外来务工人员的技能培训与居住保障

城市化导致大量外来人口，截至2013年底，宁波外来人口已超过500万。^[1]外来人口的权益包括就业、医疗、社保、教育、居住等方面，但就业权与居住权是人生存的基础，是最核心、最基础的权益。外来人口对宁波的社会、经济发展做出了重要贡献，但他们却没有分享到城市发展所带来的成果，就业质量、居住质量一直得不到较快提高，并进一步衍生出社会、经济、社会管理等诸多问题。因此，必须加强宁波外来人口的就业技能培训与居住权益的保障。

随着宁波市经济体制转轨、社会结构转型、发展模式转换的加快推进，对外来务工人员整体素质和发展能力的要求日益提高，迫切需要大量能适应经济社会转型发展需要的高素质、高技能人才。但是，当前宁波市外来务工人员总量较大，技能水平和学历水平总体较低的状况已成为宁波经济社会持续发展的瓶颈。加强外来务工人员培训，提高外来务工人员整体素质和技能水平，是缓解宁波市劳动力供求结构性矛盾的有效手段，是加快产业结构转型升级、提高城市竞争力的战略选择，更是在新的历史条件下推动宁波外来务工人员由“生存型”向“发展型”转变的必然要求。

在提高认识的同时，必须加强外来务工人员培训的资金投入。按照统筹规划、集中使用、提高效益的要求，要把外来务工人员职业技能提升、劳动预备制教育、中职教育、成人“双证制”、现代公民素质和人力资源引进合作等培训资金纳入企业职工教育经费统筹和各级政府财政预算。企业要不断加大对员工职业技能培训投入，足额使用职工教育经费，充分运用好失业保险基金支持员工参加技能培训。企业要探索建立职工个人学习与培训账户制度，采取企业、个人共同向账户注资方法，大力支持广大外来务工人员积极参加各类学历教育和技能培训。

大力实施职业技能提升培训。面向具备一定专业知识技能和工作年限的外来务工人员，以获取一定等级的职业资格证书为目标，鼓励外来务工人员参加相应等级的职业资格培训并通过鉴定获得证书，进一步扩大获证外来务工人员队伍的规模。继续组织实施好企业优秀青工进修培训计划。宁波应当围绕重点产业发展和结构调整方向，着力提升战略性新兴产业、新兴海洋产业等领域的劳动者技能，广泛开展劳动竞赛、技术比武和岗位练兵活动，不断满足发展现代产业的需要。

全面开展在岗教育培训。面向在岗的外来务工人员，以提高岗位技能为目标，以企业为主体，全面开展专业知识、操作技能、安全规程和厂规厂纪等岗位知识和技能培训，进一步增强外来务工人员岗位实践能力和操作能力。培训必须充分针对现实需求，可以借鉴和推广宁波市江东区“点题培训”经验，按照“你点题、我培训”的方式，实行“培训、鉴定进企业”，因地制宜地开展企业一线员工职业技能提升培训，精确把握企业培训需求，保证技能培训的针对性和实效性。对从事特种作业、高危行业和特种设备作业的外来务工人员，要强制性进行全员专门培训，按照有关规定持证上岗。

实施劳动预备制教育培训。面向外来务工人员子女中未能继续升学并准备在甬务工的应届初中毕业生，以掌握初级以上的职业技能，并取得相应的培训证书或职业资格证书为目标，鼓励和支持他们接受劳动预备制教育培训。要逐步开放中职教育，鼓励全市中等职业学校招收在甬就读初中的外来务工人员子女接受中等职业教育。就业服务机构要把取得劳动预备制培训合格证书、职业学校毕业证书或职业资格证书的劳动预备制培训人员，纳入劳动力信息资源管理系统，根据国家就业方针和劳动力市场需求，组织双向选择，优先推荐就业。

积极开展成人“双证制”培训。成人“双证制”教育培训由技能培训和文化课学习两部分组成，其核心是使分散的各类培训系统整合，纳入成人教育中，对技能培训和文化课学习达到一定数量和质量要求的学员颁发相应的成人初中或成人职业高中文凭。宁波应该在前期工作基础上，进一步整合一批高质量、去功利化的培训机构，构建基于成人实际、深入浅出的课程体系，采用“标准+X”的课程设置，即标准部分按初级国家职业资格培训要求设置课程，“X”部分由行业、企业根据生产岗位规范等实际需要和新技术、新材料、新工艺、新设备的要求，自主设定课程，广泛动员和组织外来务工人员参加“双证制”培训，加快提高外来务工人员的岗位技能和文化水平，提升企业职工队伍的整体素质。

