体制性因素

6　大都市经济区内政府间竞争与合作发生机理

如前面的文献综述所讲，政府间竞争与合作的发生机理的研究大多侧重宏观层面；然而，在大都市经济区内部，地方政府之间的竞争与合作是有明显的时空特征的。那么，大都市经济区内部政府间竞争与合作的发生机理是什么样的呢?

6.1　概念模型

大都市经济区是地方性的，同时又是全国性和全球性的，因为它的发展深受国家、全球的影响。本章分别从地方、国家、全球尺度提炼影响或决定大都市经济区内部政府间竞争或合作的变量——地方性因素、体制性因素和冲击性因素，建立概念模型分析框架（如图6-1），来阐述大都市经济区内部政府间竞争与合作的发生机理。

图6-1　大都市经济区内部政府间竞争与合作机理概念模型

在本模型中，三种尺度的因素相互影响、相互作用，形成一种最终的合力，推动大都市经济区内部政府间竞争或是合作。

地方性因素包括区位条件、要素禀赋和发展状况，前两者是比较稳定的因素，而发展状况是相对稳定的因素，这些因素是大都市经济区赖以形成的基础性条件。这些基础因素能引导政府间的竞争与合作。

体制性因素包括财税体制、晋升体制、历史惯性和中央政府干预，前三者也是比较稳定的因素，对地方政府的行为起着制约作用，而中央政府干预是非制度化的行为，有着很大的不稳定性。这些体制性因素大多对政府间的竞争起着强化作用。

冲击性因素包括外部需求和外在压力，外部需求是指全球层面产生的对地方尺度的经济需求，这是相对稳定的。从20世纪50年代开始，国际产业转移连续进行了三波，每波的时段都在20—30年。外在压力是不稳定的，没有规律的，但是它的冲击对政府间的行为影响也是很大的。冲击性因素往往能改变政府间互动行为暂时达到的均衡状态，走向更稳定的竞争状态或是合作状态。

稳定性的要素会决定大都市经济区的长期趋势，而不稳定的要素只能影响暂时的局面。本章接下来一一解释这些要素。

6.1.1　地方性因素

地方性因素包括区位条件、要素禀赋、发展状况，属于地方的基础性的自然和经济地理条件。

1）区位条件

地区的区位条件有两层意思，地区的具体位置及该地区与其他地区尤其是核心城市的空间关系。政府间竞争与合作更易于在邻近性地区发生，邻近性地区的政府间竞争与合作比邻远性地区要强烈得多。

首先，邻近性地区政府之间有很多需要共同处理的问题，如河流污染、道路交通等，这都需要邻近性地方政府去合作。而邻远性地方政府之间还夹有另外的几个地方政府，即便是有公共问题需要解决，也无法逾越另外的几个政府。对于地方政府来讲，邻近性政府间的问题需要解决的重要紧迫程度要大于邻远性政府间的问题。其次，邻近性政府之间相互了解，掌握彼此的信息较多，沟通协调的交易成本相对较少，合作起来也比较方便。再次，邻近性地区之间也面临更多的利好需求。如苏锡常地区的机场之争，当邻近性地区从更高尺度来看的时候，会浓缩成一个均质化的地点，而这个地点是更高尺度对机场需求的最佳区位，这就造成苏锡常政府之间对机场的争夺。最后，由于邻近性造成的信息流通充分，地方政府间易于学习、模仿、攀比，这也就导致邻近地区的竞争要比其他地区更激烈。

必须值得注意的是，由于交通技术的发展，邻远性地区之间的时间距离正在缩短，邻远性地区也有可能演变成邻近性地区。如图6-2所示，京津冀大都市经济区内部的北京、天津与石家庄三地区的时间距离正在由8小时的联通距离缩短为3小时的联通距离，可以预见，石家庄政府与京津两地政府间的竞争与合作都会加强。

图6-2　京津冀大都市经济区京、津、石三地时空压缩

（1）内陆与沿海

区位条件下的具体位置可以分为内陆部分和沿海部分。京津冀大都市经济区内，天津、唐山、沧州、秦皇岛就属于沿海地区，而北京、石家庄等地区就属于内陆地区。在大都市经济区内部地方政府之间，内陆地区与沿海地区易形成合作关系；而内陆地区之间、沿海地区之间易形成竞争关系。

大都市经济区往往在自然地理条件上也是一个整体，这就造就了内陆之间、沿海之间在自然地理方面的特征是基本上雷同的，雷同性会带来竞争，如唐山与天津同属于沿海地区，两地区相连，腹地大致相同，这就造成两地区的临港产业发展的激烈竞争。而内陆地区与沿海地区差异性、互补性，会为合作提供可能性，天津相继在石家庄、北京朝阳和平谷地区建设“无水港”，实现了港口功能的互为延伸，进一步提升了滨海新区的服务辐射和带动作用，有效服务和支持了区域经济的发展。

（2）城市等级

城市等级体系是一个国家或地域范围内有一系列规模不等、职能各异的城市组成，并具有一定的时空地域结构、相互联系的城市网络的有机体。城市体系是经济社会发展的产物。传统的中心地理论是最有影响的城市等级系列模式，按这个理论，城市等级规模体系呈“金字塔”形或是“阶梯”状，即城市的等级越高，规模越大，这样的城市也就越少。而京津冀大都市经济区内部的城市也有一定的等级体系特征，2007年城市等级体系呈现出“图章”型（如图6-3所示），人口在100万—200万和200万—500万的城市数量偏少。这主要是由于北京的政治地位和历史原因，它作为该地区的核心城市并不能有效带动其他周边城市的发展，反而限制了其他地区的发展。

图6-3　2007年京津冀大都市经济区城市等级体系

改革开放以来，该地区的城市等级规模体系就从未改变过，如图6-3所示，基本上保持“图章”形，这说明小城市并没有发生等级上的跃迁，京津冀大都市经济区内部资源分配格局从未改变过，这对于整个地区的发展是不利的。如长三角大都市经济区内部，苏州等级就发生跃迁，使区域城市等级体系更加健全。

如果邻近性地区的城市等级规模相差两个或两个以上档次的话，那么这样的邻近性政府之间会面临较强的竞争，较低等级的城市总是要通过竞争提升一个等级，或是从等级高的地区那里争夺资源，因为只有较高等级的地区才会比较低等级的地区具有更多、更优质的生产资源；而较高级别的地方政府为了维持目前现状、继续以优势的城市等级在全球范围内配置资源，必然要与较低级别的地方政府展开激烈的竞争。

如果邻近性地区的城市等级相差两个或是两个以上档次的话，那么当级别高的地区进行经济扩散时，会首先选择邻近的级别低很多的地区，这样就会形成经济方面的合作。当然等级规模相邻的地区进行产业转移难度较大，转移的产业基本是低层次产业，较低等级的地方政府不愿承接还不如本地产业层次高的产业，这对它的产业升级、赶超较高等级城市是徒劳或是不利的。

级别高的地区把资源扩散到级别低很多的地区，即便是后者发展很快，也难以改变整个城市体系；若是扩展到等级相邻的地区，那么扩散的这个增量会极有可能成为前者被赶超的一个积累。所以邻近地区政府的经济合作往往会发生在等级不邻近的地区之间（图6-4）。

