光武帝的管理思想

第二节　光武帝的管理思想

东汉王朝的开国皇帝光武帝刘秀是我国地主阶级专政历史上的一位较有作为的开明君主,他面对东汉初年江山破碎、断壁残垣的社会状况,勤于管理国家各种事务,锐意开拓,使东汉王朝在满目疮痍中恢复和发展起来,开创了东汉王朝盛世——“光武中兴”。作为一代明君,其管理思想在中国管理思想史上具有重要意义。

一、宗奉黄老,尊儒尚节

为了巩固新生的东汉政权,光武帝确定以黄老无为思想为指导,实行宽厚柔仁之政。他曾云:“吾理天下,亦欲以柔道行之。”(《光武帝纪》)^[11]因匈奴内乱,建武十九年臧宫与杨虚侯马武上书要求出兵平乱,刘秀在其诏书(前已引到)中明确提出要以黄老道家思想作为国家管理及对外关系等方面的指导思想。从刘秀兢兢业业管理国家的30多年来看,他确实实践了上面诏书中提出的管理思想。

刘秀起兵初年,为了延揽英雄,壮大力量,对部属宽厚泛爱、广施恩德。若将士犯了不很严重的错误,他“每能回容,宥其小失”(《马武传》)。^[12]如攻灭王郎后,“收文书,得吏人与郎交关谤毁者数千章。光武不省,会诸将军烧之,曰:‘令反侧子自安’”(《光武帝纪》)。^[13]他还比较体恤部属。如在攻灭王郎的过程中,武固侯李忠家属被敌拘捕,他下令李忠归救老母妻子:“宜自募吏民能得家属者,赐钱千万,来从我取。”(《李忠传》)^[14]又如贾复在攻打青犊起义军的战斗中负了重伤,刘秀知后则大惊:“我所以不令贾复别将者,为其轻敌也。果然,失吾名将。闻其妇有孕,生女邪,我子娶之,生男邪,我女嫁之,不令其忧妻子也。”(《贾复传》)^[15]光武对其他将领伤亡的善后工作也及时得体。如建元十一年来歙征蜀,被刺客所杀,刘秀省书揽涕,赐策表彰,还“乘舆缟素临吊送葬”(《来歙传》)。^[16]对其他将领如祭遵、吴汉、铫期等人去世后,刘秀也都亲自参加葬礼。正因如此,将士们都忠心追随,愿为前赴后继,大大增强了刘秀部队的战斗力。

对于其他割据势力等异己力量,刘秀依据黄老道家的权变原则,尽量采用分化、拉拢等手段使其归顺,避免使用武力,甚至对仇者也不念旧恶,争取为我所用。如朱鲔因谋害刘秀兄刘,又谏劝更始帝不派遣刘秀北伐,他“自知罪深”不敢投降。刘秀为了打消朱鲔疑虑,曰:“夫建大事者,不忌小怨。鲔今若降,官爵可保,况诛罚乎?河水在此,吾不食言。”(《岑彭传》)^[17]朱鲔降后,刘秀拜鲔为平狄将军,封扶沟侯,传封累代。刘秀破铜马等起义军,封其渠帅为列侯,但降者犹不自安,刘秀知道他们的疑虑,敕令他们各归营勒兵,自乘轻骑按行部阵,降者更相语曰:“萧王推赤心置人腹中,安得不投死乎!”由是皆服(《光武帝纪》)。^[18]

对于功臣元勋,刘秀采取黄老道家的柔性管理思想,有效避免了功臣与皇权的冲突。东汉建立之初,刘秀为了取得统一战争的胜利,曾大封功臣将领,并在政治和经济上给予优厚待遇。但是,全国统一后,如何与这些功臣将领分享国家权力成了突出问题。刘秀吸取了西汉前期的狡兔死、走狗烹的教训,在经济上给予他们优厚的待遇,而在权力上加以限制,多数功臣皆以列侯奉朝请,但“不以功臣任职”,“高秩厚礼,允答元功”(《马武传》),^[19]使得功臣们得以善终,避免了功臣受诛的悲剧。

在统一天下的过程中,刘秀适应了民心思治的客观形势,颁布了许多对社会经济恢复和发展有利的政策措施。如释放囚徒,革除王莽苛政;减轻田租,轻徭薄赋;存问孤寡,释放奴婢;“务进柔良,退贪酷”(《光武帝纪》),^[20]抑强扶弱等。这些宽厚柔仁的政策措施迅速恢复和发展了社会经济,得到民众的大力支持,为完成统一起到了巨大作用。

