实现开发区的再开发

陈　彬

我国经济的改革开放，可以讲是以经济技术开发区为先导的。经过近30年的发展，经济开发区自身的发展也遇到了各种问题，如何突破发展的瓶颈，实现开发区的再开发，是一个亟待解决的实际问题。上海漕河泾新兴技术开发区在突破“科技绿洲”征地动迁瓶颈的探索中，采取了一系列措施，是一个值得借鉴的案例。

上海漕河泾新兴技术开发区前身是1984年启动的国内首个微电子工业区，1988年被批准为首批国家级经济技术开发区，1991年被批准为首批国家级高新技术产业开发区，2003年被批准在园区内设立国家级出口加工区。初期规划面积5.984平方公里，位于上海西南部，地跨徐汇和闵行两个行政区，东至桂林路，西至新泾港（静安新城东），南至漕宝路，北至蒲汇塘（吴中路南）。2004年，经国务院批准在闵行区浦江镇扩区建设规划面积为8.3平方公里的浦江高科技园，形成漕河泾开发区“一区一园”的发展格局，规划总面积为14.284平方公里。

经过近30年的开发建设，漕河泾开发区发展到目前已经形成了以电子信息为支柱产业，新材料、生物医药、航天航空、环保新能源、汽车研发配套为重点产业，现代服务业为支撑产业的格局。漕河泾开发区目前拥有中外高科技企业及研发、服务机构1200多家，其中600多家外商投资企业和研发机构，内资企业600多家。2011年，开发区实现销售收入2331.6亿元，工业总产值1178.8亿元，地区生产总值（GDP）超过752.5亿元，税收64.9亿元，在上海市2.27‰土地面积上，年创造了全市3.92％的GDP，4.28％的第二产业增加值，3.71％的第三产业增加值和4.09％的进出口额。开发区每平方公里实现销售收入290余亿元，单位面积经济效益居全国开发区前列。

“十二五”期间，漕河泾开发区本部区域建设将全面完成，其中需要重点加快开发建设的特色产业园区是“科技绿洲”，这也是漕河泾开发区本部区域5.984平方公里中最后等待开发的土地。“科技绿洲”是漕河泾开发区引进国外先进理念、规划、标准，实施国际园区战略的重要区域，位于开发区在闵行区域内的虹桥镇新桥村。园区规划面积60公顷（900亩），按照国际一流的开发理念，确定了智慧高地、科技前沿、全方位服务、世界级、国际标准、中国特色的建设目标。在科技绿洲内重点发展新能源、新材料、电子信息等领域的研发设计、地区总部、营运总部和管理总部等项目。2001年3月，漕河泾开发区和英国宇航集团、阿灵顿公司合资启动了“科技绿洲”项目，受到国际、国内同行关注和中外企业家青睐，客户纷至沓来。园区分五期开发，其中首期和二期已于2002年建成，实际完成开发10.5公顷（157.5亩），并于2007年全部租售完毕。截至2010年12月，科技绿洲已成功引入荷兰飞利浦公司、美国亚什兰投资公司等世界500强企业以及国核工程有限公司、中国电力投资集团、中国民航信息集团等总部型项目。但由于受动迁的瓶颈制约，造成科技绿洲三期、四期开发进度的一再推迟，难以落实引进项目。

形成“瓶颈”现象的显性原因是2003年“镇保政策”出台。开发区在此之前征地“农转非”实行“农民变职工，土地换保障”的“城保政策”。然而，实施“镇保政策”之后，变成了“土地换保障，劳力进市场”。而且，在待遇方面也有明显差别，以2008年为例，当时按“城保”待遇，在漕河泾开发区征地吸劳人员的最低上岗工资为960元/月，而按“镇保”待遇是由征地吸劳人员自谋工作岗位，只发两年生活费，每月425元。在医保待遇、退休待遇、就业待遇等方面都是“今不如昔”。因此，“镇保政策”出台以后，漕河泾开发区在虹桥镇新桥村的动迁就难以推进。

发展“科技绿洲”的开发建设，先要完成开发区在闵行区虹桥镇新桥村1000余亩地的动拆迁工程。其中700余亩建设地块，规划建设科技绿洲三期和四期；300余亩住宅地块（作为动迁居民安置房）。在这1000余亩地上有1000余户居民，330余家企业，还有2万多名外来人口。此地域治安环境复杂，曾有过一天内“110”出警上百次的记录。

