失地农民土地权益保障

农民作为一个特殊的群体，除享有最基本的公民权利以外，还应当就其所依附的土地享有一系列的权利。农民的土地合法权益主要由以下几个方面构成：土地使用权，土地被征收后的取得赔偿权，附着在土地上的就业、社保等权益，以及对征收目的、征收对象、征收补偿及程序和补偿标准等方面的知情权、参与权和监督权。随着宁波城市化进程的不断加快，农村土地被大面积征用，失地农民的数量急剧上升，失地农民权益保障成为必须面对的一个重要问题。

近几年来，建设占用土地数量大幅增加。一方面，这是经济持续快速发展的必然结果；另一方面，征地范围过宽，建设占地又控制不严，造成了目前包括一般经营性用地，都可以征收农村集体土地。“有占必征”，既违背了市场经济规律，又不能有效保护农民利益。宁波有的地方脱离实情和项目实际需要，盲目占用土地，征多用少，既违反了土地利用总体规划，擅自扩大规模，又导致了大量土地征而不用，长期闲置抛荒，人为加剧了建设用地供需矛盾，增大了被征地农民的补偿安置压力。

一是改革征地制度，防止滥占土地。征地是政府行为，这要求政府加快职能转变，尽可能地减少自由裁量权。征地权不能滥用，更不能损害农民合法权益，不能剥夺农民的生存权、财产权、发展权。要严格而清晰地界定“公共利益”，防止滥用“公共利益”的名义圈占耕地的行为；要严格界定征地范围，“公益性用地”和“经营性用地”，要通过不同方式取得土地。除国家机关和军事设施用地，城市基础设施和公共事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等重点工程，由各级政府组织实施征用外，其他建设用地，应充分发挥市场机制的作用，一律要通过有偿方式取得。国家也明文规定了对商业、旅游、娱乐、房地产开发四类经营性用地一律纳入招标拍卖挂牌出让的范围。显然，在国家已有相关规定的情况下，宁波作为地方政府关键在于严格执行国家的上述有关规定。

二是严格征地用途管理，严格按土地利用总体规划控制用地规模和范围。任何单位和个人都不得违反土地利用总体规划，擅自扩大用地规模，坚持按项目、按产业政策、按建设用地指标、按投资强度提供用地，不断提高土地的集约利用水平，杜绝盲目圈地造成土地闲置、抛荒。

尽管经过多轮征地补偿标准的调整，宁波征地补偿水平有了大幅度的提高，但相对于保证农民基本生活消费水平而言补偿还是过低。在目前物价水平下，按照宁波农村居民平均年人均实际生活消费支出计算，这样的补偿水平只够维持基本生活消费五六年左右，难以维持长久生计。而且，现行补偿标准远远不及城市国有土地的出让价格，没有体现土地的市场价值和日后的升值潜力。一亩地征地补偿几万元，转手却有几百万元，这让农民心理不平衡。城乡巨大的地价悬殊是对农民土地权益的严重侵犯，也成为近年来引发征地矛盾的直接原因。因此，必须建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民个人收益。

一是扩大对失地农民损失的间接补偿。从现行《中华人民共和国土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费扩大到土地承包经营权（土地使用权的直接体现）损失、残余地损失（土地利用效率低下）、搬迁费及其他必要费用支出的补偿等。

二是及时调整“片区综合价”。土地补偿费方面，宁波实施的“片区综合价”政策，总体上优于“产值倍数法”的计算标准。“片区综合价”政策主要是根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为征地补偿的市场价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。关键是要及时调整“片区综合价”政策，根据居民收入增长情况、居民消费发展的要求、土地地段变化情况、土地市场价格变化情况进行及时调整。

三是探索对失地农民的多样化补偿。根据失地农民对征地后生活方式的不同选择，采取多样化安置补偿，特别注重确保失地农民的社会保障权和收益分享权。如货币补偿可以采取分期或终身制，宁波可以重点推广失地补偿入股分红安置方式等，这样既可以确保失地农民逐渐获得土地收益、逐渐提高消费水平，避免因短时间内获得大量现金收入而产生不合理的高消费，也可以避免因为征地补偿价格前后差异巨大而引起前期补偿较低的失地农民上访、示威等社会动荡。

集体土地征收属于一种行政行为，我国的宪法中虽然规定集体土地征收是依“法律规定”进行，但《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例中有关集体土地征收的法定程序规定过于简单，缺乏可操作性，比如存在缺乏对征收目的的合法性审查程序、程序公开性不强、民主参与性极低等问题。因此，必须规范并严格执行征地补偿程序。

一是加强对征收目的的合法性审查，即是否符合法律规定的“公共利益”。要建立专门的独立于政府机构之外的审查机构，在征地之前对其目的进行专项审查。同时，在征地公告中对征地目的的合法性进行专门说明，从而保证公众的知情权。对于各县（市、区）范围内的“公共利益”用地，建议统一由宁波市级政府进行合法性审查。

二是要提高征地程序的公开性，保障失地农民的参与权。公开性要贯穿于集体土地征收程序的全过程，征地前公开拟订的各种集体土地征收实施方案，征地中公开用地审查的过程和结果及征地的每一进程，征地后公开补偿安置的内容和结果。失地农民参与权的保障要真正使农民参与到征地过程中来，在“两审批”程序中引入征地农民的介入程序，给予他们法律程序上的决定权及抗辩权。征地补偿方案必须征求每一个被征地户的意见，并且把被征地农民意见等材料作为征地审批文件的必要组成部分。

三是建立集体土地征用异议制度，对于政府集体土地征用决定有异议的，应当允许行政相对人通过行政复议或行政诉讼寻求救济；加强监督，使征地行为透明化，避免以各种理由和形式截留、挪用、侵占农民的土地补偿费用。

我国土地为国家所有制和集体所有制的二元结构，城市化进程中的土地征收实质上是国家对集体土地征收。故我国的土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地变更为国有土地，并依法给予补偿的制度。由国家以相对较低的价格征收，然后按市场价出售。著名学者于建嵘指出，这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，这是导致农民土地权益受损害的根本原因。^[1]

解决这个问题的根本办法，首先要明确的就是农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民。然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。只有农民取得了土地的所有权，成为土地的真正所有者，才有可能拥有在土地关系变更过程中的谈判权，才能改变目前土地征用过程中补偿标准偏低的状况，才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。然而，在我国宪法没有改变农村土地集体所有权性质的情况下，要直接采用上述办法是不可能的。但是，可以探索集体土地直接入市的办法，让集体土地获得与国有土地一样的市场价格。宁波应当根据党的十八届三中全会提出的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”要求，率先积极探索具体的实施办法。

实践证明，在市场经济条件下，要更加有效地配置土地资源，必须充分发挥市场机制的作用。国有土地是这样，集体土地也不例外。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转，做到“两种产权、一个市场”，统一管理。在农民自愿的前提下，实行以土地入股、租赁等方式，使农民从土地开发中得到长久的收益。这里，还要特别注意合理分配集体土地收益。地方人民政府本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的土地收益分配比例，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利，特别是要保护原土地承包者的利益。集体土地流转收益，应主要用于建立农民社会保障体系，改善农村经济发展面貌，以保护农民的长远利益。

注释

[1]于建嵘：《中国城镇化与农民土地权益保障》，http：//www.china.com.cn/chinese/jingji/1127514.htm。