加强对企业行为的控制和监督

　　政府加强对企业的控制和监督,建立完善的节能减排控制体系。①实施绿色招商,高起点、高标准和高层次地引进绿色企业。依据国家产业政策和行业准入条件,从能源、水资源消耗以及土地、环保方面提出严格的准入标准,坚决抵制违规项目。②制定强制性能效标准。制定严格的节能降耗、节电、节水、节材、减排等强制性能效标准,建立起循环经济和清洁生产的日常管理与长效监督机制。③贯彻相关法律政策。认真贯彻《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》和《环境影响评价法》等法规,加强执法检查力度,提高执法水平。提高监督执行能力。全方位建立环境质量和污染监测能力体系,提高环境保护执法、环境保护预警和环境灾害事故的应急处理能力。

一、企业和政府关系的本质³²

　　从政府与企业之间的关系看,政府扮演的角色可分为扶持之手、无为之手与掠夺之手。扶持之手假说认为,当企业遇到危机时可以得到政府的支持。无为之手假说认为,政府是缺乏效率的,并不关心企业价值的最大化。而掠夺之手假说认为,由于履行社会目标或腐败行为,政府可以从企业掠夺资源和财富。从外部投资者利益保护的角度看,政府的“扶持之手”有利于保护外部投资者的利益,约束企业内部人对公司现金流的侵权,而政府的“掠夺之手”往往损害了企业内部人和外部投资者的利益。

　　 在现实中,中国政府可能同时表现为“扶持之手”和“掠夺之手”,在某些情况下“扶持之手”的作用比较突出,而在另一些情况下“掠夺之手”的效应则比较显著。“扶持之手”和“掠夺之手”两种效应往往交织在一起,对企业产生了复杂的影响。而“无为之手”在中国的表现不明显。

　　随着中国政治经济的发展,政府对企业影响和干预的动机和能力不断增强,政治关联能够发挥有益的支持作用。在过去30年的改革进程中,中国推行的财政分权制度客观上改变了中央政府对地方政府的激励机制,使政府参与社会经济活动的行为发生了根本性改变,也导致了中国的所有制结构、市场化、对外开放和社会投资等经济领域的深刻变革。财政分权制度允许地方政府拥有一定的受制度保障的地方财政收益,允许它们在一定程度上支配这些收入并承担相应的责任,这在客观上使地方政府成为具有相对独立的经济主体,并对地方政府产生了强烈的财政竞争激励。同时,自20世纪80年代初,地方官员升迁标准由过去以政治表现为主转变为以经济绩效为主,从而对地方政府支持企业的发展形成了强有力的激励。中国式的财政分权体制始终伴随着垂直的政治管理体制,中央始终掌握着对省级地方政府官员的干部政绩考核和晋升的权威。由于财政分权和政府官员考核奖励机制,再加上政府官员具有强烈的政治晋升动机,各地政府都具有支持本辖区企业发展的动力。现行的财政体制安排和干部人事制度形成了地方官员积极推动地方经济增长的主要激励基础。在中国,中央通过设立以GDP为核心的考核机制,激励地方政府贯彻中央的政策意图(周黎安,2004)。基于上述原因,为了获得更多的政治利益,各地政府对企业的发展都给予了充分的重视,积极发展本地经济,并制定了相应的促进政策,从而发挥了政府“扶持之手”的作用。

　　政治关联也可能对企业的效率和价值产生危害,造成“掠夺效应”。由于我国分税制的财政体制和政策性负担,政府具有掠夺企业资源的强烈动力。1994年分税制改革后,中央并没有完全控制住地方政府所掌握的预算外收支的权力,使地方政府实际拥有很大的自主收支权。随着政府支出的大规模增加,财政收支缺口越来越大,为了弥补这一缺口,地方政府只能不断扩大税源以增加预算内收入。而一个地区的税源在一定时期内是稳定的,在分税制改革后,中央依然控制着税权,地方政府无权制定本地单独使用的税收条例和法规,地方政府对预算内收入规模的控制权受到很大限制。但地方政府仍然保留着计划经济时期的预算外收支体系,增加预算外收支就成为许多地方政府的重要选择。预算外收支体系基本上不受中央控制,地方政府拥有很大的自主权,而对这部分资金的管理权主要分散在各级政府下属的职能部门,而非由财政部门集中管理,因而在预算外收支体系中滋生出大量的“三乱”(乱收费、乱罚款和乱摊派)行为,严重干扰了市场经济秩序。地方政府往往依赖企业来增加预算外收入,向企业大量摊派费用,加剧了对企业利益的攫取,进而降低了地区经济资源的配置效率,损害了地区经济效率和经济增长(王文剑和覃成林,2008)。同时,政府为了实现政策性目标,如地区发展、就业、社会保障和教育等,会将各种社会性负担转嫁到企业身上,从而增加了企业的负担和成本。另外,在某些情况下,政府官员对企业的扶持是有代价的,企业必须为政府官员提供利益,他们之间形成了“利益共同体”。当政企关系呈现政府主导型特征时,政府的权力部门化,部门的权力利益化,部门的利益个人化,有很多的权力掌握在个人手里,这些人控制着资源。一些企业家要寻找利润的空间,就要想办法来结交这些官员,因此就会出现一些“潜规则”等腐败现象。因此,政府及其官员利益的获得往往是以企业利益的损失为代价的,表现出“掠夺之手”效应。

