全域都市化进程中的民生权益

第七章　特定群体民生权益保障

城市化的过程实际上是人们追求民生改善和发展的过程。民生权益保障体现了新型城市化“以人为本”的核心理念。特定群体的民生权益保障要求在全域都市化的过程中更加关注弱势群体，让全体市民分享发展成果；如果没有对特定群体的“兜底”保障，就偏离了全域都市化的价值导向。着力研究解决失地农民、外来人口、失独家庭等特定群体的民生权益，必须在宁波全域都市化过程中予以高度关注。

特定群体民生权益保障最能体现社会的公平和文明程度。宁波推进以全域都市化为目标导向的新型城市化，必须民生为先，尤其要注重保障失地农民、外来人口等特定群体的民生权益。

民生概念有广义和狭义之分。广义上来说，凡是同居民有关的，包括直接相关和间接相关的事情都属于民生范围内的事情。这个概念的优点是充分强调民生问题的高度重要性和高度综合性，但其明显的不足在于概念范围太大。狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼的。从这个角度看，所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。如今社会上流行的说法一般是狭义上说的，例如要“加快以改善民生为重点的社会建设”一语中的“民生”，就是从社会层面上着眼的。

民生问题就是指与广大人民群众生存和发展直接相关的问题，这些问题是广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题，包括食、衣、住、行等基本需要，具体内容包括，老有所终（人人享有养老保险）、壮有所用（有充分的就业机会）、幼有所长（少年儿童都有基本的生活保障和享受基础的义务教育）、鳏寡孤独废疾者有所养（对无保户、残疾人等丧失劳动能力的群体实施社会救济）等。不论在什么社会形态下的政府，对这些民生问题都必须首先予以重视和解决，否则就会导致社会动荡和政权更迭。从上述民生问题出发，各级政府应当是解决民生问题的主体，有责任保障广大人民群众的基本生存和生活状态以及基本的发展机会、基本的发展能力、基本的权益等。^[1]

民生权益中民生主体具有多样性。本章所称的特定群体特指宁波在推进全域都市化过程中需要特别关注的失地农民、外来人口、失独家庭等三类主体。

一是失地农民。失地农民是中国城市化的必然产物。在中国改革开放前，城市扩展比较缓慢，而且土地所有权和使用权属于集体而并非农民个体家庭，因此，城市的缓慢扩展并没有产生大量的失地农民。改革开放后，一方面，农村土地的集体所有制性质虽然并没有变化，但农村土地承包制使得土地的使用权属于家庭所有；另一方面，改革开放后城市化的快速推进，城市的扩展导致城郊土地大量被征用，于是产生了大量所谓的失地农民。同样，改革开放后，宁波城市化快速推进，近年来，宁波市每年征收集体所有土地在3000～4000公顷之间，于是在城郊产生了大量失地农民。而且根据城市发展的诺瑟姆曲线（城市化率在30%～70%之间是城市化发展最快的时期），至少在未来十几年，宁波依然会处于城市化快速推进期，因此城郊失地农民的数量将会进一步快速增加。

二是外来人口。外来人口是中国户籍制度与城市化推进的必然产物。城市的扩展、经济的发展，既需要外来人口作为建设者，也欢迎外来人口成为市民。宁波城市化导致大量外来人口（这里所称的外来人口，是指在宁波市居住的非本市区、县（市）户籍的人员）。根据统计数据，2000年以来，宁波户籍人口大概每年增加3万左右，而宁波外来人口每年以超过30万的速度增加，截至2013年底，宁波外来人口已超过500万。根据宁波城市化发展速度以及宁波的产业结构等因素，未来依然会有大量的外来人口进入宁波，外来人口数量将进一步增加。

三是失独家庭。失独家庭指独生子女遭意外亡故或伤残的家庭，尤指女方49周岁以上的夫妇组成的已经没有再生育可能的家庭。在20世纪80年代他们执行独生子女政策，人到中年遭遇独子夭折，在承受了巨大悲痛之后，他们还要在日渐年老的过程中面对多重问题。截至2013年，宁波有49岁以上的失独家庭人数3200余人，其中，60岁以上的达到2600余人。可以肯定，未来随着生育独生子女的人口逐渐进入老年期，宁波的失独老年人群体必然日益庞大。

保障特定群体民生权益，是保障人的生存权和发展权中的最基础环节，不仅对于这些特定群体的个体生存和发展意义重大，而且对于整个社会的稳定发展也极其重要。

一是新的历史条件下巩固党的执政基础之必需。中国共产党从成立之日起，就把中国人民的根本利益放在首位。一部中国共产党的历史就是为了中国的民族富强、为了人民的利益而不懈奋斗的历史。在“执政”和“建设”时期，中国共产党必须给中国人民带来实惠、带来实际的利益。换言之，必须大幅度地改善民生。只有这样，我们党赖以执政的基础才能够得到保持和增强。无论是革命时期还是建设时期，以农民为主体的上述三类特定群体始终是党的依靠力量，充分关注特定群体民生权益保障更能体现党的执政为民理念。