6-4　改革开放以来京津冀大都市经济区城市等级体系演化

2）要素禀赋

要素禀赋是指一国或地区拥有的先天生成的和后天培育的各种生产要素。要素禀赋一般包括天然资源、交通区位、文化资源、政治资源和人力资源、资本资源、知识资源等。

本书的天然资源包括环境背景资源和原料性资源。前者包括土地资源、水资源、气候资源等；后者包括矿产资源（铁、铜、铅、硫、钾等）、能源资源（石油、煤炭、天然气等）、生物资源（动物油、毛、皮等），另外还包括当地土壤、气候、水文条件适宜生产的第一产业的产品，如棉花、油料、粮食等（陆大道，1995）。

交通区位是指地区与国家级交通干线、核心城市的相对位置，良好的交通区位就是指该地区与国家级交通干线或是核心城市相邻，这样的交通区位能使当地与外界市场很方便地联系起来，接受来自外界的辐射、扩散更加迅捷。

文化资源包括历史、建筑、文字、语言、地域、音乐、文学、绘画、雕塑、戏剧、电影等，具有地域特征的文化资源会促进当地文化产业的发展。如历史悠久、遗迹较多的地区，旅游业比较发达；现代文化资源丰富的地区会促进创意产业的发展。

政治资源是指地区享有的政治优势，在我国转轨期间，地方都会借助政治权力去促进本地经济增长。如通过城市规划、区域规划等战略手段，改善或者构建较合理的区域经济格局；通过对具有较优经济区位的地方或区域赋予特殊经济政策，促进了该类地区的经济快速发展；通过行政区划调整（行政等级变更、行政辖区调整、行政中心移位等），改善了区域权力体系格局；通过跨行政层级干预，改善了区域经济关系（胡德、刘君德，2007）。地区之间政治资源由多到少的地区排序是:首都＞直辖市＞省会城市＞计划单列市＞一般地级市。

人力资源和资本资源是传统的生产力要素。人力资源通常指劳动力，劳动力是数量和质量的统一，实际包括劳动力本身及其掌握的知识、技能。劳动力的质量提升能替代数量不足，一个高素质的劳动力能代替多个低素质的劳动力。资本资源是指资金、厂房、设备、材料等物质资源。资本可分为不变资本和可变资本。不变资本是用于购买生产资料的那部分资本，这部分资本的价值在生产过程中只是改变其物质形态，而不发生量的变化；可变资本是用于购买劳动力的那部分资本，这部分资本在生产过程中的使用，不仅再生产出劳动力的价值，而且还生产出超过劳动力价值的剩余价值，其价值发生了量的变化。

知识资源主要是科学技术知识，在世界经济增长主要依赖于知识的生产、扩散和应用的背景下，知识资源已经成为经济增长的一个内生的独立因素，可以提高投资收益，知识积累是现代经济增长的源泉。目前，继农业经济、工业经济之后，知识经济作为一种崭新的经济形态逐渐居于主导位置。在知识经济的模式中，知识、科技先导型企业成为经济活动中最具活力的经济组织形式，代表了未来经济发展的方向。

从要素流动性来看，天然资源、交通区位、文化资源、政治资源的地方性较强，尤其是天然资源和交通区位，这在区域格局中几乎是不能改变的，是先天生成的要素；文化资源、政治资源是长期积累形成的地方性要素，在短时间内不会发生变迁。而人力资源、资本资源、知识资源是流动性非常强的生产要素，它们的流动都有一定的方向性，比如普通劳动力的流动方向应该是以传统产业布局的地方，资本资源流向经济发达地区，知识资源流向人才密集型地区。

从对经济贡献权重来看，往往天然资源、交通区位、人力资源对经济发展的贡献较小；而文化资源、政治资源、资本资源、知识资源对经济发展的贡献较大。我国在转轨期间，天然资源中的能源资源和政治资源在地方经济增长中的作用很大。这只是阶段性现象，随着我国改革开放的进一步深化，这两项资源在经济中的贡献权重会有所降低（图6-5）。

图6-5　要素禀赋分类

每个地区的发展都会依靠一个或多个要素禀赋，要素禀赋的不同组合构成了地区的发展动力。而政府间竞争多发生在要素禀赋组合相同的地区。如果两个地区都是主要依靠文化资源发展旅游产业，那么这两个地区的政府会在游客方面进行竞争。

政府间合作多发生在要素禀赋组合互补的地区。如果一个地区的发展依靠知识资本，而另一个地区的发展依靠天然资源，那么两地政府间合作的潜在机会会很大。

3）发展状况

发展状况包括产业发展、空间发展和生态发展三个方面。两个地域的产业发展阶段或是空间发展阶段相同，那么这两个地方政府倾向于竞争，来争夺原材料、生产要素和市场；反之，他们之间易达成合作。生态发展是可持续发展的重要命题，生态环境若是遭到破坏，严重影响到区域的可持续发展，区域内部的各地区会主动寻求合作。

（1）产业发展

研究产业发展阶段演化规律的经典理论当属配第—克拉克定理。克拉克在计算了20个国家的各部门劳动投入和总产出的时间序列数据之后，得出了重要结论:随着经济的发展，第一次产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降；第二次产业国民收入和劳动力的相对比重上升，经济进一步发展，第三次产业国民收入和劳动力的相对比重也开始上升。

工业化是全球经济的时代特征，因此现代社会的产业发展阶段可以表述为工业化的发展阶段:工业化初期、中期、后期及后工业化时期（表6-1）。

表6-1　现代社会的产业发展阶段

产业发展阶段演变可以看成是重工业化、深加工化、技术集约化的过程。首先，工业结构由以轻工业为主逐步向以重工业为主转化，即工业化初期阶段的完成；其次，制造业结构中深加工的比例不断提高，即工业化中、后期阶段；最后，制造业进一步表现出高技术化的趋势。

在不同的产业发展阶段，不同的要素密集型产业分别成为支撑和推动工业与整个国民经济发展的主要动力，即整个产业结构的更替呈现出“劳动密集型产业为主→资本密集型产业为主→技术、知识密集型产业为主”的演变轨迹。

与此同时，随着工业化进程的推进，第三产业也越来越向高端生产性服务业发展。金融、保险、证券、法律、会计等行业产值越来越高。

（2）空间发展

核心城市的空间发展阶段深刻地影响着周边地区乃至整个大都市经济区的发展，其空间发展阶段分为空间极化阶段和空间扩散阶段，这两个阶段是循环往复的。空间极化阶段是指核心城市在发展初期，由于具备比周边城市优越的资金、人才等生产要素和交通、教育、卫生等基础设施，对周边地区产生向心力，从而吸引周边地区的人力、财力、物力参与核心城市的经济活动，最终使各种产业和经济活动在核心城市聚集，导致核心城市规模扩大并向外蔓延，周边地区呈现“空洞化”。

