设计政府预算透明度的原则

(一)预算透明度指标体系应符合本国国情

虽然上述具有影响力的标准是评价和指导各国政府预算透明度的重要参考，但这些标准并不具有普适性，这一点在上述组织的指南和范本中均有提到。如《预算透明度最佳做法》是在1999年预算高级官员工作年会上，根据与会者的要求，在总结成员国经验基础上形成的。其目的是为成员国和非成员国提高预算透明度提供一个参考性工具。这些最佳做法是围绕各类具体的报告而设置，不同的国家有着不同的报告制度，关于透明度的侧重点也由此而各不相同。因此，这些最佳做法只是基于不同成员国在各自领域中的经验累积。《标准与守则遵守情况报告》也是根据一国有关当局的要求进行的，《报告》的评估及其公布完全出于自愿。到2006年末，国际货币基金组织大约有半数的成员完成了财政《标准与守则遵守情况报告》，几乎所有财政《标准与守则遵守情况报告》都公布在国际货币基金组织的外部网站上。

如果不顾本国国情，生硬地套用这些标准，不但无益，还可能产生负面影响。因为政府预算透明并非简单地公开预算信息的行为，它需要具备政治、经济、文化、法制以及行政管理等相关环境的支持。比如《预算透明度最佳做法》提出的“长期报告”，按照《做法》的要求，长期报告用于评估政府当前的政策在长时期内的可持续性，应至少每5年发布一次，或者，当主要的收入或支出项目发生重大变化时发布。对于预算管理比较完善的国家如美国而言，它具备发布长期报告的基本条件，主要是因为它已经编制了比较成熟的中期预算，发布长期报告有利于它进一步提高预算透明度。对于预算管理比较落后的国家而言，它还不具备发布长期报告的条件，如果僵化地追求这一要求，被动地编制中期预算，结果将会扰乱预算管理秩序、弱化预算监督能力，从而可能降低预算透明度。因此，国际标准的提出并不意味着我们要为预算透明度制定一套统一的标准，相反，设计出符合本国国情的预算透明度标准是非常重要的。

(二)预算透明度指标体系应具有指导性

预算透明度指标不应仅是评价性的，而且还应该是指导性的，即这套指标应该给本国提供一条发展路径以使预算渐进地走向“最佳”做法。从国际预算合作组织2008年的调查结果来看，大多数国家处于预算透明度很低的水平，只有少数国家(17个国家，占调查总数的20%)“提供广泛和大量信息”，大多数国家(68个国家，占调查总数的80%)“提供少量或根本不提供信息”。在这种情况下，设计出具有指导性的预算透明度对于大多数国家而言更有实践意义。尤其对于我国而言，预算透明度的指导性价值明显超过其评价性价值。因为目前评价我国预算透明度的意义已经不大，无论从公众的感受还是从国际组织的调查看，预算透明度都很差，所以更重要的是可以依据这套指标的路径指引我国预算渐进地改变现状、向国际标准靠拢。

在我国已经有学者对预算透明度进行了研究，但都侧重于评价。如王雍君2003年套用《财政透明度守则》的标准衡量我国预算透明度，发现我国的各项指标基本都不符合或者部分符合要求，只有“明确政府责任和角色”中的“审查预算外活动”一项符合要求。也有学者自己设计了中国的透明度评价标准，如上海财经大学公共政策研究中心2009年和2010年对我国省级财政透明度做了调查，并发布了《中国省级财政透明度评估报告》。该调查以公开和完整为原则，依照政府基金、社会保障基金、国有企业基金三个方面，设计100多项问题，并考虑调查对象配合的程度对31个省的财政透明度进行评价。结论为：省级财政透明度很差，2010年整体得分为21.87%(满分为100%)，只有排名第一的福建得分为50.41%，其余省份均在20%左右，得分最低的宁夏为15.37%。这次透明度评估在我国是一次突破，也引起了一定的反响，但这次调查仍侧重于评价，难以成为指导预算渐进透明的依据。

(三)预算透明度指标应具有渐进性

符合本国国情、具有指导性的预算透明度指标不应该是一蹴而就的，而应该具有渐进性，指导本国政府预算逐步地走向透明。从这些国际指标来看，各透明度指标也是有层次的，比如“专项公开”就比“预算报告”的透明度要求更高。对于大多数预算透明度较低的国家来讲，一下达到“最佳做法”要求的程度，恐怕还难以实现。这是因为预算透明度不单纯是政府预算本身的事情，它涉及国民经济和社会发展的各个方面，而这些方面需要逐步发展和改善，这从根本上制约着预算透明化的进程。

从历史上看，预算透明度也并非从一开始就比较理想的。比如美国在政府预算制度确立之前及之后的一段时间中，透明度也没有达到今天的水平，而是随着各方面条件的成熟，透明度不断提高。从这一角度看，我国没有必要因为透明度低而沮丧，因为毕竟我国现代预算制度确立的时间还很短，从清末至今不过才百余年的时间，而欧美等国则经过了二三百年的发展。换言之，当前我国与欧美等国的预算透明度并不具有可比性。