　　由于中国社会处于转型阶段,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,社会价值取向日趋多元化,企业与政府的关系表现出加强的趋势。政治关联能够为企业带来资源、利益和机会,同时也可能为企业带来很大的成本,形成“扶持之手”和“掠夺之手”共存的局面(见图7-1)。因此,政治关联可以为企业带来“扶持效应”和“掠夺效应”,两种利益相反的效应在中国政企关系中可能同时存在,形成动态演化和相互作用特征,并在一系列约束条件下达到动态均衡。

图7-1　企业、政府及政府官员、管理层之间的关联性和利益链

二、构建政府、企业和公民间的利益“三角”

　　低碳经济利益“三角”均衡机制随着中国经济社会改革开放的深入,利益分化的潜在发展,各类利益主体的出现和成熟,与低碳经济发展相关的利益格局已逐渐演变为:各级政府、企业和公民等多方利益主体竞逐和制衡的多维度、多层次、多边型架构,其间的利益关系错综复杂,纠缠着多个利益层次。

　　追求利益最大化的企业往往与老板、精英阶层等具有关联性,形成强势利益集团,并以其中的个体能力与财富决定其社会地位,或以企业组织的名义发展其社会影响,显现其政治能量。作为行使公共权力的政府,本质上不能有自己独立的特殊利益,应该选择或运用公共规则、行使公共权力(或政治权力),代表公共利益对公民之间的利益关系进行协调。在企业利益集团与普通公民存在利益冲突的背景下,由于企业利益集团的强势地位,有可能使得政府、企业和公民间的“三角”利益博弈关系异化为政府与企业利益集团联盟,共同对付普通公民的利益格局,导致政府与企业利益集团的合谋严重地侵害普通公民的合法权益和生活秩序等。因此,在低碳经济转型中,为保证政府、企业和公民间的利益“三角”均衡,应构建公民利益诉求机制,以保证弱势群体的利益;构建企业与公民的信息互动机制,保证公民了解和理解企业的低碳发展内情和苦衷;构建政府利益协调机制,保障企业与公民间利益的均衡发展。

　　要特别重视公民在低碳经济转型中的利益诉求机制,通过法定途径机制解决弱势群体的利益诉求问题,依托利益诉求法制化保证信访渠道的顺畅。既要发挥信访行政救济的作用,又要强化司法救济的重要作用;要完善信访督察专员工作机制,逐步提高督查工作的有效性,推进低碳经济发展。

　　随着低碳经济时代的到来,政府管理活动更加复杂化,其中政府的关键性角色在于根据低碳经济自身的特点做出新的制度安排,在其管理理念、体制、方式上有所创新,实现区域间的共生联动,构建一个完整的公共治理体系,从而推动低碳经济的发展。

(一)管理能力的创新

　　我国长期以来受到渐进模式的影响,习惯于“摸着石头过河”,习惯于解决眼前的问题,以至于无暇顾及政府部门的应有任务、方向及战略,导致了在很多重要的领导领域没有公共目标或者方向模糊不清,只顾短期利益,不顾长期利益,经不起竞争的考验。低碳经济是中国未来求得自身可持续发展和增强国际社会的影响力与话语权的一项重要举措,因而具有相当的紧迫性。上海应抓住当前国际金融危机的契机,增强战略规划能力,对低碳经济进行系统完备的顶层设计,制定清晰的阶段目标和可行的优先行动计划,通过低碳经济发展目标实现多种社会发展目标的和谐共进。由于我们的战略规划往往缺乏整体的思考,长期、中期和短期战略之间,整体和局部战略之间缺少有机整合,导致政府部门内部职能不明、协调不灵,彼此无法适应,从而丧失互补性。而低碳经济是一项系统工程,涉及能源、环保、科研和金融等诸多领域,加上低碳经济的重要性、复杂性和关联性,发改部门、财政部门、环保部门、科技部门、气象局和外事部门等都可能涉及,因此政府各部门应在统一的战略目标的指导下明确其职能定位,加强其协调合作能力,建立沟通和合作平台,避免一哄而上和互相推诿,实现低碳经济的有序发展。

