节点城市社区居民生活方式市民化

20世纪80年代初开始，由于乡镇企业的发展和大型企业的带动，我国的小城镇以较快速度发展起来。大量的农民在自然村落逐步向城镇聚合或转变是农民市民化的一个重要模式，同时使劳动力资源优势在很大程度上变成了小城镇的优势。随着城市化进程的加快，这些小城镇大多发展成为中心镇，已颇具小城市雏形。从全域都市化的视角看，这些小城市形成了一个个中心城市周边的卫星城市、节点城市。扎实推进节点城市建设，实现节点城市社区居民生活方式市民化，是全域都市化的关键环节。

节点城市社区相比城郊社区的居民生活方式，更多地保留了其村庄、村民的一些特征。虽然他们更愿意以现代城市生活方式为榜样，但他们的生产生活比城市人少了一些喧嚣，多了一份闲适。

与城郊社区具有背靠中心城市社区的优异条件不同，节点城市社区是城市化进程中的新晋社区，直接面向广大农村地区。考察宁波市域的节点城市社区，其形成的源头比较典型的有以下四种类型：一是“村改居”社区，即由原小城镇周边的村庄经整体村改居而来；二是商业型社区，即以原小城镇内的商业街、店铺为主形成的商贸区；三是商品房社区，即由于小城镇的迅速城市化而新建的城市社区；四是工业区社区，即以大量工业企业的集聚而形成的社区。上述四种类型的社区，在总体上形成了节点城市“半熟人”的社会形态，传统的以亲缘为纽带的社会关系已经被打破，呈现出亲缘、地缘和业缘共存的邻里关系特征。

无论是上述哪种类型的社区居民，非农收益都已成为他们的主要经济来源。即使是更多地保留着农村特征的“村改居”社区的居民，也已经失去了他们曾赖以生存的土地。如果说这些小城市中的老一辈人或多或少还有那一份恋农情结的话，那么新一代的居民也已大多不谙农事、不以农活为生。因为这里的征地补偿没有城郊那么优厚，所以他们也没有城郊社区居民那样富裕。他们或者成为企业职工，或者从事第三产业，他们的精神状态和生活条件如何，将在很大程度上决定节点城市的未来发展。

由于居住条件和工作环境等的改变，对于生活工作在节点城市社区中的居民来说，千百年来他们从祖祖辈辈那里传承而来的生活习惯，将不得不做出改变。尽管这样的转变会是缓慢的、渐进的，但这样的趋势是不可逆转的。特别对于小城市中的年轻人，他们不再满足于以家族为舞台的闲暇生活，事实上，他们中的很多人更乐于做出这样的转变，有更多的职业选择、更多的闲暇时光、更多的文娱活动，他们更多地向往时尚而丰富的现代城市生活。

在探索节点城市社区的新型治理结构的过程中，一方面，宁波具有本土化特征的城市社区治理制度体系，即社区直选制度、选聘分离制度、职业化社区工作者制度需要继续坚持和完善；另一方面，在我国的城市社区治理实践中，也已经形成了许多可供节点城市社区治理借鉴的典型经验，而学习借鉴这种经验又为宁波提供了一条便捷而高效的路径（见表8-2）。

表8-2　值得学习借鉴的社区治理模式

上海的社区治理结构模式以“网格化”为主要特征，由行政网络、市场网络、社会网络和党的网络等四大网络系统组成。这些网络在地区网格的“节点”就是各类社区组织，包括街道党工委、街道办事处（政务中心），社区党支部、社区单位、居民委员会、业主委员会、物业公司、社区各类群众性组织等，政府既在社区治理结构中占据主导地位，又直接反映出社区的自治权。上海社区治理结构基本形态的产生是与其强大的经济实力为基础的。由于经济实力强大，政府既有能力支付社区民主改革的成本和协调社区内的各种利益关系，又有能力将其权力直接下沉到社区，确保社区政治经济生活的稳定发展。这种靠经济实力支撑的社区治理结构，适合宁波市域内那些经济实力较为强大的节点城市。

按沈阳模式建立起来的新型社区组织体系，由决策层、执行层、议事层和领导层四个层级组成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项；“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督；“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督；“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。沈阳模式较好体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会基层民主的发展方向，对宁波小城市社区的发展具有借鉴意义。

武汉市的江汉模式最大特点是通过转变政府职能实现社区自治。其主要做法：一是明确街道办事处与居委会不是行政上下级的关系，是指导与协助、服务与监督的关系，街道负责行政管理，居委会负责社区自治，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。二是政府职能部门面向社区实现工作重心下移。政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。三是权随责走，费随事转：政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；政府部门的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，保证社区做到“有职、有权、有钱”。江汉模式建立的行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式，值得宁波认真借鉴。