刘秀出身皇族,从小受到很好的儒学教育,他的管理思想中也因此融合了儒家思想的成分。在统一战争期间他就很重视儒学,每到一处就征集搜罗古代典籍,拜访当地著名儒学人物,对他们封官、封赏。每天政务之余,还和一些儒者畅谈儒学经典,夜深不寐。有时还亲自主持有关辩论,乐此不疲。东汉建国后,他在洛阳修建官方的最高学府,即太学,设五经博士,恢复了西汉的14博士之学。还常到太学巡视。在他的倡导下,许多郡县都兴办了地方学校,民间也出现了许多私学,尊尚儒学成为一时之风气。为了尊儒,刘秀巡幸鲁地时曾派遣大司空祭祀孔子,后来又封孔子后裔孔志为褒成侯;对儒家今文学派的谶纬学更是崇拜备至。

同时,刘秀鉴于西汉末年许多官员、名士贪醉利禄,依附王莽,于是倡导儒家气节。对王莽新朝时隐居不仕的官员、名士加以表彰,诏告天下,表扬他们忠于汉室、不仕二姓的高风亮节,还礼聘他们,拔擢一些学识渊博的儒士。范晔《后汉书·逸民传》云:“光武侧席幽人,求之若不及,旌帛蒲车之所征贲,相望于岩中矣。若薛方、逢萌,聘而不肯至;严光、周党、王霸,至而不能屈。群方咸遂,志士怀仁,斯固所谓‘举逸民天下归心’者乎!肃宗亦礼郑均而征高凤,以成其节。”^[21]东汉末年对高士的钦慕往往胜过王公贵族,党锢之祸中涌现出来的李膺、陈蕃、范滂等蹈仁践义、视死如归的名士大夫,都与刘秀提倡儒家气节而形成重气节的风气密切相关。

二、发展经济

恢复和发展社会经济是巩固新生的东汉政权,维护社会稳定的基本条件。公元25年刘秀建立了东汉王朝,但是,之前的长期战乱和正在进行的战争使东汉经济恢复缓慢,当时社会可谓“丧乱之余,群县残荒”(《郑兴传》),^[22]战争对社会生产力造成严重破坏。建武二年(公元26年),“三辅大乱,人相食,城郭皆空,白骨蔽野”(《刘盆子传》)。^[23]在废墟之中建立起来的政权如果不尽快恢复陷于危机之中的社会经济,发展民生,这个新生的政权就必然会丧失其存在的基础。而要恢复和发展当时的社会经济,根本任务是恢复和发展农业生产力。这不仅需要有一个安定的社会环境,而且要使生产者具备基本的生产与生活条件。因此,刘秀采取了一系列积极措施以恢复和发展社会经济,使东汉走向了“中兴”之路。

首先,释放奴婢、刑徒,安置流民。随着西汉中后期豪强地主土地兼并加剧,大量自耕农破产,农民沦为奴婢、刑徒者日益增多,这是西汉末年阶级矛盾日趋尖锐的重要因素。哀帝和王莽都曾想解决这个问题,但皆未果。王莽末年,许多的奴婢、刑徒参加起义,不少的奴婢、刑徒也参加了一些割据势力。刘秀在重建刘汉王朝的统一战争中,为了瓦解敌人和壮大自己,也为了稳定社会秩序和缓和阶级矛盾,曾多次下诏,命令释放奴婢,并规定凡虐待杀伤奴婢者皆处罪。诏令免奴婢为庶人的范围主要是:王莽新政期间吏民被非法没为奴的,或因贫困被卖为奴婢的;王莽末年因饥荒、战乱被卖为奴婢的;在战乱中被掠为人妻的。另外,还规定不得任意杀伤奴婢,废除“奴婢射伤人弃市律”(《光武帝纪》)。^[24]在省减刑罚的诏令中,刘秀还多次宣布释放刑徒,即“见徒免为庶人”(《光武帝纪》)。^[25]正是刘秀坚决推行了释放奴婢、刑徒的政策,解放了大量的农业劳动力,使他们又回到了土地上从事农业生产,极大地恢复和发展了农业经济。