二是推动经济持续健康发展之必需。重视并改善民生问题，可以为经济发展提供一种最有效的动力。民生具体状况如何，对于一个社会的内需拉动有着直接的重要影响。一个收入结构呈“两头小中间大”状态的橄榄形的社会结构亦即中等收入人群占主导位置的社会结构，对于内需的拉动力是最强的；相反，在一个民生状态不容乐观亦即低收入群体占据主导位置的金字塔形的社会当中，其内需拉动力是最弱的。失地农民、外来人口、失独家庭这三类，总体上处于社会底层，收入较低，重视并努力改善这三类特定群体的民生，可以减少贫困人口数量并使低收入者的收入普遍提高，可以增大中等收入者的比例。这样一来，更多的社会成员的购买力就会明显提升，经济就会得到有效持续的拉动。

三是实现社会安全运行之必需。随着改革发展进程的深入，我国进入发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大的活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。例如，不少失地农民没有社会保障，没有生活依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。他们游走于城市和乡村的边界，依靠着少得可怜的征地补偿，艰难地生活着。失地农民问题成了影响我国社会的不稳定因素。类似地，假如失独家庭得不到社会关爱，其成员就会茕茕孑立、郁郁寡欢，造成失独家庭与其他家庭之间的无形隔阂，进而呈现失独家庭与社会的关系“断裂”，这不利于整体层面的社会和谐。宁波作为我国改革开放前沿地区，已经进入各种社会矛盾凸显期，特别是随着城市化的推进，在失地农民权益保障方面，在外来人口社会保障与居住权益保障方面依然面临很多问题，迫切需要解决。

近年来，宁波每年支付被征地村集体与农民补偿安置费用48亿元左右，对被征地农民合法权益保护的基本做法如下：

一是全面实施征地区片综合价。征地区片综合价格包括土地补偿与安置补助费。宁波市于2009年调整区片综合价，征收耕地（非耕地减半计算），最高级别为144.75万元/公顷，全市平均价格为87万元/公顷。2014年，宁波上调区片综合价，最高为157.5万元/公顷，全市平均价格为97.5万元/公顷。^[2]各地在提高区片综合价同时，还相应确定了土地补偿与安置补助标准比例标准，其中安置补助费标准有了较大幅度的提高。

二是提高青苗及地上附着物补偿标准。青苗及地上附着物补偿是征地价格的一个部分。其中北仑等7个县（市、区）专门对普遍出现的地上附着物补偿的每项内容与标准予以明确规定，而对于特殊性地上附着物采用专业单位评估做法，评估价格的基础来源于市场信息价格。

三是实施失地农民养老保障政策。截至2013年，宁波市累计实行养老保障59万余人。对被征地人员实行社会保障制度，所需资金按照政府、集体和个人三方合理负担的原则解决；政府承担的费用从土地出让收益中列支。养老保障待遇视经济发展和城镇居民生活水平情况适时调整。全市已建成一个完整的被征地农民养老保障体系，做到了被征地农民应保即保和即征即保。在上述基础上，部分县（市、区）的符合条件享受养老保障的被征地农民，还可选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险政策，城乡职工与农民在养老保障待遇上的差距逐渐缩小。

尽管如此，宁波失地农民的有关权益依然未得到很好保障，存在的主要问题包括：现有的征地补偿标准偏低，落后于经济发展水平，土地补偿内容市场化运作程度低，部分土地补偿金不到位；失地农民就业机会不大，又缺乏自谋新门路的资本；失地农民在城市化以后，相应的医疗保障、教育体系没有很好建立，医疗、教育支出多，不堪重负。另外，有些地方政府只强调征地具有强制性，不注意听取群众意见，不尊重农民的合法权益，粗暴对待，既严重影响了失地农民的生存权、发展权，又降低了政府威信，加剧了群众的对立情绪。

宁波已经出台了20余个相关配套政策，优先解决外来人口最关心、最现实、最直接的民生问题，努力使他们在宁波工作安心、生活舒心。

在民生服务方面，公共就业、技能培训、子女教育、公共卫生、计划生育、居住条件等公共服务体系不断完善，成效日益呈现。为新增外来劳动力提供全程免费职业推介和引导培训服务；实施“百万职工技能培训计划”，让外来务工人员接受在岗培训和市民教育，10余万名外来务工人员取得初、中、高级工技能等级证书；中小学校接纳外来务工人员子女，并减免学杂费；外来流动儿童享有了本地儿童一样的11种疫苗免费接种服务；为外来已婚育龄妇女落实“五同五联五免费”的计划生育市民化服务；为外来务工人员建设各类集中居住点和外来务工人员服务管理站，并配备综合服务管理员。