深圳的罗湖模式重点解决的是社区公共服务问题。罗湖模式包括三部分的实践内容：一是居委会与物业管理公司紧密结合的社区服务市场化模式，即在一些有条件实行市场化的社区服务领域，引入市场运作机制，把居委会的社会性职能与物业管理公司的商业性运营结合起来，形成一种高度市场化的社区管理模式。二是综治进社区模式，以社区为单位，成立由社区管委会、社区警务室及辖区单位、物业小区组成的社区维护稳定及社区治安综合治理领导小组，负责社区维护稳定及社会治安综合治理日常工作的协调、指导和组织落实，有效整合政府的、企业的、民间的各种治安资源，建立起社区治安联防联动新机制。三是“警民联调”进社区模式，依法将人民调解工作和治安调解有机结合，探索创建的一种新型社区矛盾调解工作机制。罗湖模式是适合居民来源多样、情况复杂的社区治理结构，有利于提升节点城市社区公共服务的供给质量。

处于节点城市的农民市民化主要是一种“被市民化”的过程。经济上，他们面临就业安置难、征地补偿费过低和社会保险的缺失；政治上，失地农民并未取得与市民完全同等的公民权利；日常生活中，新市民群体的生活结构会面临一系列的挑战，会出现日常生活成本的增加、邻里交往的阻隔、社会网络的中断、社区认同的丧失等一系列新问题。当然，节点城市也有其生活成本低的特点，能吸引外地农民工生活甚至定居。

从非农户籍人口的增长看，宁波市1978年户籍人口457.7万人，其中非农人口只有63.42万人；2012年户籍人口577.1万人，其中非农业人口为211.45万人，比1978年增长了3.33倍。^[1]但从宁波城镇化率看，2012年末常住人口已经达到69.4%，但按本地户籍人口分类的城镇化率只有36.64%。^[2]究其原因，大多数宁波本地农业转移人口在乡镇企业就业，与居住地较近，生活比较方便；而在城区就业需要花很大成本购置住房，宁波城区的高房价对经济收入不多的农民来说难以负担，所以转移的积极性不高。为此，户籍制度改革要有新突破。要充分尊重农业转移人口的意愿，保障他们的城镇市民权益，如果成为城镇户籍，就要享受同等市民待遇；要适度保障农业转移人口的现有农村权益，不因转移而受损，提高他们转移的积极性；要实行异地户籍转移与本地户籍转移相结合的办法，对已在宁波市县（市）区有固定工作和住房的农业转移人口，给予直接落户（异地市民化），对在现居住地城镇有固定工作的农业转移人口给予相应的城镇户籍（本地市民化）。实际工作中，我们应从各节点城市的实际承受能力出发，赋予其更大的自主权，按进城农民的不同类别的具体情况及具体人群，渐次开放户口准入。可试行以公民住房、生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法，以带动节点城市的快速发展。

要让生活在节点城市周边的农民有意愿进入节点城市，成为节点城市居民，这与农村的土地政策直接相关。最终实现农业转移人口市民化，需要彻底摆脱对与土地的依赖和割断联系纽带。在宁波城镇落户政策已基本放开、条件比较优惠、手续也比较简便的情况下，一些已经具备条件和能力甚至在城镇购买了住房的农业转移人口，之所以不愿意将农村户籍转换成城镇户籍，关键是他们不愿放弃农村的土地承包经营权、宅基地权益、村级集体财产收益权。要根据国家的相关土地政策规定，创新一种多方（政府、村集体、农民）共赢的土地承包经营权流转方式、农村宅基地流转方式，确定合理的土地补偿价格，这对于促进农业转移人口市民化具有重要的决定作用。

生活在节点城市的居民，有相当一部分仍然保留有一定数量土地。要建立完善适应农村市场经济发展需要的土地流转制度，除了必须坚持农村土地由农户为主承包经营的制度，至少延长30年甚至长期不变以外，应当允许农民对其承包的土地使用权进行转包、出租、继承或有偿转让；或者成为现代农业公司所有人，或者作为资本入股，取得其应有的股权和红利收入。只有这样，才可使那些有可能不再以土地为生的农民逐步告别世代赖以生存的土地，真正变农民为市民。

宁波已基本实现社会保障全覆盖，当前存在的主要问题是社会保障制度体系的“双轨制”和城乡社保待遇标准的不平等。对农业转移人口来说，他们工资收入低，社保缴费水平低，享受的社保待遇标准也较低；而且参加社保的时间也短，基金积累不足，如果要享受与城镇居民的同等待遇，需要补缴一定的费用，对他们也是一个不小的压力，导致其社会保障水平相对偏低。解决这一问题，政府需要在公共服务均等化、公民权利平等方面实行根本性的转变，将农业转移人口真正作为市民看待，制定出既能兼顾原市民群体和农业转移人口利益，又能为政府财力所允许的支农、惠农政策、方针和办法，适度提高“土地换保障”的水平，加大财政对社会保障方面的支出。同时，考虑到节点城市政府的财力限制和进城农民在节点城市的生活成本相对较低，可适当增加单位和农民工的社保缴费比例。总之，要让节点城市的所有市民享受同等的社会保障和福利待遇。

注释

[1]宁波市统计局、国家统计局宁波调查队：《宁波统计年鉴（2013）》，中国统计年鉴出版社2013年版。

[2]宁波市统计局、国家统计局宁波调查队：《宁波统计年鉴（2013）》，中国统计年鉴出版社2013年版。