流民问题在东汉初年较为严重。从西汉末期到东汉初年,连年战争,严重的土地兼并,频发的自然灾害,致使大量农民流离失所。《后汉书》应劭《汉官》注曰:“世祖中兴,海内人民可得而数,裁(才)十二三。”(《郡国志》)^[26]大量流民不仅直接影响了社会稳定和经济发展,也直接影响了国家的财赋收入和兵役徭役的征发。刘秀采取了一系列相应的措施来安置流民:一是赐爵以稳定自耕农的社会地位。为防止自耕农流亡,刘秀曾多次发布赐爵诏令,如建武二十九年(公元53年)他宣布:“赐天下男子爵,人二级;鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟,人五斛。”第二年水灾,他又发布了两道内容基本相同的诏书(《光武帝纪》)。^[27]二是通过开垦荒地来安置流民。建武六年(公元30年)李忠任丹阳太守期间,重视农业生产,“垦田增多,三岁间流民占著者五万余口”。(《李忠传》)^[28]三是组织流民实边。建武十一年(公元35年)马援任陇西太守,上疏迁还金城流入武威的农民3000多人,“使各反旧邑。援奏为置长吏,缮城郭,起坞候,开导水田,劝以耕牧,郡中乐业”(《马援传》)。^[29]建武二十一年,“始遣中郎将马援、谒者,分筑烽候,堡壁稍兴,立郡县十余万户,或空置太守、令、长,招还人民……乃建立三营,屯田植谷,驰刑谪徒以充实之”(《郡国志》引应劭《汉官》注)。^[30]在边郡建立三营,迁送罪犯屯田种粮。刘秀采取这一系列的措施较好地安置了流民,对于恢复和发展农业,稳定社会秩序具有重要意义。

其次,全国度田,轻徭薄赋。在全国范围内推行度田是刘秀一项重要的经济管理政策,核心是打击豪强地主大量占有和兼并土地。由于豪强地主占有大量农村劳动力,并对其占有的大量土地、户籍人口隐匿不报或所报不实,致使国家的财政收入蒙受重大损失;也使国家不能有效地对土地、户籍进行管理。刘秀决心解决这一问题,建武十五年(公元39年)他“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪”(《光武帝纪》),^[31]全国范围内推行度田。刘秀度田不仅是为了全面掌握豪强地主非法占有劳动人口,增加政府的赋税收入;而且他企图通过对户口、垦田的检核,解散豪强地主的武装,打击地主豪强势力。从他度田的过程看,虽然下诏之后迅速出现了“河南帝城,多近臣,南阳帝乡,多近亲,田宅逾制,不可为准”的状况,以及“刺史、太守多不平均,或优饶豪右,侵刻羸弱”(《刘隆传》)现象,^[32]使度田过程曲折复杂。但是,刘秀采取了果决的措施,坚决抑制豪强。一方面,他下诏“考实二千石长吏阿枉不平者”,处死了大司徒欧阳歙,“河南尹张伋及诸郡守十余人,坐度田不实,皆下狱死”(《光武帝纪》);^[33]对一些功大罪轻者,如六郡太守刘隆、琅玡太守李章、陈留太守周防等分别给予刑、免等严重处分。另一方面,因为一些度田官不敢对豪强地主如实度田,而是把度田所造成的矛盾转嫁给中小地主和广大农民身上。为了增加“多田”数字,度田官们不仅丈量他们的小块耕地,连他们的住宅、村落都丈量了进去。百姓怨声载道,困苦不堪,引起他们大规模的骚乱。刘秀采用武装镇压和分化瓦解相结合的方式,镇压了这些民变,并派遣官员进行更正,使度田得以进行下去。这说明刘秀并不同意对“河南帝城”、“南阳帝乡”“田宅逾制”不加限制的做法,也不同意让“优饶豪右,侵刻羸弱”,而是要坚决抑制贵族豪强。虽然度田的过程中出现了不少问题,但度田迫使一些被“优饶”的豪右补交了由于隐瞒土地、户籍人口而少缴的租税。通过度田,刘秀较全面地掌握了全国各地的户口、垦田情况,基本上达到了增加国家赋税收入的目的;还通过对户口、垦田数字的核实,不同程度地打击了豪强地主势力;在镇压了因度田不公而引起的民变事件后,刘秀把许多“郡国大姓”和“兵长”迁移他郡,解除了他们的私人武装,没收了他们的大量地产,沉重打击了地方豪强等割据势力。因此,刘秀度田的目的还是基本上实现了的。