与此同时，社会经济形势发生了很大的变化：一是劳动力安置费大幅提升。在1990年代，一个劳动力的安置费3～4万元，到2007年，给个30～40万元也没有单位愿意接受。二是房价大涨。1990年代的房价，每平方米3千～4千元可以买到带装修的新建商品房，现在同样地段的带装修商品房要卖到每平方米3万～4万元；三是动迁安置面积大幅提升。从12平方米起，升到24平方米，又到36平方米，再到45平方米，现在达到60平方米。另一方面是周围农村集体和个人的“楼宇经济”、“仓储经济”的收入也在大幅提升。我们要动迁的新桥村，在1997年已被列为上海市综合经济实力百强村，2002～2003年被评为上海市特色亿元村，2006年被列为上海市经济实力百强村第三位。1998年，新桥全村农业劳动力人均收入已经达到了2.2万元。2006年，新桥村实行的农民退休年龄是：男，55岁；女，50岁，每人每月660元。而且，农民家庭自建的“小房子”（无证房）出租收入也很可观，一般家庭每月都有3千～4千元的收入。甚至还有每月上万元，两、三万元的。有一户农民利用自留地和河滩，自建了五十多间房子，每月有1万多元的房租收入，还建了一个“公共厕所”，每月还可收入600元。如果动迁了，这些收入就没有了。这些实际情况不断增强着动迁的难度，使瓶颈变得更为狭窄、坚固。

我们深入分析“镇保政策”与被征地补偿期望值的差异，以及差异背后更深层次的问题与矛盾。从宏观层面上看，在快速工业化和城市化的进程中，开发区功绩卓越。但是经历30年的改革开放和开发区的发展，城乡、工农、政府与企业的利益格局发生了变化，确实存在着不尽合理的矛盾。突破瓶颈的根本点在于探索和设计新的利益平衡和追求，突破“镇保政策”的利益格局，调整征地农民的安置办法，在合理安置征地农民的前提下，探索保障各方和谐关系和利益合理分配的办法，营造出一个经济与社会协调并进，城市与农村共同繁荣，发展与环境同步提升的局面。只有将“和谐开发区”作为我们的发展目标，我们才能使开发区的再发展能够破茧而出。

为此，我们实施了以下三个方面的措施。

在汉语中“征”字的解释大多代表国家行为，而被“征”的对象只能服从。根据我国土地法的精神，漕河泾开发区使用虹桥镇新桥村的土地，属于国家征用的性质。开发区根据征地批文，经过市、区土地管理部门的评估鉴证，签订征地“大包干”协议，对原生产队付出补偿金后，把集体土地变为国有土地，把农民变为居民，“买断”了农民集体所有的土地使用权，进行开发建设，这本是合法合理、顺理成章的事，似乎没有异议。但是，随着改革开放的深化和市场经济的发展，尤其是在经济快速发展、效益增量显著的虹桥镇地区，或者讲在新桥村，从领导到老百姓，都可以笃悠悠地谋求更多收益的时候，我们用一个“征”字，给点钱，把他们的“摇钱树”——土地“买断”，这事还能没有异议吗？用农民的话来说：“你们开发区如果不赚大钱，没有暴利，那你们开发它干什么？我们不是不会赚钱，土地不给你们，我们的日子更好过”。

在漕河泾开发区的开发过程中，囿于资金、招商等客观条件，我们实行了“一次规划、分期实施、滚动开发、稳步推进”的方针，这一方针，在土地集约节约利用，杜绝土地抛荒现象方面，起到了有效的保证作用。与此同时，对于征地范围内尚未动迁的土地实行“冻结”，即在规划、工商行政、房产交易方面，不得新建、改建和扩建房屋及其附属物；不得改变房屋和土地用途；不得建立新的房屋租赁关系；不得分立房屋租赁户名。这对于开发区锁定土地开发成本起到了保证作用。但同时，对于村队的经济发展是起到了限止作用。打个比喻来说，这好比是开发区和新桥村“订了亲而没有娶”，新桥村养着大姑娘还要拒媒婆，相互之间不可能情投意合。因此，在新的实际情况下，在老百姓经济意识、法制意识、维权意识大大增强的形势下，我们的观念必须突破，必须把我们的规划和未来的发展，建筑在与老百姓共享改革发展成果的基础之上，这才能形成合力。

2008年4月，我们和虹桥镇签订了区镇合作和谐发展联盟协议书。协议约定，共同推进新桥村的征地动迁工作。其中，共建平台：包括动迁维稳、合作招商、环境质量管理、公共卫生服务、消防安监共管；共享成果：加强开发区建设招商与虹桥镇经济发展的关联度，推进企业税收属地化。共同争取建立“开发区建设发展资金”。开发区支持虹桥镇政府社区公益事业，促进社会稳定，给予财力支持；共谋发展：共同探讨研究提升对开发区内企业的综合服务水平，完善投资环境，充实开发区现代服务业内容，共同创建发展（开发区、虹桥镇）和谐社区。