(二)管理模式的创新

　　在对环境的治理上,也会出现政府失灵的情况。“没有准确可靠的信息,中央机构可能犯各种各样的错误,其中包括主观确定资源负载能力,罚金太高或太低,制裁了合作的‘牧人’或放过了‘背叛者’等”,从而出现政府直接管制面临管制者与管制对象存在信息不对称所造成的管制成本居高不下,甚至管制失效的问题。如政府与市场解决对环境问题的失败,反映了社会对多中心环境治理的制度需求。“多中心治理”理论是当今西方学术界最流行的理论之一,其要义在于未来政府管理将更加趋于公共治理和公共制度设计的角色,政府将不再是社会唯一的治理者,而是多层次合作网络中的一个最重要的成员,政府的作用将在“多主体、多元化的治理”中起主导作用。

　　我国传统的政府管理模式以单一式的控制行政为主,但这种传统的线性、单向、单一中心的治理已经不能满足低碳发展的要求,因而要在发挥政府主导作用的基础上,构建自上而下与自下而上相结合的多主体多元化的治理机制。自上而下的模式指的是政府为低碳经济的发展创造有利的政治、法律和市场环境。政府主导作用在创造低碳经济发展环境的同时亦能引导社会树立低碳的发展意识,激励企业投资低碳产业,鼓励民众形成低碳的生活方式。自下而上的发展模式是指由民间机构牵头,企业、社会团体、政府共同参与促进碳的减排,调整能源结构发展低碳经济。在自下而上的模式中,政府更多地充当“舵手”和“守夜人”的角色,制定促进低碳经济建设的公共政策,搭建非政府社会团体和个人参与碳减排和低碳经济建设活动的平台。

　　总之,政府的关键角色在于引导包括非政府组织和公众在内的其他利益相关者结成合作联盟以解决减少化石能源消耗、减少温室气体排放的问题;在于充分发挥地方治理及提高公众自主参与低碳经济的治理能力,实现区域、城乡的低碳化的和谐发展。随着公民社会自治理力量的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、企业在关注利润的同时越来越关注社会公共问题,这使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上,发展低碳经济的多中心合作治理模式是可行的。

(三)政策工具与公共政策创新

　　公共政策是公共行政的具体体现,是政府对社会经济进行管理的基本手段。由于低碳经济被提出的时间并不长,其发展也是刚刚起步,尚处在幼稚阶段,所以需要政府有效的政策支持。

　　政策工具可以分为由政府当局实施的立法性工具和其他利益相关者实施的非立法性工具如非政府组织进行的低碳科普活动等。立法性工具又可以进一步分为命令控制工具(尤指政府的管制工具)和基于市场的工具(或经济工具)。管制性工具的目标是促进市场参与主体依法进行经营活动,将他们的行动选择限定在政府确定的法律框架体系内。传统电力部门典型的例子是限制排放水平、提高安全标准甚至停产,如我国对中小火电厂、水泥厂的关停措施。与此相比照,经济性工具目的在于改变经济活动的边界条件和偏好,使得市场参与者具有更多的经济激励来按照管理当局的意图从事经营活动。这些工具包括税收政策、财政支持政策等。发展低碳经济,需要优化能源结构,降低常规能源的使用比重,提高可再生能源的使用比重。但常规能源巨大的外部成本没有反映在价格之中,极大限制了可再生能源的竞争力;并且由于可再生能源先期发展成本高,所以在市场本身存在扭曲因素时,需要采用命令控制强制性规制模式。对于中国而言,传统的“命令—控制”类的政策在一定程度上也是最有效、最直接的工具。