东汉初年,民众饱经战乱,人口锐减,刘秀实行与民休息的政策,轻徭薄赋。建武六年(公元30年)他下诏:“顷者师旅未解,用度不足,故行什一之税。今军士屯田,粮储差积。其令郡国收见田租三十税一,如旧制。”(《光武帝纪》)^[34]恢复西汉前期三十税一的赋制。刘秀还经常利用减免田租、算赋等方式来助弱扶贫。如建武二十二年南阳地震,他下诏:“其令南阳勿输今年田租刍稿……赐郡中居人压死者棺钱,人三千。其口赋逋税而庐宅尤破坏者,勿收责。吏人死亡,或在坏垣毁屋之下,而家羸弱不能收拾者,其以见钱谷取佣,为寻求之。”(《光武帝纪》)^[35]刘秀还减省民众徭役。“帝在兵间久,厌武事,且知天下疲耗,思乐息肩。自陇、蜀平后,非儆急,未尝复言军旅”,“量时度力,举无过事”(《光武帝纪》)。^[36]建武十三年下诏:“往年已敕郡国,异味不得有所献御,今犹未止,非徒有豫养导择之劳,至乃烦扰道上,疲费过所。其令太官勿复受。明敕下以远方口实所以荐宗庙,自如旧制。”(《光武帝纪》)^[37]

最后,裁撤冗员,精兵简政。东汉建国之初国家财政极为困难,加之统一战争未竟,这对刘秀是一个重要的考验。为了克服各个方面的困难,刘秀采取了开源节流的政策,在向百姓征收“什一之税”的同时,组织军队屯田,积储军粮,这叫开源;节流主要是采取裁冗简政的措施。建武六年,为了紧缩开支,刘秀下诏:“夫张官置吏,所以为人也。今百姓遭难,户口耗少,而县官吏职所置尚繁,其令司隶、州牧各实所部,省减吏员。县国不足置长吏可并合者,上大司徒、大司空二府。”(《光武帝纪》)^[38]采取了压缩国家机构,裁撤冗员的措施,根据该诏令,共裁并了400多个县,约占刘秀当时管理县数的1/3;“吏职减损,十置其一”,又将国家公职人员裁减了9/10左右。《后汉书·百官志》云:“世祖(刘秀)中兴,务从节约,并官省职,费减亿计,所以补复残缺,及身未改,而四海从风,中国安乐者也。”^[39]通过精简机构,裁撤冗员,为国家节约了大量开支,社会稳定,百姓安乐。在国家财政好转起来之后,刘秀为减轻农民负担,又恢复了赋税三十税一的制度(《光武帝纪》)。^[40]

建武七年,他又下诏:“今国有众军,并多精勇,宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏,令还复民伍。”(《光武帝纪》)^[41]裁减地方部队,令将士复员,为农业生产补充了大量的劳动力;还取消了郡内每年征兵训练时的都试,地方防务改由招募而来的职业军队担任,这些精兵简政的措施对恢复东汉初年的农村经济起了重要作用。

三、整顿吏治,加强集权

刘秀建汉后,在整顿吏治、强化中央集权方面吸取了前代的经验教训,采取了一系列重要措施。

首先,刘秀采取“虽置三公,事归台阁”^[42]的措施,防止大臣专权。刘秀建立东汉后,鉴于西汉时期三公权重,权柄下移,尤其是西汉后期权臣专政,皇权衰微的教训,决心加强中央集权。他决定仍然设置三公之位,但把一切行政大权归之于尚书台,由皇帝直接指挥。这样就将政务中枢由三公府移至尚书台,由尚书协助皇帝管理国家事务,这叫“事归台阁”。这种制度的核心是使三公,即太尉、司徒、司空有名无实,实权过渡给皇帝直接管理的尚书台。刘秀时,尚书台设尚书令1人,俸禄1000石;尚书仆射1人,俸禄600石;尚书6人(称六曹尚书),俸禄也是600石。尚书台官员的官阶和俸禄远不能和位尊望重、俸禄万石的三公相比,但他们的实权远在三公之上。他们掌握着国家机密,出入王命,有时甚至是皇帝的代言人。尚书令总典纲纪,无所不统,其下的六曹尚书分别管理全国公卿、官吏、民政、狱事、外交事务等。三公地位虽显,已无实权,即便是随刘秀打天下的李通、邓禹、贾复三人,虽位至三公,但在权力斗争中,皆避荣宠远权力。可见,尚书台已由宫廷机关变成了国家最高行政管理机关。