在“区镇合作协议”的基础上，2009年4月，虹桥镇党委、政府部门组建了4个撤队工作组和400余人的动迁工作队伍，全镇各级领导干部全部到第一线，采取“周密部署、宣传动员、包干到户、联合整治、司法裁决”等一系列有力措施，夜以继日，依法、有序、快速地展开了撤队动迁工作。

我们根据区镇合作协议，由虹桥镇社会保障所拟出《新桥村征地劳动力社会保障方案》，突破“镇保”和“城保”差异的困扰，采用变通办法，通过“合法”入口，先办“镇保”；再上“合理”台阶，再办“城保”。具体操作办法：一是先办理“镇保”手续，办理“农转非”，开发区承担“镇保”费用；二是由镇、村设立的管理机构（公司）办理录用，让“农转非”中符合就业年龄条件的人员，每人每月可有1280余元的最低上岗工资，进入“城保”，开发区承担镇、村管理机构（公司）逐月支付的相关费用。三是由开发区负责，在此同时努力创造和争取上岗就业的条件，推荐“镇保”人员上岗，逐步减少费用支出。通过这项办法，我们合法合理地把“镇保”过渡到“城保”，让老百姓社会保障待遇不走倒退路。值得一提的是，2011年7月1日，我国社会保险法实施，明确规定社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。我们在2010年4月，对纳入“城保”人员已经全部办理社会保险，提早一年，做到了全面接轨，全额缴费。

开发区的这一举措，每月的支出是200余万元，每年支出约2500万元。如果取就业年龄的中间段为35岁计，（女16岁～50岁退休；男16岁～60岁退休）那么，开发区就要支付20年，约5亿元。由此可见，如果不采取变通办法，若要“农转非，走人”，起码先要付出5亿元；如果采取变通办法，每年的2500万元，超出了“镇保”办法的成本，资金如何落实呢？

我们发挥了区镇合作机制的优势，由开发区和镇政府共同努力，广泛听取动迁居民的意见，努力争取市、区相关部门的理解和支持，从提高动迁居民安置基地的容积率入手，把原先规划设计的多层动迁安置房，改为小高层楼，并且根据本地居民的风俗习惯，增设了居民红白喜事用房、家政服务站用房、老年活动室等用房，共计增加了14569平方米住宅建筑面积；增加了25507平方米公建配套建筑面积。其中，规划了15475平方米建筑面积的商业用房，作为失地农民上岗就业培训基地，可以解决大约800名当地被征地农民的就业问题。增加的14569平方米住宅建筑面积，按每平方米可售25000元计，就是36422.5万元；增加的25507平方米公建配套建筑面积，按每平方米可售30000元计，就是76521万元。两项之和，共计约11亿元。这样，我们不仅突破了瓶颈，还取得了保持常态运行的资源。

在动迁房安置的补偿方案方面，我们根据虹桥镇农民居住房原有面积的现状，制订了新的补偿标准，以3口之家为例，人均60平方米，可安置1大套、1中套（如有已到法定婚龄未婚子女的，可安置2中套，1小套房）。在动迁中以搭配的方式，安置房屋。三口之家，至少可以安置1套小高层大套房和1套多层的中套房。如果小高层大套房自己住，那么多层中套房可以有每月4000元以上出租收入。如果是五口之家，可以安置1大套，2中套。从经济方面考虑，能使五口之家住在128平方米的小高层大套房里，将2个中套出租，每月有8000元以上的收入。在房型的设计上，我们已考虑到这一因素，在128平方米的小高层大套房内，设计有两个卫生间，客厅和两间卧室均为朝南房间，突破了以前动迁安置房型紧凑、偏小的定式，提供了方便“三代同堂”新格局。

而且，有了区镇合作机制的优势，村级经济得到了加强，镇政府、村委会更为注重保障民生。2011年，新桥村民生工作共计支出1345.2万元。这其中：春节走访困难家庭、军属、台属、老干部、住敬老院村民；探望生病住院村民；资助村农民户学生教育费用；组织全村村民体检；发放退休村民生日费；70岁以上老人高温费；重阳节向老人发放慰问金；组织退休党员开展“七一”参观学习活动；发放特困医疗救助金；新家园建设奖；和谐虹桥奉献奖等。这些做法让新桥村的失地农民实际感受到，开发区的征地动迁，带来了好日子。

