推进产城融合的体制机制优化

产城融合不可避免涉及规划、行政管理体制、要素投入机制、社会管理体制等问题。城市的进一步发展很大程度上要依靠深化改革、优化体制机制所形成的制度竞争力。因此，宁波要立足现实与可操作性，不断优化产城融合的体制机制。

无论是中心城市新城，还是节点城市，抑或是谋划新建一批节点城市，均会涉及开发管理体制的问题。特别是涉及行政区划调整、两个或多个开发主体合一的这些问题，因要打破固有利益格局，推进难度大。当前，改革已经进入“深水区”，要进一步迸发制度的活力，必须攻坚克难。

市内发展空间本就有限，划出特定区域进行新城建设，在此区域内往往会涉及多个行政主体，诸如街道、乡镇、园区，以及新成立的开发主体。从实践来看，新城的开发管理主体合一、统筹力度大、控制力强、规划执行得力，则新城开发建设较快。为此，要在推进功能新城的建设时，着力理顺新城的开发管理体制。例如，东部新城要进一步拉开框架，发挥城市经济控制中心的作用，势必要进一步完善开发管理体制。建议在不改变行政区划的前提下，将五乡、邱隘等划归由东部新城指挥部代管，强化区域联动，待时机成熟，可调整行政区划，在东部新城指挥部的基础上成立大东部区域管委会。又如，镇海新城要与新材料科技城、国家高新区加强协调统筹，理顺三者的开发管理职能，建议可整合成一套班子，扩大机构职能。再如，甬江新城和姚江新城，两者地域面积较小，发展腹地有限，建议不设开发主体，由市、区两级政府统一领导。

在宁波市域范围内，存在着产业园区与乡镇毗邻，两者之间却统筹难、协调少，产与城未能有机融合的现象，如余姚滨海新城与小曹娥镇、慈溪慈东滨海区与龙山镇、梅山保税港区与春晓镇等，都涉及“区镇合一”的问题。一些有潜力建设节点城市的区块也存在着此类问题。为此，要通过制度优化，将两者捏合起来，实现“区镇合一”，即对产业园区与镇职能相近或相关的机构进行整合，以“小机构、大服务”为理念，以机构精简为原则，建立精简、统一、高效的行政体制。从方向看，可以是以镇为主体“扩权”强镇，如同卫星城试点，也可以是以开发区为主体“扩权”，将开发区的权限由经济领域扩展延伸到社会事务与公共管理领域。从已有的实践看，无论何种方式，往往是合则两利，分则两伤。

从宁波当前已有的规划看，中心城区、县城均布点有新城（新区），多数卫星城、中心镇也正在或准备建设新城（新区）。从短期来看，新城存在着过剩，没有如此多的人口和产业大量导入。因此，有序推进就显得十分重要。为此，要深化规划体制改革，重点区域的建设必须以“市级规划”为原则，由市级顶层设计，以属地开发建设为主。要实行控制性发展，在重点区块建设的产业与人口导入方面做好科学预期，能在较长时期内保持产业与人口持续流入的，大力支持，对把握不大的，要控制发展，宁可预留空间，也不能盲目开发。

从实践来看，新城建设需要高强度的投入、较长的建设周期，收益又偏低，在当前政府地方性债务风险不断放大的背景下，难以继续借债发展。因此，要大力拓宽新城基础设施建设的融资渠道。应发展“公私合作伙伴（PPP）”机制，进一步规范新城基础设施项目的招标工作，完善BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—转让—经营）等模式，以吸引民间投资。此外，还应积极探索资产证券化的融资模式，即将能产生稳定预期收入的城镇基础设施作为资产，以资产证券化的形式出售给相关投资者，达到融资和盘活存量资产的目的。

从产城融合的角度看，不少区块产城融合难，很大原因是区块发展都是以“我”为主，相邻区块间缺乏联动、缺少统筹。因此，要从制度入手，以政策引导、简政扩权、区划微调为主要手段推动区域统筹、联动发展机制。

宁波新城与节点城市在规划、建设主体、资金筹措、开发程序、建设管理上一般都由属地政府自行探索，这往往造成了跨行政边界统筹难、重复建设等问题。宁波可通过区域性的政策强化统筹，比如《关于建设宁波新材料科技城的决定》的出台，就利于加快镇海新城与国家高新区的产城融合。可见，在特定区块促进“区镇合一”、“镇镇融合”上，也可以研究制定相应的政策文件，强化引导。此外，还可以政策的形式建立优势互补、资源共享、利益共享的区域经济协作机制，实现区域协作联动、产业集中布局、园区集群发展。