　　但是,传统的模式在当今也受到挑战:一是复杂和僵化的规则难以适应变化的环境、技术与经济条件,特别是千篇一律的方式无法应对不同产业、地区和生态系统的不同情况;二是没有给致力于节能减排、发展新能源的企业和环保组织提供有效的经济激励等政策措施。发达国家为实现其低碳经济的战略目标,设计了各种有效的低碳政策工具,包括政府管制、碳排放税、财政补贴、碳基金、碳排放权交易、标签计划、自愿协议、能源合同管理、生态工业园规划等。例如,英国低碳经济的政策思路是将政府引导与商业激励相结合,鼓励市场运用最新的低碳技术,为企业和投资商提供一个明确和稳定的政策框架,进而引导整个社会经济结构的转变,英国的实践证明经济增长和排放的减少是可以同时实现的。当前相关政策主要以“命令—控制”类的行政手段为主,财税政策不够灵活。以新能源和节能技术为核心内容的低碳经济属于战略性新兴产业,发展低碳经济最终要以市场为依托,经济性工具将是低碳经济政策工具中最重要的组成部分。因此,上海发展低碳经济的政策工具设计应该多样化,综合运用各种命令控制型工具和经济性工具,为企业低碳发展营造良好的制度环境、政策环境和市场环境;把政策激励和企业自身发展动力结合起来,使企业自身最终形成低碳技术发展模式并掌握低碳核心技术,建立适应低碳经济发展的市场机制和产业体系,实现低碳经济政策体系的市场化。

三、企业转型低碳经济的战略途径

(一)善于抓住低碳经济发展的战略机遇

　　应对气候变化,发展低碳经济不仅为企业带来重大约束和风险,也是企业认清国际国内经济社会发展形势,实现生产运营方式和产品服务市场战略转型的重大机遇,同时也是企业顺应未来低碳产业经济发展趋势获取巨大商业利润的重大机遇。因此,企业要善于抓住低碳经济发展的战略机遇,战略性地将气候变化和发展低碳经济问题纳入运营管理的决策之中,降低相关的气候风险、法规风险和市场风险,降低能源强度和碳强度,提高企业的资源环境利用效率,得到消费者和市场的认可,最终获取更高的经济效益和国际国内市场竞争力,实现企业的低碳经济转型。

　　要加快构建和形成企业发展低碳经济的战略规划。应对气候变化与低碳经济转型,企业需要对当前形势和未来趋势进行战略思考和长远布局,在恰当的时机采取恰当的行动。在制定和实施战略规划时,通过分析气候变化和低碳经济转型对于企业自身和企业所处行业产生的影响,尤其是应对气候变化的国内政策法规的变动对企业经营环境产生的变革,以及国外游戏规则对企业海外资产运作和进出口贸易的影响,充分考虑现实条件约束,循序渐进,分步实施,避免低碳经济发展带来的冲击。更为重要的是,在发展低碳经济的全球背景下,企业需要思考行业的未来发展趋势和企业的未来发展战略,提升自身核心竞争力。

(二)深入梳理低碳经济战略投资机会的线路图

　　长远来看,现今工业化所依赖的产业均使用传统的化石能源,而化石能源特别是石油的稀缺性决定了能源价格的长期上涨趋势,一次能源的稀缺性是不争的事实,因此,发展低能耗的经济增长方式,推进低碳经济发展的意义不仅在于生态环境,也在于国家安全的考虑。企业要站在战略的高度,深入梳理低碳经济战略投资机会,依据低碳经济包括的低碳能源、低碳技术和低碳产业体系等方面,根据中国能源科技发展中长期目标,在低碳经济转型中,要深入梳理好清洁能源领域中的风能、太阳能和核能投资机会路线。三者除了政府支持力度较大外,核能具有成本优势、国产化率较高、技术成熟度较好、行业竞争较为垄断的特点;太阳能和风能具有较好的竞争优势特征;生物质能具有处于初创阶段、政府补贴的影响大的特点。因此,企业要通过梳理其发展特征和发展趋势,找准其产业链的生产经营切入点。

　　要深入梳理好新能源汽车产业链中的电池等核心零部件的投资机会路线。鉴于该产业技术和成本上的最大“瓶颈”是电池,而且该产业链与上游资源类企业加工生产的锂、镍等矿物资源的稀缺性相关,以及目前整车厂商没有确定的垄断领先优势等,因此,企业要善于把握其核心技术开发或者核心技术商业化,以及其产业链上游资源端的获利机会。