在核心城市继续膨胀的过程中，一方面，核心城市规模效益逐渐丧失、土地价格上涨、生活费用上升、交通拥挤等原因，导致部分人才和资本向周边地区迁移。另一方面，核心城市发展空间有限，随着技术的进步，高新技术和高端服务业终将代替制造业，低层次的产业逐渐被淘汰，这些产业会转移到就近地区。而周边地区也会加强基础设施、投资软环境建设，便宜的地价、便捷的交通会吸引那些从核心城市转移出来的产业，这个过程就是空间扩散过程。空间扩散可以有效地促进核心城市与周边地区合作，扩展核心城市的资源配置范围，谋取更大的腹地带来的经济效益，客观上改变核心—边缘二元结构，有助于区域的均衡发展。

（3）生态发展

生态发展可以理解为在经济社会发展过程中，生态、资源、环境与经济社会发展的关系及相互作用。生态发展的理论基础是系统论、人地关系理论、协调发展理论。经济和生态是一个不可分割的整体，在生态遭到破坏的世界里，是不可能有福利和财富的。从长远来看，生态对经济、社会发展有正的效应，生态价值能充分地体现出来；但是生态资源的保护与维持需要消耗大量财力，很多地区为追求经济增长，忽视生态资源的保护，对生态资源过度开发，到头来，生态资源的严重破坏会限制该地区的进一步发展。20世纪90年代以后，可持续发展理论和生态经济价值理论受到各国学者的密切关注和重视，我国也开始重视生态发展问题，而生态环境作为一个整体，并非以行政区划来分割的，所以生态资源问题的解决需要依靠地方政府间的合作。

6.1.2　体制性因素

体制性因素包括财税体制、晋升体制、历史惯性和中央政府干预，财税体制、晋升体制、历史惯性均会激励地方政府参与经济竞争，因此地方政府间竞争带有先天的冲动。而偶然出现的中央政府干预会削弱地方政府间竞争，强化政府间合作。

1）财税体制

中央政府进行分权化改革，通过将一些计划管理和决策的权力（如金融、财税、投资等）转移到地方政府，使地方政府承担管理、发展、调控地方经济的职能，从而起到限制中央政府对地方经济过分干预的作用。同时，分权化将地方公共支出和地方的财政收入紧密联系起来，地方政府只有增加财政收入才能扩大公共开支，其经济利益和地方的经济繁荣紧密联系在一起，由于地方政府的自利性，这使得地方政府具有很强的冲动去参与发展地方经济。于是地方政府为保护本地的资源、市场和税基而激烈竞争，为寻求高额利润而过度进入某一行业（沈立人和戴园晨，1990；银温泉和才婉如，2001；Young，2000）。

1980年2月1日，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，正式全面推行包干式财政管理体制，扩大地方财政权限。“划分收支、分级包干”，俗称“分灶吃饭”，即按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。这次改革不仅涉及财政收支结构、财权划分和财力分配的调整和改进，而且也涉及计划、基建、物资、企业、事业等管理体制的调整和改进。实行“划分税种、核定收支、分级包干”，不仅是国家财政管理体制的一项重要改革，也是国家经济体制改革的重要组成部分。

1984年，我国全面实行“利改税”，财政收入来源发生重大变化，财政管理体制也相应进行了调整。1985年3月21日，国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》，进一步改革包干式财政管理体制。以前主要是根据对国有企业的所有权来划分收入，新的划分标准与税种相联系。1985年改革继续坚持了“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确了各级财政的权利和责任，将有利于进一步发挥中央和地方两个积极性，使财政管理体制更好地体现责权利相结合的原则。

从1988年开始，在坚持包干式财政管理体制基本原则不变的基础上，实行了多种包干办法。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，主要形式有收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解定额递增包干、定额补助包干等。

这个时期的财政体制改革是按照放权让利的思路进行的，对地方社会经济发展所产生的影响极大。但是，国家可支配财力过于分散和中央财政收入增加能力弱化及其不稳定问题逐步突显出来（陆大道等，2003）。1980—1993年，国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到22%，两个比重都明显低于国际水平。

为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新税制从1994年1月1日起在全国施行。分税制即按照税种划分中央和地方税收收入。基本内容包括:按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并相应建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构，分别管理各自的税收；科学核定地方收支数额，逐步建立和健全比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

1994年分税制财政体制改革，是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。实行分税制，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限，调动了各级地方政府的理财积极性，促进了企业的公平竞争，并开启了后续深化改革、推进公共财政转型的空间^[1]。

从财税激励来看，我国地方官员具有“经济参与人”的特征:第一，财政分权改革赋予了地方政府更大的财权，使地方政府转化为“经济参与人”成为现实；第二，他们像任何经济主体一样关注经济利益，20世纪以来的行政性分权和财政性分权强化了地方政府的经济动机；第三，地方经济的发展可以带来更多的财税，地方官员能够支配的财源也随之增加，这比“统收统支”的财政体制更促进地方官员去创造更多的财政收入（周黎安，2008）。

2）晋升体制

改革开放以来，我国地方官员晋升机制发生了实质性变化，官员在任期内的考核标准从过去一直强调的政治挂帅转变到经济绩效。这种转变的契机是党中央在十一届三中全会以来拨乱反正和全党工作重心从阶级斗争转向经济建设。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一（周黎安，2007）。以经济绩效为考核标准并得到了制度上的保障。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上提出，选干部要注意德才兼备。“所谓德，最主要的，就是坚持社会主义道路和党的领导。在这个前提下，干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化”^[2]。从此引入任期制和退休制度，将晋升机制制度化。

这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在政治上为晋升而竞争。20世纪80年代初期实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革激励地方官员为了政治上的晋升而努力提高经济考核指标，如地区生产总值、财政收入、外商直接投资等经济指标，提升在晋升后备队伍中的相对排名。对于地方官员来讲，个人政治竞争比地方经济竞争更重要，后者是实现前者的重要的合法手段。

政治竞争是零和博弈，而经济竞争有时是零和博弈，有时是正和博弈，因此政治竞争要比经济竞争更加激烈。激烈的晋升竞争会进一步强化地方官员的税收激励和对外资的重视，因为地方官员只有掌握足够的经济资源，才能更好地实现地方经济增长。因此地方政府会在高利润行业竞争，或者争相开拓经济空间，提高经济总量，或者修建大型基础设施，吸引产业集聚等。

在这样的晋升机制下，地方政府之间也很难达成合作。合作的结果是双方受益，而晋升机制只提拔经济绩效高的官员，那么地方官员谁也不愿意自己倡导的合作使晋升机制中的可能胜出者得益。即便是有可能达成合作，那么在合作过程中，地方政府双方的权利、义务、责任很难界定，为合作各自投入的成本也不易核算，因为地方政府都想在合作中占得较多利益，从而在经济排名中取得靠上的位置，因此这样的合作不能长久维持。

在这样的晋升机制下，地方政府也更倾向于做利己不利人的事情，既提升了自己的经济绩效，又降低了竞争对手的经济绩效，一举两得（周黎安，2008）。比如地方政府之间对大型机场选址的竞争、对外资大项目的竞争，越是具有不能分割性质的大型资本的落地，越是能激发起地方政府间竞争。

