业所需的配套服务业，进而为产业转型、产业高度化提供支撑。二是推进战略性功能区产城融合。杭州湾新区、梅山产业集聚区、东钱湖旅游度假区等战略性功能区，要合理规划建城规模，统筹优化产业区、居住区、商贸区等布局，要以功能提升支撑产业发展、以产业升级带动功能优化。三是优化与创新体制机制。推进行政管理主体的协调与统一、行政区划的微调、土地利用管理制度的改革、社会管理体制的改革、财权与事权的匹配等。

注释

[1]本文认为功能性新城临近或毗邻老城区，是主城区空间的延伸，满足了城市空间扩展的需求；在功能上承接了老城区部分转移过来的功能，并发展培育一部分新功能，实现对老城区功能缺口的填补、发展与完善；在发展动力上，既存在主城区发展的推动力，亦存在新城自我发展与演化的内在动力。

[2]这里的中小节点城市是相对于中心城市而言，是在宁波整个城镇体系中发挥节点作用的中小城市，从规模来看，一般县城为中型节点城市，卫星城与中心镇以及一批具有现代化中小城市发展前景的城镇与园区为小型节点城市。

[3]城市化进程三阶段。初始阶段：城市化水平达到10%就表明城市化进程启动，该阶段城市人口占区域总人口的比重低于25%，第一产业和乡村人口在经济社会结构中占很大比重。加速阶段：城市人口占区域总人口的30%以上，工业化速度的加快推进人口开始大量进入城市，第二产业成为国民经济的主导，第三产业比重上升。稳定阶段：城市人口占区域总人口的60%以上后，经济发展以第三产业和高科技产业为主导，人口增长模式向“低出生率，低死亡率”转变。

[4]刘畅、李新阳、杭小强：《城市新区产城融合发展模式与实施路径》，《城市规划学刊》2012年第S1期，第104—109页。