健全外来务工人员培养培训机制。广大企业要牢固树立人力资源是第一资源的观念，充分发挥工会、共青团、妇联等组织的积极作用，引导并帮助外来务工人员尤其是新生代外来务工人员规划个人成长目标和职业发展计划，培养良好的职业精神和职业素质。企业要根据产业转型、岗位需要和员工需求，逐步建立完善激励式、滚动式、梯度式的技能人才培养培训体系，分层次、分类别确定培养目标和培养方式，大力推进外来务工人员教育培训工作。企业要高度重视并大力支持外来务工人员参加各种形式的学文化、学技能和学管理活动，使广大外来务工人员有目标学、有兴趣学和有机会学，着力为企业可持续发展培养和储备技能人才。依托成人学校、职工学校、现代远程教育及社区教育等资源，鼓励外来务工人员积极参加文化知识和各类学历再教育。建立培训机构动态管理机制，对不合格的培训机构定期进行清理整顿。

构建外来务工人员技能提升机制。广泛开展各种形式的立功竞赛、技术比武和岗位练兵活动，发现和选拔一批精通本职业务的专家、岗位技术带头人。充分发挥首席工人、技术能手和金蓝领等技能人才的示范带头作用，深化实施“师傅带徒传艺”、“技师联校联厂”等技术帮扶行动，深入开展技能人才进企业破难题活动。精心组织开展职工技术创新行动，评选推广以职工名字命名的先进操作法和职工技术创新成果，广泛发动外来务工人员投身企业技术革新、工艺改进和发明创造等活动。

完善外来务工人员技能评价激励机制。建立健全以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为主要内容的科学化、社会化的技能人才评价体系，引导企业逐步建立完善外来务工人员培训、考核、使用与待遇相结合的工作机制，适时调整提高技术工人起档工资标准，落实好技能人才租住房企业补贴等政策，着力培养和稳定技能人才和熟练员工队伍。坚持以事业留人、感情留人、待遇留人为工作导向，逐步健全以企业为主体、政府支持、社会力量参与的技能人才奖励体系，进一步提高技能型人才的社会地位和经济待遇。加大对在外来务工人员培训工作中做出突出贡献的单位和个人的宣传表彰力度，积极倡导尊重人才、崇尚技能的社会风尚。

宁波外来人口主要有三种居住方式：集中居住（外来人口公寓、园区或企业宿舍）、区域聚居（城中村、城市边缘区）、分散居住（与原居民混居租住）。这三类人口的居住方式不同，居住权益保障程度也不同，必须分类解决。这三种方式中，后两种方式基本上是依靠外来人口自行通过市场租房方式解决，政府难以有大的作为。因此，政府主要可以针对第一种方式即集中居住方式来保障外来人口的居住权益，重点是增加集中居住方式的住房供给。

外来务工人员的集中居住主要指的是外来务工人员大规模地集体居住在公寓、宿舍中，此类居住方式主要有各类集居公寓和集体租住房。其主要形式有：一是村（社区）营集居公寓。村合作社在经营集居公寓上具有一定的优势，土地与资金都较容易落实。如高桥镇联升村公寓。二是工业园区集居公寓。工业园区内将各企业的员工公寓集中建设，有利于减少厂区的非生产性用地面积、降低建造与配套的成本，改善员工的居住条件。如鄞州区滨海投资创业中心内的滨海社区。三是厂区公寓（企业宿舍）。由企业自建或企业出面租房后统一出租给员工。厂区公寓由于居住地集中，有利于创造一个易于控制的工作和居住环境，受到政府和企业的欢迎。如北仑大港工业区、青峙工业区中的申洲公司、浙江逸盛石化公司等企业，通过建设企业内部职工宿舍的形式，较好地解决员工的居住、生活问题。四是工棚。建筑工地工棚是辛苦劳作的农民工约定俗成的居所，居住和生活条件因建筑单位的不同而不同。宁波城市化速度快、建筑工地多，参加建设、居住工棚的工人数量巨大。