同一行政区内政府间竞争难于合作，然而跨行政区的政府间也很难合作。假设某一省级行政区内有A、B、C等地方政府，另一省级行政区内有X、Y、Z等地方政府。在晋升机制的激励下，A不仅要与同一行政区的B、C竞争，提高相对排名次序，同时他还要与另外省份的X政府竞争，因为地域的邻近性促成禀赋基本相同，比较优势类似，A和X均制定相似的经济发展战略，发展相同的产业，竞争类似的资本项目，在外部市场需求一定的情况下，A同X会激烈竞争，谁都不想退出市场，一旦A在竞争中失利，A的产业会随之萎缩，经济产值等各项指标会下降，由此带来同一行政区内的政治晋升的失败。所以跨行政区之间的地方政府同样会进行激烈的竞争，这是政治晋升机制由同一行政区延伸到跨行政区尺度所导致的（图6-6）。

3）历史惯性

本书研究时段是改革开放以来的30年，但很难摆脱改革开放以前计划经济时代的发展思想对当前政府间竞争与合作的影响。

（1）政府与经济关系

图6-6　跨行政区地方政府间竞争示意图

计划经济又称指令经济，在这种体系下，国家在生产、资源分配以及产品消费各方面，都是由政府事先进行计划。计划经济体制把企业置于行政部门附属物的地位，企业既不能自主经营，又不能自负盈亏。企业的生产数量、生产品种、价格以及企业的生产要素供给与生产成果的销售都处于政府计划部门和有关行政主管机构的控制之下（厉以宁，2008）。改革开放以后，市场化、分权化改革相继实施，但是政府参与经济发展的习惯变成了惯性，以中央政府为主导的经济发展转变到以地方政府为主导的经济发展，造成了地方分割和重复建设为特征的政府间竞争。

京津地方政府由于均有自己独立的财政体系，均从各自利益出发，作为投资主体在进行资源配置及生产力布局时均以自己的行政辖区为界限，为保护地方短期收益设置种种市场壁垒，甚至割断要素联系，逐步向封闭经济体系发展。为保护本地区产品，用强制手段限制外地较优产品进入本地区，在市场争夺上明显打上了地方的印记（戴学珍，2002）。如天津的内燃机和变速箱生产，在质量、成本上都难以同北京的企业抗衡，但在地方政府的强制命令下，当地主机厂只能为本地企业提供市场，即使大大降低主机厂的市场竞争力也在所不惜（首都及周围地区经济联合与生产力布局课题组，1993）。

（2）城市建设战略定位

1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市，开始由城市领导乡村的战略方针，决议指出:中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。从1953年起，中国开始了大规模的工业化建设，城市建设的总方针是围绕工业化有重点地建设城市（董志凯，2009）。正是在这种背景下，过去曾片面地认为，北京作为工人阶级领导的新中国的首都，必须建立强大的现代工业基础。北京战略定位的偏差造成了与天津长时期的竞争，一定程度上削弱了天津的经济地位，扭曲了京津冀大都市经济区城镇体系的合理发展。

解放初，北京市的工业总产值仅相当于天津市的30%，而到了1980年，北京市的工业总产值已高出天津市20%。20世纪80年代初中期，北京成为仅次于沈阳的第二大重型工业比重最大的特大城市（樊杰，2008）。直到2005年，天津的重工业产值才超过北京。在工业建设中，北京市新建骨干企业比较多，技术设备与工艺流程相对比较先进。某些企业依靠从外地大量运来矿物原料，大量占地、耗水、耗能和对环境污染性较大的冶金、石化等重工业也在北京进行了大规模建设。北京大规模的重工业建设与首都职能冲突日益加剧。

4）中央政府干预

当面临共同问题、寻求和维护共同利益时，地方政府间可以通过对话与协商等方式进行合作。但大都市经济区内部中所涉及的地方政府分属于不同的行政区划，有着不同的规模等级，在交易费用过高以及信息不对称的条件下，中央政府的支持与鼓励政策有助于实现地方政府间合作。如由于北京、天津作为直辖市与周边的地级市在行政地位上并不平等，这在观念和政策上妨碍了平等协商的区域合作机制的形成，只有中央政府出面协调才能促进该地区的政府间合作。2004年，国家发改委地区经济司召集北京市、天津市、河北省暨秦皇岛市、承德市、张家口市、保定市、廊坊市、沧州市、唐山市发展改革部门负责同志在廊坊市召开京津冀区域经济发展战略研讨会，会议经充分协商达成“廊坊共识”。决定启动京津冀区域发展总体规划和重点专项规划的编制工作；国家发展和改革委员会于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作。京津冀区域协调发展从此进入一个新的阶段。

当地方政府间为争夺区域中的功能定位日趋白热化时，中央政府出面协调功能定位，可以有力消除地方间的同质化竞争。如成都和重庆都在竞争我国西部经济中心的地位。成都力主整合四川和重庆的经济市场，建设“成渝经济圈”，成都自然是经济圈的核心城市；而重庆提出“西三角”概念，包括重庆经济圈、成都经济圈、以西安为中心的关中城市群，总面积22万km2，占整个西部的33%。中央经过综合考虑，给了重庆很多政策，包括在重庆设立保税港区、设立全国非上市公众公司股权交易市场、设立全国性电子票据交易中心、设立开放型经济试验区、组建农村土地交易所等，最近又把重庆列为我国唯一的西部国家中心城市，重庆具备了成为西部经济领头羊的政策优势。

上级政府促成地方政府间合作的优点是，能够发挥政府的组织优势（包括强制力、威信、各种政策手段），效率较高，但协调的结果容易受双方“讨价还价”能力的影响，难以建立统一的规范。

6.1.3　冲击性因素

顾名思义，冲击性因素均来自地方政府所控制区域的外部，它包括外部需求、外在压力和上级政府干预。外部需求通常刺激地方政府间竞争；而外在压力和上级政府干预往往会促成地方政府间合作。

1）外部需求

我国大都市经济区的外部需求主要来自国内和国际两个市场，外部需求刺激大都市经济区内部政府间的竞争。改革开放以来的前15年，国内市场方兴未艾。改革开放初期，老百姓的消费需求得到释放，各地政府主要集中在轻纺产品和自行车、缝纫机、手表等这些群众必需的基本生活用品；1985年以后，地方政府出于对财政收入的追求，竞相投资见效快、价高利大的加工工业，全国尤其是沿海地区的经济高速增长，加工工业的生产能力迅速扩张，能源、原材料不足，成为经济发展中的“瓶颈”，由此地方政府争相发展能源、原材料产业；1989年以后，各地又争相发展电视机、电冰箱、洗衣机等高档耐用消费品以及烟酒、纺织品、水泥等（魏后凯，1995）。

1995年以后，全国经济过热及随后市场的需求不足，国际产业转移的浪潮重新开启了地方政府竞争的势头。发达国家或地区的企业按照区域比较优势的原则，通过跨国界的直接投资和国际贸易方式，把部分产业的生产、销售甚至研发转移到发展中国家或地区。随着信息技术、生物技术、材料科学等学科迅猛发展，出现了互联网、基因工程、纳米技术等高新技术产业，生产技术的生命周期缩短，产业更新的速度加快，世界范围内的产业结构调整和产业重组性转移步伐加快，美国、日本及欧洲发达国家发展知识密集型产业，并将重化工业和应用型技术大量向发展中国家转移。进入新世纪之后，我国开始大规模承接国际制造业，沿海地区已经成为世界制造业基地之一。