在社会保险方面，出台了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》，率先推出了符合企业实际情况和外来务工人员特点，全覆盖、低费率、可选择、能衔接的“五险合一”的外来务工人员社会保险政策，规定用人单位按月缴纳178元，外来务工人员不用出一分钱就可以享受工伤、大病医疗、养老、失业、生育保险，得到外来务工人员和企业的广泛欢迎。

在权益维护方面，宁波通过全天候“追薪热线”、“维权绿色通道”、工伤保险、“春雨行动”、建筑企业工资支付担保制度、欠薪应急周转制度“六项保险”，保障农民工合法权益。宁波市海曙、江东、江北三区建筑业实现无欠薪目标，积极为外来务工人员提供法律援助服务。

然而，尽管近几年宁波外来人口的民生权益得到很大改善，但总体上看，宁波户籍人口与外来人口二元结构的民生权益依然严重存在。宁波外来人口的民生权益保障不足，特别表现在对外来人口的技能培训权益保障与居住权益保障等方面。

2007年8月，国家出台独生子女伤残死亡家庭扶助制度。宁波市也有了对失独家庭一定生活补助的规定，从2008年开始，49周岁到59周岁的失独夫妇每人每月可领取生活补助150元，待满60周岁以后，享受城镇职工社会养老保险金的对象补助标准仍为每人每月150元，其他对象标准提高到每人每月360元。2013年，宁波出台《宁波市人民政府办公厅关于完善计划生育特殊家庭扶助制度的实施意见》，规定年满49周岁到59周岁的失独夫妇每人每月补助400元，待满60周岁以后，享受城镇职工社会养老保险金的对象补助标准仍是每人每月400元，其他对象标准提高到每人每月800元。同时，该制度还规定“计划生育特殊家庭老人要求进机构养老的，公办养老机构要优先接收”^[3]。

应该说，宁波对失独家庭的经济扶助力度较大，但失独老人优先进入公办养老机构的制度难以很好执行，对失独老人的日常养老服务、精神慰藉仍然比较缺失。主要表现在：一是日常生活无人照料。失独老人日常衣食住行缺少照顾，特别是在患病期间。目前宁波养老机构在床位布局、机构性质等方面存在比较突出的结构性矛盾，中心城区特别是公办养老机构的床位供不应求，出现“一床难求”，结果，宁波虽有失独老人优先进入公办养老机构的制度安排，但依然无法满足需要，致使不少失独老人难以及时进入养老机构，日常生活缺少照护。二是失独家庭老人心理孤独甚至自我封闭现象十分突出。不少家庭在失独后，搬离原住区，与原邻居失去联系，与新邻居又没建立联系，孤独生活现象十分普遍。三是担忧老人临终事项。中国传统家庭讲究子女养老送终，但现在因为自己失去子女，子女送终是不可能的。那么他们的后事怎么办？对此，失独老人均十分担忧，这成为他们难以解开的心结。

要充分认识特定群体民生权益保障的迫切性和重要性。失地农民是城市扩展的产物，城市的扩展和良性循环发展离不开失地农民的支持，如果城市发展以失地农民的民生权益损失为代价，那就偏离了城市发展“以人为本”的根本目的。外来人口是城市建设和发展的重要支撑，外来人口的民生权益是民生权益的重要组成部分，一个城市对外来人口权益的重视与保障程度体现了一个城市的胸襟，反映了一个城市的公正与平等程度。失独家庭虽然在总人口中所占比例很低，但这些人因为失独而导致的内心痛苦无法言表，社会必须对这些家庭有特殊的权益保障措施，一个社会对失独家庭的关怀程度一定程度上体现着社会的文明程度。

为加强宁波特定群体民生权益保障，应当按照宁波全域都市化的要求，以减少或消除城市居民与农村居民、户籍人口与外来人口二元结构的民生权益保障问题为目标，以确保失地农民的土地权益、外来人口的劳动培训与居住权益、失独家庭的养老保障权益等为重点，按照逐渐推进、统筹兼顾、量力而行的原则，逐步建立相对公平、市域一体的民生权益保障体制机制，促进民生权益保障横向比较相对公平、纵向比较不断提高。

注释

[1]吕勇：《“民生”概念应有准确界定》，《中国经济时报》2008年12月22日。

[2]俞慧丽、谢建定：《宁波市维护被征地农民合法权益的基本做法》，《浙江国土资源》2014年第9期。

[3]《宁波市人民政府办公厅关于完善计划生育特殊家庭扶助制度的实施意见》，甬政办发〔2013〕251号。