上述几种形式中，除了工棚居住形式以外，其他几种集中居住形式的优点，一是便于加强管理，而且能够降低管理成本。在农民工集宿区可以建立健全各种管理制度，由镇政府派出协管员，以加强集宿区内部治安、环境卫生、计划生育、消防安全等日常管理工作。二是为外来务工人员提供更好的服务。将外来务工人员的集宿区建设纳入城镇建设总体规划，在集宿区同步规划建设配套的医疗卫生、餐饮零售、邮电通信、资金汇兑和文化娱乐等服务设施，可以保障外来人员的日常基本生活需要。三是生活费用相对低廉。集宿区公寓按工业用房标准收费，并且在政策允许范围内应尽量减免收费，从而降低了集宿区建设成本。四是有利于营造良好的经济社会发展环境。集宿化管理能够在一定程度上保障农民工的合法权益，保持社会治安持续稳定，而且也改善了投资环境。“民工公寓”实行集宿化管理，能够实现农民工安居、管理效能提高、社会效益增加的“三效合一”，是农民工居住管理的较好方式。

为加强外来务工人员的居住权益保障，宁波未来应当重点加强外来务工人员集中居住，可以考虑的对策措施有以下几种：

一是加强开发面向外来人口的住房政策引导。要引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向外来务工人员的住房，向用人单位和务工人员个人出租。市政府应参照经济适用房的有关标准，在土地供应税收等方面给予优惠。政府制定政策引导房地产开发商按比例兴建小套型的低租住宅，主要针对包括流动人口在内的弱势群体，以优惠的价格吸引他们进入小区居住。充分发挥企业激励的主体作用，引导企业根据外来务工人员工作年限、技能水平以及实际贡献等情况，分别对有特殊贡献、优秀、一般等不同类型的外来务工人员，探索建立外来员工统一租房制度及按能力贡献分类提供租房补贴制度。鼓励企业建立外来务工人员住房公积金制度，逐步扩大住房公积金制度保障覆盖面。

二是推行“村企结对”联合服务，坚持优势互补、合作共赢的原则，鼓励有条件的村（社区）和企业建立外来务工人员租住房“村企结对”联合服务模式。要大力引导和支持村（社区）、企业加大经费投入，着力改善出租房屋的安全设施和公共卫生环境，改善居住条件。要充分尊重各方意愿，不断调动多方力量，大力培育发展各具特色的服务品牌，分层次推进外来务工人员租住房“村企结对”联合服务工作。

三是建设一批现有房屋供外来人员居住。结合新农村建设及农房“两改”，支持村集体以及社会力量参与多种形式的外来务工人员集中居住点建设。鼓励企业利用闲置厂房等建筑改造低租金住房，对于用工量比较大、以农民工为主的劳动密集型企业，要把员工的公寓建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。鼓励村镇集体利用原有闲置房改建单身宿舍和单元式住房。房屋要以小户型为主，租赁方式样化，既可多人共同租住，也可由家庭承租。无论是哪一种具体形式，都必须加强公共设施配套和完善，重点是提升水、电、公交、燃气等基础设施和公共服务水平。

四是要防止社会隔离，促进社会融合。外来人口集中居住方式虽然有众多优点，但容易形成社会隔离。特别是工棚居住形式与城市居民缺乏交流，生活圈子相对较为封闭，与城市居民在互动中以业缘关系为主，情感性的互动较少发生。为此，应当把流动人口纳入城市社区管理，促进流动人口的社会认同。要改革城市现有社区管理模式，把流动人口统一纳入当地社会管理和服务之中，按照实有人口数量设置管理和服务机构，配置相应的人员、经费和资源。在现有的社区管理服务组织中吸纳流动人口中热心公益、有威信的人员，更加顺畅、准确地反映流动人口的诉求，用更加适合流动人口特点的方式提供管理和服务。

注释

[1]严格意义上说，外来务工人员不等于外来人口，外来人口中除了工作人员以外还包括其不参加工作的父母、子女等家庭成员。但居民权益保障不仅应当包括外来务工人员，还应该包括其家庭成员，因此这里对外来务工人员与外来人口没有做严格区分。