2）外在压力

外在压力是指城市或地区因全球性机遇或危机不得不改变常规做法来适应新环境或解决新问题。比如，大都市经济区内的核心城市在发展过程中，为提高自身知名度，进一步在全球范围内吸引生产要素，他们会竞争举办国际性节事，如奥运会、世博会等。在举办节事之前，主办城市会想尽一切办法，保障节事的顺利进行，建筑新的场馆、地标，优化交通，保证空气质量和用水充足。这势必会给主办城市带来一定的压力和困难，迫使主办城市去联合其他地区一起来分担压力。

当然，遭遇全球性危机的城市单凭一己之力很难脱离困境，通常也会与其他地区或是面临同样危机的地区合作渡过难关，例如金融危机等。2009年，面对国际金融危机带来的冲击，珠三角内部各主要城市政府之间纷纷从多方面寻求破解应对之策，加强区域各城市之间的紧密合作，共同应对危机。2009年2月，由深圳牵头，与东莞、惠州一起，召开了三市党政主要领导联席会议，签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，三市的合作重点是发展规划、产业发展、交通运输、能源保障、水资源等方面^[3]；随后，广州与佛山签署《同城化建设合作框架协议》^[4]，与江门签署重点领域合作框架协议^[5]，两个合作框架协议都是以开展交通基础设施、产业发展为主的合作内容来应对金融危机。其中江门可以成为广州的“工业飞地”，两市按照“异地发展、税收共享”的原则，实现产业梯次转移，这也是缓解广州的经济空间压力。

6.2　案例解析

本节从产业项目、生态资源、空间开发、交通基础设施四个方面，选取两个合作案例和两个竞争案例的解析，用三大类要素说明大都市经济区内政府间竞争与合作的发生机理是什么样的。

6.2.1　案例一:首钢搬迁

首钢搬迁案例属于北京与唐山在产业项目方面的政府间合作。

1）地方性因素

首钢位于北京，北京属于内陆城市，是京津冀大都市经济区的核心城市；首钢搬迁目的地是唐山曹妃甸地区，唐山属于沿海地区，等级规模远逊于北京。

钢铁产业是能源、水资源、矿产资源消耗的密集型产业，因此国际上很多大钢铁企业都是临海布局。而唐山矿产资源丰富，以前也是首钢原材料的供给地，并拥有誉为“钻石级港口”的曹妃甸港。

曹妃甸港地处河北省唐山市滦南县南堡地区，西北距北京约225 km，距唐山市85 km，甸头向前延伸500 m，水深达25 m，甸前深槽水深36 m，是渤海最深点，天然海沟直通渤海海峡。曹妃甸是环渤海地区仅有的不需要开挖人工航道和港池就可停靠25万吨级船舶的大型深水港址。首钢搬迁落户此地有利于钢铁企业的原料和产品充分利用国内外两个市场、两种资源，而且曹妃甸岛与陆地之间有150 km2的滩涂地，建厂不占用耕地（图6-7）。

图6-7　首钢搬迁示意图

北京是以第三产业为主的发达城市，已经处于工业化后期阶段；而唐山以矿产资源闻名，发展重化工产业，现在处于工业化中期阶段。北京处于空间扩散阶段，而唐山处于空间集聚阶段。而北京又是极度缺水的城市，首钢的继续膨胀是对环境承载力的极大的挑战；而唐山水资源相对丰富。

地方性因素中，无论是稳定因素还是相对稳定因素，都在积极促进北京首钢搬迁到唐山地区。

2）体制性因素

现在看来，尽管首钢的布局有些问题，但都是起源于新中国成立后对北京功能定位的偏差。改革开放以后，首钢不断膨胀，1994年首钢钢产量达到824万吨，列当年全国第一位。首钢为北京的安置就业和财政税收作出了不小的贡献。首钢总公司总经理王青海表示，“近年来首钢钢铁产业每年为北京市提供的工业增加值超过80亿元。首钢上交税款占到北京市财政收入的1/20。搬迁后，这部分工业增加值和地方财政收入将转移到河北。而给北京留下的首钢其他产业、离退休职工以及内退职工，却需要花一定的人力物力来解决”^[6]。正是由于税收问题以及就业问题不能很好地解决，甚至会影响当地官员的晋升问题，所以首钢迟迟未搬，首钢继续与周边地区的钢铁企业进行竞争。

2001年7月申奥成功，首钢搬迁调整正式被列入国家的议事日程。中央政府干预首钢搬迁，为补偿北京的“损失”，国务院批复的首钢搬迁方案中同意首钢在顺义建设150万吨冷轧薄板项目，产品主要应用于汽车、建筑、家电等行业。项目估算总投资为64亿元，预计年销售收入70亿元（不含税），计划2007年底前建成投产。国务院同意首钢搬迁进行财税和资金支持，返还首钢4年增值税、所得税共计38亿元，给予国债贴息19亿元。首钢搬迁总规划的资金需求为338亿元，其中168亿元由首钢自筹，申请中央协调解决170亿元。首钢搬迁协调小组原来希望中央返还2004年至2010年企业钢铁产业上缴的税收约80亿元，并申请40亿元国债资金贴息贷款，以补贴企业安置分流人员、外埠企业改制及搬迁费用，目前国家财政和北京市财政支持首钢分流外埠企业的资金已到位^[7]。中央政府的干预是北京和唐山在首钢问题上实现合作的原因之一。

3）冲击性因素

实施首钢搬迁的主要收益在于:有利于改善首都环境，履行北京举办2008年奥运会对环境质量的承诺。钢铁产业空气污染严重，高耗能，耗水，不符合北京城市整体规划要求。首钢厂区距天安门只有17千米，对北京市区空气环境质量产生了严重影响。据环保部门分析，首钢搬迁能让北京每年减少1.8万吨可吸入颗粒物。首钢所在的石景山区2004年全年二级和好于二级的天数只占全年的50.4%，而全市的数字是62.5%，社会上存在着“要首都还是要首钢”的议论^[8]。2001年，北京申奥成功后，国家环保总局又一次在北京新大都饭店召开了环境论证会，会后不久，全国政协副主席钱伟长在给北京市政府的一封《关于解决北京市空气污染和地下水位下降问题的建议》的信中指出，“现在北京市的上空有个黑盖，黑盖的中心就是石景山，到了晚上就往市里移，往下沉。钢铁厂的炼焦炉在炼焦过程中由于需要往焦炭上喷水，大量的酚进入水中，废水渗入地下，严重污染了地下水。酚的毒性很大，饮用受酚污染的水后会影响人的寿命。解决这一问题的唯一办法，是把首钢有污染的项目全部搬迁出去”^[9]。首钢地处首都北京的特殊环境，使企业面临着比其他企业更大的环保压力。