这里的简政扩权主要是为了推动节点城市的发展。一方面，要进一步解决好小型节点城市“小马拉大车”的问题，完善卫星城的管理体制，并进一步将符合条件的中心镇和潜力区块赋予卫星城的管理权限。另一方面，要加快区块间的融合。加强此类区块的前期研究，分清“以谁为主”，在此基础上，推进简政扩权，扩大主区块在产业发展、规划建设、社会治安、民生事业等方面的管理权限，可代管拟融合区域，待时机成熟，推进区域融合，实现行政主体合一。

一个城市的区划实际上是一个历史阶段的产物。当城市发展了，调整行政区划是必然的。从产城融合角度看，当前宁波有不少区域所需顶层设计的第一步就在于区划微调。为此，要基于产城融合角度，加快区划微调的前期研究。在研究的基础上，市级政府要组织国土、规划、发改、住建等部门制定实施方案，主导区划微调，并配套执行与之相关的改革方案，诸如行政管理、社会管理、公共服务等配套改革。

产业支撑不足，是宁波产城融合困难的重要原因。宁波虽然块状经济明显，但是进一步转型升级面临的困难不少，尤其是产业园区的转型升级。目前，宁波建设时间稍早的产业园区都基本完成了产业布点，土地资源散落在企业手中，产权分散、复杂。随着土地的全部出让，随之而来的是建成的园区缺乏潜力空间，园区无法在合适的地区建设适合的产业功能和城市功能载体，无法提升园区的服务水平和环境品质。为此，要推进产城融合，缓解重点园区的土地瓶颈、加快建设适合的产业功能和城市功能载体已成为当务之急。

园区要进行二次开发，“腾笼换鸟”，要求企业退出所付出的成本惊人；而且产业园区的改造推进一般需要一段较长的时间，整个转型成熟期一般为10年。鉴于此，对于基本建成的园区，建议宁波可以选择其中区位条件较好的物业进行回购改造，提升园区品质，吸引生产性服务业、配套商业入驻，形成园区活力中心，成为周边用地改造范本，从而带动周边产能较低的企业或闲置土地企业向高品质园区转型。

从调研来看，随着土地价值的提升，一部分早先低价拿地的企业退出生产“转型”为房东，转租给其他企业进行生产，而有好项目或需扩大规模的企业又无地可“拿”。这就导致了产业转型升级缓慢，城市产业支撑不足。鉴于此，对于产业园区建设用地的推出，应探索建立差别化的土地供应模式。具体来说，在产业园区建设前，要以规划或政策的形式强化土地的前期预控，完善项目的准入标准，包括产业先进性标准、单位占地投资标准、单位用能投资标准、单位排放指标投资标准等。在土地供应时，可综合运用弹性年期、集约奖励、需求管制等调节工具，丰富供应方式、增强供给弹性，满足产业发展差异化、多样化的用地需求，形成差别化、多层次的土地供应市场和规范化的操作模式。

在宁波产业园区中，深入推进“腾笼换鸟”是盘活土地的有效办法。“腾笼换鸟”不是简单以小换大、以劳动密集型换高科技，方向是要腾出发展空间用于加快产业转型升级。要深入实施差别化的倾斜政策倒逼“腾笼换鸟”。要鼓励开展低效利用建设用地“二次开发”，根据企业单位用地、单位能耗、单位排放、税收贡献等指标，开展城镇土地使用税政策调整试点；要鼓励企业搬迁改造，鼓励企业向产业集聚区搬迁集聚发展，对搬迁企业可根据实际按机器设备等固定资产价值的一定比例予以补偿，异地搬迁改造腾出的用地空间和排污指标，可按一定比例对企业给予奖励；要鼓励企业就地转型升级，比如对腾出的排污指标，可实行有偿收储；要鼓励优势企业兼并重组。按规定减免企业并购重组的相关税费，依法简化环评、能评、安评等审批手续。此外，还应鼓励企业“走出去”。鼓励支持企业“走出去”发展，提升资源配置能力，以资本融通、渠道创新带动要素整合和市场拓展。支持企业通过境外投资、参股、控股等方式，借力海外资源和市场做大做强。