所谓“笃底”是上海虹桥地区的本地话，有点“一锅端，散伙”的意思。在此，“笃底”一词也很形象。征地撤队工作启动后，由村民代表分成各小组，清点集体财产，张榜公布各村民的农龄。从人民公社成立起到撤销生产队时，所有参加集体生产劳动村民的农龄都列入集体资产的分摊。然后把集体资产和征地补偿款分发的那部分资金发到农民手上，原生产队的集体经济就“笃底”性地分完了，生产队也随之撤销。撤队之后，紧接着的是农民宅基地动迁启动，农村地区世代沿袭的作息同地、祖辈传留的亲邻关系都要分离，彼此各奔新居，的的确确是“笃底”。

根据区镇合作协议，开发区和镇、村领导在撤队和动迁工作推开之前，重点研讨了如何防止“散伙”、“笃底”的做法和情绪蔓延，把合作建设新社区工作贯穿到动拆迁的始终，并采取了以下落实办法：

一是村党支部、村委会始终组织发挥村、队干部的带领作用，配合镇撤队动迁工作小组，上门到每家每户讲清政策办法，摸清实际情况，解决存在问题，包括历史遗留问题、家庭病困问题。把动迁工作作为当好“老娘舅”的职责，尽可能地把动迁作为解决综合性、积累性矛盾的机会。让老百姓经过动迁，在与干部、亲邻、朋友真心沟通，达成共识，兑现承诺的基础上，摆脱“陈芝麻烂谷子”的纠葛，以全新的起点，进入新环境。

二是村级集体资产有发展，开发区对于村企业的安置用地负责动迁、腾地到位，提供新桥村即可启用的建设地块。新桥实业公司（股份合作），对于原村（股）民按入股分红，对于不入股的原村民也享受公司集体福利。具体做法是：1，成立民生办公室，主抓民生政策的贯彻落实，确保各项措施落到实处；2，制订民生福利工作手册，拟定了新的《新桥村村民福利享受范围及标准》，详细规定各项民生保障措施的实施方法和程序，规范开展民生工作；3，设立民生基金，制定基金使用规则，进一步扩大民生保障政策，调整村扶病救助、补助比例，扩大受益面，切实帮助大病困难家庭渡过难关；提高学生教育补助金额。在动迁后，村委会装修了新的老年活动室、医务室等，为村民的看病就医和娱乐活动提供方便，并同开发区一起出资整修扩建了两处原生产队的“红白”餐事场所，可分别会餐50桌，保留了村民的风俗习惯。

三是开发区和新桥村合作建立物业管理公司，充分发挥区镇合作的优势，共同管理好动迁居民的安置小区。在镇党委、政府的领导下，新桥村党支部、村委会及居委会，创建了“村居共建”的工作模式，设立了“新家园建设奖”，将原护村队每月300元的护村费，改为新家园建设奖，鼓励村民提高自身素质，积极投身小区的建设管理。组织了四支队伍：一是信息员队伍，由原生产队的老龄组长、妇女小组长组成，配合村委、居委开展各条线的工作。二是楼组长队伍，由自愿为社区服务的居民组成，参加居民代表大会，收集反馈居民建议意见，为小区建设出谋划策。三是保洁队伍，维护楼道整洁干净，提高小区环境质量。四是治安应急队伍，开展日常巡查，排摸社区治安和安全隐患、不稳定因素，维护小区稳定环境。通过这些队伍的组建，村、居委能及时收集各类信息，做好汇总分析，有效提高了社区管理的掌控力度，充分发挥村民参与小区建设管理的自主性和积极性，同时增加了就业岗位，为困难家庭提供帮助。

通过这些实事，使撤队动迁工作成为在区镇合作基础上，动迁居民安居乐业奔小康的新组合。

在实施上述“突破”的过程中，我们的动迁工作也取得了重大突破，2011年10月，500余户动迁居民搬进了小高层电梯房新居（动迁居民安置小区三期）。加上原已入住一期和二期多层现房的动迁居民，已有1200套房内已经入住。在2012年内，共计30万平方米，分为四期建设的动迁居民安置小区可以全部建成。

到目前为止，科技绿洲三期地块上的居民动迁签约已经全部完成，建设启动在即。我们的“突破”所求，在实践的过程中也得到升华，开发区是有域的，建设和谐社会的共同价值观是无域的。开发区是我们国家在特殊的发展时期的产物，开发区生命周期的延长，在于开发区对于社会政治、经济、文化等发展的能效。把突破瓶颈的危机，变成创建和谐开发区的机遇，这是我们开发区人进入新的创业阶段应有的眼界和境界。

（作者系上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司土地管理部副经理、上海卓越管理中心第23期高级职业经理人培训班学员）