6.2.2　案例二:水资源合作

北京与张承地区进行水资源合作的案例属于资源环境方面的政府间合作。

1）地方性因素

北京与张承地区同属于内陆型地区，但是他们之间对水资源的争夺不利于合作的开展。北京的城市等级尽管很高，但是极度缺水，而张承地区可以弥补这个缺憾。北京处于工业化后期，而张承地区处于工业化中期阶段，他们之间不存在产业竞争。北京的空间发展处于扩散阶段，而张承地区还处于集聚阶段。但是限于张承地区的生态条件，张承地区发展产业也是有生态环境约束的。

从环境角度来看，张家口、承德与北京是同一个生态体系，张承地区是北京的生态屏障和生态涵养区。改革开放初期，中央政府、北京地区对张承地区的生态功能和水资源的生态价值认识不充分，水资源的生态补偿制度尚不存在，仅仅靠自觉，北京地区没有足够的动力去保护水资源，其最终结果是水资源遭到严重破坏。同时北京、张承地区的经济社会发展都增加了对水资源的需求，有限的水资源必然引起上下游政府对水资源的争夺。1995年之后，水质的下降与水量的减少促使北京开始对水源地进行生态补偿（图6-8）。

图6-8　北京市水系示意图

由于水资源紧张，北京与河北之间曾出现过规模不等的跨省水事纠纷，如京冀之间的拒马河水权之争（胡杰，2004）。为此，在2005年和2006年的“两会”上，河北的代表两次提出建议，要求北京市对使用张家口的水资源进行合理补偿（张彪2007）。这一阶段，北京市政府也加快了与张承地区合作的步伐。2005年，北京市与张家口、承德分别组建了水资源环境治理合作协调小组，制定了《北京市与周边地区水资源环境治理合作资金管理办法》，确定从2005—2009年，北京市每年安排2　000万元资金，用于支持张承地区水资源保护项目。此后，北京市与张家口、承德三地间的水资源合作迅速升温。

由于历史习惯的影响，在水资源污染初期，北京地区对问题视而不见，不愿补偿；水资源的严重恶化，促使北京开始与张、承地区合作，实施生态补偿。

2）体制性因素

目前京津与冀北资源环境关系仍是靠行政调控和行政命令，水资源的非市场化分配给张承地区带来巨大的水资源损失。

20世纪50年代，北京的主要水源官厅水库和密云水库，由京冀两地共同修建，共享水源。然而，自80年代起，北京严重缺水，河北放弃了这两座水库的用水权。为保证北京地区的用水安全，官厅和密云两大水库向北京地区输水；为保证水库入水量，张家口地区也相应开始向两大水库输水。作为河流上游的张家口、承德地区一直担负着为京津两地涵养水源的职能，但是在这个时期，北京市并没有对张、承地区有任何补偿，张、承地区向北京供水是无偿的^[10]。如1984年，当时为了保证潮河水质，国家环保总局下令关闭沿河两岸的化工、矿石开采、造纸等高消耗企业。上述企业关闭后，承德市随即出现大批人员下岗、地区经济无法发展等问题，失业群众对于企业的倒闭深为不满，经常向上反映此事。为此，承德市政府前往北京进行汇报，希望得到帮助，但是在指令性经济体制下，北京市对此事未作出回应^[11]。

水资源的严重破坏致使中央政府实施转移支付。2001年，成立21世纪初期首都水资源可持续利用协调小组，水利部为组长单位，国家计委、财政部、北京市人民政府为副组长单位，建设部、国家环保总局、国家林业局、河北省和山西省人民政府参加，协调小组主要负责协调密云、官厅水库水源保护和省际间水量分配，组织协调监督规划项目实施^[12]。国务院批准实施《首水规划》，规划总投资221.48亿元，除北京市的工程措施投资自筹93.4%外，河北省工程措施总投资39.84亿元，山西省工程措施总投资27.63亿元，均由中央财政转移支付解决。从实际效果看，以中央财政转移支付开展生态补偿，使官厅水库和密云水库上游区的生态环境得到了一定的改善。

3）冲击性因素

水资源合作的实现并没有明显的来自外部的冲击。如果说有的话，那就是北京来自外部的竞争压力，不得不重视经济、社会、生态的协调发展。《北京市总体规划（2004—2020年）》中的北京城市定位之一是国际城市。北京目前的水资源缺乏严重掣肘它的可持续发展。水资源问题不解决，就无法提高自身的国际竞争力，无法实现它的世界城市目标。

6.2.3　案例三:新区竞争

唐山曹妃甸新区与天津滨海新区的竞争属于空间开发方面的政府间竞争。

1）地方性因素

天津滨海新区位于天津东部沿海，环渤海经济圈的中心地带，是亚欧大陆桥最近的东部起点，也是中国邻近内陆国家的重要出海口。天津滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区，规划面积2　270 km2，海岸线153 km，常住人口202万。曹妃甸新区位于河北省唐山市南部沿海，实行“一县两区”的管理体制，即把唐海县、曹妃甸工业区、南堡经济开发区统一纳入曹妃甸新区管理范围，规划面积1　943.72 km2，陆域海岸线约80 km，目前常住人口约22万人。

天津滨海新区与曹妃甸新区同属于沿海地带，唐山港位于天津航道上游，曹妃甸港区距天津港仅38海里，航道也几乎与天津港的航道重合，进渤海湾到天津港的船只都要从这里通过。两个港口经济腹地明显交叉，主要集中在京津冀以及西北地区；在京津冀大都市经济区内部，天津与唐山等级规模相邻，新区的规划面积也是相差不大；两个新区的发展都是立足港口，天津港是北方最大的港口，而曹妃甸港又是天然良港。天津滨海新区有一定规模，2009年10月份，工业总产值达到700多亿元，财政收入达90亿元^[13]。而曹妃甸新区处于起步阶段，但两者处于集聚发展阶段。这些基础性因素就造成了两个新区的竞争（图6-9）。

图6-9　天津滨海新区与曹妃甸新区卫星图

天津是中国水资源短缺最严重的城市之一，属重度缺水地区。而天津滨海新区又是天津市水资源最贫乏的地区，随着滨海新区建设的加速发展，对水资源的需求也越来越大。而唐山市目前也面临着水资源短缺的严峻局面，随着曹妃甸的开发，根据规划将引滦河水9.5亿m3/年，以解决曹妃甸地区供水问题（苗晋杰等，2008）。因此，滨海新区和曹妃甸新区在水资源方面也存在较大的冲突。

2）体制性因素

21世纪以来，国内的经济重心北移，京津冀大都市经济区继珠三角、长三角大都市经济区之后成为中国经济的“第三极”。2009年，滨海新区生产总值增长速度达到23%，占天津全市比重超过50%，龙头带动作用十分突出。2010年，天津滨海新区将组织实施和推进320个重大产业项目，完成投资1　500亿元^[14]。可以预期，财政税收是很可观的。而曹妃甸新区的产业发展与滨海新区有不少雷同之处，成为滨海新区在原材料、产品市场份额上的强有力对手。曹妃甸新区的迅猛发展很有可能分享一部分市场份额，争夺相应的财政收入。

两个新区都是京津冀地区的国家级产业区，如果说滨海新区是天津发展的希望，那么曹妃甸新区是河北崛起的寄托。2006年年底，河北省提出“建设沿海经济强省”和“东出西联”的发展战略后，建设综合性大港、提高经济外向性的计划也随之提出。“沿海经济隆起带”的战略主要是想在未来15年的时间里，通过整合港群体系，推进曹妃甸工业区、沧州临海工业区和秦皇岛临港经济区建设，发展沿海经济，形成一个经济增长的高速发展地带，进而带动全省经济的发展，把河北建成沿海经济社会发展的强省。