　　再者,即使不包括建材生产过程中消耗的能源,鉴于中国建筑能耗(包括建造能耗、生活能耗、采暖空调等)约占全社会总能耗的30%,建筑能耗由此成为节能降耗的焦点领域之一;因此,企业在转型低碳经济中,要善于梳理建筑能源提供的新能源化、建筑材料的节能化和环保化、建筑节能系统的设计和智能建筑工程设计等方面的投资机会线路图。另外,要善于梳理其他节能减排和环保如CDM项目、传统节能锅炉和其他环保设备、节能电机等方面的低碳机会。

(三)尽量争取政府发展低碳经济的政策扶植

　　要实现低碳经济转型,除依靠企业自身努力,加强内部节能挖潜、延伸产业链、减少碳排放以外,还必须充分利用政府的政策导向,争取政府提升扶植力度,这就要求争取把实现企业低碳经济转型融入到政府决策、制度设计中去。要求政府各相关部门应从政府采购、财政补贴、建立环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和所得税减免等方面入手,建立起有利于企业参与低碳经济转型的财金政策;要求政府改善投资环境,建立起与市场经济相适应,与国家财政、金融和投资体制改革方向一致的低碳经济投资体制。如争取政府对清洁生产和循环型低碳企业给予补贴、减税等政策优惠,加强实施输入端的资源税费政策和输出端的污染税费政策,使外部成本内部化,增强低碳企业产品的价格比较优势,保护低碳型企业,引导企业参与到低碳经济转型中来。争取国家和各级地方财政对低碳经济发展专项拨款,逐步增加对企业环保低碳技术创新扶持资金的投入,缓解企业在低碳经济转型中面临的资金“瓶颈”。争取政府通过扩大商业银行对低碳企业贷款的利率浮动空间,发放软贷,提供商业信贷担保,促使国家金融机构面向清洁低碳型企业实行金融优惠政策,支持企业减少碳排放、遵守环境法和经营绿色产品和服务。

　　要争取政府出面牵头设立碳基金,鼓励低碳技术的研究和开发。通过碳基金的资金投向,促进低碳关键技术的突破,加快技术商业化。碳基金模式应以政府投资为主,多渠道筹集资金,按企业模式运作。碳基金公司必须以强化企业自主创新能力为导向,鼓励企业开发低碳技术和低碳产品;整合市场现有的低碳技术,在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发有效控制碳排放的新技术,并加以迅速推广应用。碳基金公司可通过多种方式找出碳中和技术,评估其减排潜力和技术成熟度,鼓励技术创新,开拓和培育低碳技术市场,以促进长期减排。要紧紧抓住低碳发展的主轴,配以生态的要求,推动技术发展,转型低碳经济,最终实现由“高碳”时代到“低碳”时代的跨越,真正实现人与自然和谐发展。

(四)及时构建低碳技术创新的联盟平台

　　要实现低碳经济转型,必须通过技术创新发展低碳技术。企业唯有在技术上实现突破,才能获得低碳生产所需的技术,进而开展低碳产品的生态设计和营销。按照发展低碳经济的内在要义,短期看,应大力发展节能与能效提高技术,如煤炭、石油和天然气的清洁、高效开发和利用技术可再生能源和新能源技术。中长期的主要技术研究领域应包括:二氧化碳和甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术,生物与工程固碳技术,先进煤电、核电等重大能源装备制造技术,二氧化碳捕集、利用与封存技术。因此,面对发展低碳经济的技术创新前景,企业必须建立低碳技术创新联盟,实现企业长远的经济效益、社会效益和生态效益目标。

　　低碳技术创新联盟是两个或两个以上具有相关性、又相互独立的企业以低碳经济转型为目标,通过契约或联合实体等方式形成并实现资源共享、优势互补、风险共担的组织,其理论基础在于交易费用论与企业资源论。技术创新联盟的建立,可使企业具有稳定的交易关系,降低了成本,也缓解了企业技术创新面临的困境。企业资源基础理论强调每个企业所具有的资源具有异质性,通过技术创新联盟,可以获取发展低碳经济技术以及相关技术,同时还可以共享资源、相互学习,拓展产品技术链,促进企业的低碳转型。

　　企业可根据实际条件,通过产、学、研相结合,共同进行技术创新的联合形式,通过借用外脑开展技术创新的联合形式、通过以自身为主与同行开展技术创新的联合形式,构建企业技术创新的联盟平台,从而提升企业面向低碳经济的技术创新意识;形成发展低碳经济的规模效应,提升企业低碳技术自主创新能力;弥补企业低碳经济技术创新所面临的人才、资金的匮乏;扩展相关产品技术链,突破技术垄断,有利于企业的生存发展,进一步为企业的扩张和兼并奠定基础。