两个新区的发展意义重大，当地官员的责任也很重大，新区的发展势头如何，在某种程度上能影响到当地官员的晋升。

2006年，交通部公布《全国沿海港口布局规划》。环渤海地区港口群体由辽宁、津冀和山东沿海港口群组成，服务于我国北方沿海和内陆地区的社会经济发展。津冀沿海港口群以天津北方国际航运中心和秦皇岛港为主，包括唐山、黄骅等港口组成，主要服务于京津、华北及其西向延伸的部分地区。津冀沿海港口以秦皇岛、天津、黄骅、唐山等港口为主布局专业化煤炭装船港；以秦皇岛、天津、唐山等港口为主布局大型、专业化的石油（特别是原油及其储备）、天然气、铁矿石和粮食等大宗散货的中转储运设施；以天津港为主布局集装箱干线港，相应布局秦皇岛、黄骅、唐山港等支线或喂给港口；以天津港为主布局旅客运输及商品汽车中转储运等设施^[15]。很明显，这个沿海港口布局规划过于笼统，同《河北省沿海港口布局规划》比照就能发现这一点^[16]，因此不能有效解决现实中港口之间的竞争问题。

3）冲击性因素

随着世界制造业向国内不断转移，京津冀大都市区沿海港口竞相发展重化工等临海产业。同时我国对外贸易依存度越来越高，因此在相当长时间内，海运需求增速将超过GDP增速，因此港口在现代经济中的地位越来越重要。由此带来了天津、唐山在港口新区开发方面的竞争。

6.2.4　案例四:机场之争

北京与廊坊在首都第二机场选址方面的竞争属于地方政府之间在交通基础设施方面的竞争案例。

自2002年始，在京、津、冀三地，围绕首都第二机场选址的争论，就从来没有平息过。根据2005年和2006年国务院先后批复的《北京城市总体规划（2004—2020年）》和《天津市城市总体规划（2005—2020年）》，首都第二机场的大致位置被确定在北京市的南面和东南方向。2007年国家民航总局一位专业人士接受《中国经济周刊》采访时表示，“选址方向主要是北京南部方位，区域是永定河南北两岸”。这也就是说首都第二机场选址最终落在北京大兴或河北廊坊，天津已经出局。2009年，首都第二机场选址工作似乎已经“尘埃落定”，北京大兴区成为最后的赢家^[17]（图6-10）。

图6-10　首都第二机场选址示意图

1）地方性因素

廊坊固安与大兴分别位于永定河南北两岸。两地同属内陆地区，自然地理环境十分相似，地形平阔，净空条件优越，适合建大型机场。地理条件决定了这两个地方的竞争性。

两地分别隶属的北京和廊坊的城市等级远不在一个级别。北京属于智力密集型城市，处于工业化后期；而廊坊属于技术密集型城市，处于工业化中期。廊坊在靠近北京的地区布局产业园区和大学城，积极主动与北京合作，承接北京的产业溢出，在京津冀大都市经济区内部，廊坊政府的主动与北京合作的政策最有效。廊坊市把经济技术开发区布局在京津塘高速西侧，靠近北京的方向，1992年建区以来，廊坊开发区共吸引了来自30多个国家和地区的1　527家企业，总投资715.6亿元，地区生产总值、财政收入、工业销售收入、出口总额等主要经济指标保持了年均40%以上的高速增长。经过17年的开发建设，廊坊开发区初步形成电子信息、汽车零部件、新材料、机械加工、食品加工等五大主导产业，被商务部列为重点培育的国家服务外包产业基地。2009年，继秦皇岛开发区之后，廊坊开发区成为河北省第二个国家级开发区。

2）体制性因素

空港经济已经成为区域经济新的增长极。国际经验表明，一个航空项目发展10年后给当地带来的效益是:产出比为180，技术转移比为116，就业带动比为112。国内外许多城市和地区依托机场资源加快发展的成功经验表明，首都第二机场的建设必将带动周边交通和市政基础设施的改善，从而吸引临空产业的聚集，创造就业机会和居住需求。因此北京大兴、河北廊坊等地区都会积极地去争取。

3）冲击性因素

经济全球化使得人流、物流加速运转。作为国际城市的北京来讲，对外交往越来越频繁，国际商务活动异常活跃，因此首都机场的旅客运量急剧增长。2004年达3　488.3万人次；而设计容量为高峰小时12　100人次，吞吐能力为3　500万人次/年。目前吞吐规模已逼近设计能力，开始超负荷运营。为此，首都机场进行扩建，是吸纳旅客吞吐能力6　000万人次/年。当单个机场的旅客运量超过6　000万—8　000万人次时，会出现规模不经济。据预测，2015年北京航空客运量将达1.22亿人次/年，建设首都第二机场势在必行（樊杰，2008）。但是机场选址引起了北京、天津、廊坊的争夺。

6.3　模型结论

6.3.1　要素尺度与政府间竞争、合作

表6-2把上节四个案例的解析要点罗列出来。在两个政府间合作的案例中，不难发现城市等级、要素禀赋、产业发展、空间发展、生态发展、中央政府干预、外在压力与政府间合作相关。而在两个政府间竞争的案例中，财税体制、政治晋升、历史惯性和外部需求与政府间竞争相关。

表6-2　政府间竞争与合作案例解析要点汇总

注:“＋”表示促进政府间合作；“-”表示刺激政府间竞争。

进一步分析，地方性因素只是政府间合作的潜在性因素，它并不能决定政府间竞争与合作的最终走向，如北京与廊坊尽管在地方性因素方面有很大的互补性，但是最终还是要对首都第二机场选址进行竞争，说明地方性因素只能去适应竞争或合作这一趋势。一旦竞争或是合作的趋势已定下来，那么，地方性因素会在某个政府间选择竞争与合作对象及内容时起作用。例如，首钢搬迁这个案例，当北京市决定要迁出首钢与某个地区合作时，它的首选是唐山，主要是因为唐山与北京在基础性条件方面的互补性，并且这个互补性对于钢铁企业搬迁来讲是非常合适的。因此，地方性因素对于政府间合作来讲是一种适应性的微观机制。

如果两个地区的地方性因素有同质化特征，那么这两个地区应该会进行竞争。如天津与唐山，它们的城市等级规模相邻，并且同属于沿海地区，港口之间的距离很近，经济腹地又基本相同，又同时发展重化工类的临港产业，这就决定了它们的竞争性。因此，地方性因素对于政府间竞争来讲是一种诱导性的微观机制。

体制性要素中的财税机制、政治晋升、历史习惯强化了地方政府间的竞争。在合作案例中，这三个因素基本上是遏制政府间进行合作的，在竞争案例中，这三个因素是刺激政府间进行竞争的。从这三个要素来说，无论在什么情况下，比如地方性因素是否互补，都是在激励双方政府进行竞争、遏制合作的。从这个意义上来讲，目前的体制是激励政府间竞争、遏制政府间合作的。可以说，政府间竞争是受体制性因素激励的，因此政府间竞争是先天的、本能的、冲动的。

中央政府干预是国家尺度打破政府间竞争局面的一个冲击力量。从上面四个案例中发现，只要中央政府实施有效干预，那么政府间合作就能顺利实现。如首钢搬迁，中央政府给予北京补贴和优惠政策；北京与张、承地区的水资源合作，也是中央政府支付大额转移支付，远远超过北京给予张、承地区的生态涵养的有关费用。而天津与唐山的新区竞争中，中央政府的规划并没有起到预期的作用；机场选址竞争中，中央政府也并没有出面协调，使首都第二机场能更有效地服务整个京津冀大都市经济区，促进区域的均衡、协调发展。后面两个案例中，中央政府都没有给予参与主体相关的利益补偿或是利益共享政策。可见，中央政府有效的干预是促使政府间合作的有力的手段。

冲击性要素中，外部需求经常会引起大都市经济区内部政府间的竞争。在第三波国际产业转移浪潮之中，中国成为世界制造业基地，而大都市经济区因其区位、投资环境和经济效益的优越成为国际资本的首选。外部需求的变迁致使资本加速流动，当地政府为了实现更高的经济指标（如GDP），就只能相互竞争。而在政府间合作案例中，并没有出现涉及外部需求的因素。

而外在压力通常会使政府间进行合作。在外来事件的冲击下，单个地方政府面临生存危机；或是单个政府长期积累的发展障碍进入极限状态面临发展瓶颈时，该地方政府便会与其他地区合作，渡过难关。政府间合作是应对压力的过程中产生的。

6.3.2　要素稳定性与政府间竞争、合作

三大尺度中的要素变量具有不同的稳定性。地方尺度要素中的区位条件、要素禀赋极具稳定性，区位条件是先天的、固定不变的，而要素禀赋中自然类要素同区位条件一样，几乎是固定不变的，要素禀赋中的人文要素也是受长期历史积淀影响的。如北京的政治资源，北京作为首都的时间大致为800多年，具备了首都应有的文化资源和知识资源等，这也强化了北京作为首都的惯性。而发展状况是变化的，但是变化的幅度也受时间限制，尽管不像要素禀赋那样具有长期的稳定性，但是也具有一定时期的相对稳定性。如北京改革开放以来，工业产值比重一直很高，直到1995年，服务业的产值比重才超过工业。可见产业发展阶段具有相对稳定性（图6-11）。

图6-11　要素稳定性与政府竞争、合作的关系

国家尺度的要素中，财税体制、晋升机制和历史惯性具有相对稳定性。并且这三者的稳定关系依次增强。财税体制在1994年实行分税制后，一直到现在，没有改变。而晋升机制是在80年代之初确定的，一直维持到现在。而历史惯性的稳定性更强，目前还能见到计划经济时代遗留下来的一些思想和做法，这也是我国深化改革的原因所在。而中央政府干预不是制度化的，而是临时对某些地方问题的协调手段。

全球尺度的要素中，外部需求是具有相对稳定性的，比如从50年代持续到现在的国际产业转移，共进行过三波，平均每波的时间长度为20—30年。而外在压力事件往往不会很长，但是像经济危机类的事件也会持续几年时间，相对比外部需求的时间要短。

从上节内容知道，地方性因素对于政府间竞争与合作都有两面性，也就是说稳定要素所起的作用具有不确定性。相对稳定要素中，国家尺度的财税体制、晋升体制、历史惯性和全球尺度的外部需求，对政府间竞争有激励作用。不稳定要素中，国家尺度的中央政府干预、全球尺度的外在压力对于政府间合作有促进作用。

本书至此，可以进一步推出:我国目前的大都市经济区内政府间竞争受相对稳定的要素所激励，而合作只能为不稳定要素所促进，政府间合作缺乏稳定的制度安排来激励。

由于所受要素的稳定性不同，政府间竞争更加稳定，而政府间合作相对不稳定，政府间合作从属于政府间竞争，只有不稳定要素的冲击，才能打破政府间竞争的稳定局面。

本章附录

北京等地区主要年份城市（市辖区）人口

注:数据来自中国城市统计年鉴2008、2006、2001、1996、1991、1986年

【注释】

[1]可参见《30年财政改革路径:从“分灶吃饭”到“分税制”——访财政部财政科学研究所所长贾康》，新华网，2008-12-18，http://news.xinhuanet.com/theory/2008-12/18/content＿10522035.htm

[2]可参见《邓小平文选》的第2卷第326页。

[3]可参见《深圳、惠州、东莞签订〈推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议〉》，新华网，2009-02-27，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/27/content＿10913011.htm

[4]可参见《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》，新浪网，2009-03-20，http://gd.news.sina.com.cn/news/2009/03/20/565485.html

[5]可参见《广州江门签署合作框架协议　交通和产业协作成合作重点》，广州市发改委官方网站，2009-07-03，http://www.gzplan.gov.cn/fgzq/ghfz/200908/t20090803＿5978.htm

[6]可参见《首钢搬迁效应》，《瞭望》新闻周刊，2007（16），http://lw.xinhuanet.com/htm/content＿1019.htm

[7]可参见《首钢搬迁将获返税38亿元　国债贴息19亿元》，中国网，2007-07-27，http://www.china.com.cn/news/txt/2007-07/27/content＿8591136.htm

[8]可参见《曹妃甸国家循环经济示范区建设备忘录》，曹妃甸网，2006-05-13，http://www.e-cfd.net/article/showarticle.asp?articleid＝933

[9]可参见《首钢搬迁:256个蓝天的背后博弈》，《三联生活周刊》，2008-02-26，http://www.lifeweek.com.cn/2008-03-05/0000120900.shtml

[10]“从1995年起，北京才开始向承德、张家口支付水源涵养林保护费。”见:庞皎明.京冀合作在“水”一方.《中国经济时报》，2006-10-18，第2版

[11]可参见《［始末］京张承三地对话水事20年》，《新京报》，2006年8月21日，http://www.thebeijingnews.com/news/0566/2006/08-21/015＠203216.htm

[12]可参见《国务院关于21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划的批复》，中国网，2006-08-08，http://www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content＿7059800.htm

[13]可参见《滨海新区主要经济指标（2009年10月）》，滨海新区官方网站，2009-12-16，http://www.bh.gov.cn/bhyx/system/2009/12/16/010038281.shtml

[14]可参见《进一步加快滨海新区开发开放》，滨海新区官方网站，2010-01-19，http://www.bh.gov.cn/bhxw/system/2010/01/17/010039731.shtml

[15]可参见《全国沿海港口布局规划》，中华人民共和国交通部官方网站，2007-07-20，http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongguihua/guojiaguihua/quanguojiaotong＿HYGH/200709/t20070927＿420892.html

[16]可参见《河北港务整合在即　环渤海港口竞合张力》，凤凰网，2009-03-26，http://finance.ifeng.com/roll/20090326/480376.shtml

[17]可参见《首都第二机场或落户北京大兴　可能逼走军用机场》，新华网，2009-05-04，http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-05/04/content＿11306652.htm