其次,采用“退功臣而进文吏”的方法,消夺功臣权力。刘秀深知他手下那些能征善战的将领未必都具有管理天下的才能,他们或许可能是战场的英雄,但在治国理政方面却可能很蹩脚,更有甚者可能自恃功高,罔顾国法。如何处理与功臣的关系,是刘秀重新统一全国后重要而迫切的任务。西汉初年,高祖刘邦为了加强皇权,对功臣采取兔死狗烹、卸磨杀驴的策略,处死了许多妨碍皇权的功臣。刘秀改变了刘邦的做法,对功臣采取怀柔政策,在经济上给予他们优厚的待遇,而在权力上加以限制,从而防止了相互之间关系的恶化,也避免了功臣受诛的悲剧。建武二年,刘秀“封功臣皆为列侯,大国四县,余名有差”,当时封邓禹为梁侯、吴汉为广平侯,皆食封四个县的租税。刘秀同时下诏告诫他们:“人情得足,苦于放纵,快须臾之欲,忘慎罚之义。惟诸将业远功大,诚欲传于无穷,宜如临深渊,如履薄冰,战战栗栗,日慎一日。”有个叫刘恭的博士不理解刘秀分封的用意,曰:“古帝王封诸侯不过百里,故利以建侯,取法于雷,强干弱枝,所以为治也。今封诸侯四县,不合法制。”刘秀虽然立即批评了这种论调:“古之亡国,皆以无道,未尝闻功臣地多而灭亡者。”但还是谆谆告诫功臣:“在上不骄,高而不危;制节谨度,满而不溢。敬之戒之。传尔子孙,长为汉藩。”(《光武帝纪》)^[43]当时正处在全国统一战争期间,分封功臣并未剥夺他们的军权。但全国统一后,这种做法就改变了。如建武十三年,大将军吴汉打败公孙述凯旋,刘秀在宫中设宴,“于是大飨将士,班劳策勋。功臣增邑更封,凡三百六十五人。其外戚恩泽封者四十五人”。但同时“罢左右将军官。建威大将军耿弇罢”(《光武帝纪》)。^[44]这次分封时统一战争基本结束,所以同时罢免了左、右将军和拥有重兵的建威大将军耿弇。分封的功臣除“奉朝请”外,一般不给予参与朝政的权力。但刘秀对他们却非常优待,不仅赦免他们的小错,若建立新功,还随时增加封赏。这样,不仅保全了他们的俸禄,更重要的是保全了他们的晚节。如随刘秀起兵的南阳二十八将,就“功成而退”,得以善终。

刘秀尊重知识,尊重人才。为招贤纳士参与国家管理,他采取了察举与征辟相结合的措施,多次下诏察举、征辟全国人才,充实官员队伍。建武十二年(公元36年),刘秀下诏让三公以下至州牧的官吏,按“四科”(德行、言语、政事、文学)标准每人推荐茂才、廉吏1～3人。为防止作弊,他还对推荐上来的人才亲自考核。同时,也经常考核朝中现任官吏的政绩,选优汰劣。可以说,刘秀任用的官吏是比较称职的。如他重用的张堪,少年时品学兼优。刘秀封其为郎中,后升为蜀郡太守,在任期间恪尽职守,廉洁奉公,“慰抚吏民,蜀人大悦”;调离蜀郡时乘的是破马车,穿的是粗布衣。范晔《张堪传》接着叙述张堪:“在郡二年,征拜骑都尉,后领票骑将军杜茂营,击破匈奴于高柳,拜渔阳太守。捕击奸猾,赏罚必信,吏民皆乐为用。匈奴尝以万骑入渔阳,堪率数千骑奔击,大破之,郡界以静。乃于狐奴开稻田八千余顷,劝民耕种,以致殷富。百姓歌曰:‘桑无附枝,麦穗两岐。张君为政,乐不可支。’视事八年,匈奴不敢犯塞。”(《张堪传》)^[45]余者不一一列举。刘秀在选拔人才方面也不拘一格。如把王莽时曾掌管执法官吏的名儒伏湛任为尚书,负责典定制度。刘秀每次外出,皆委任伏湛留守京师,主管京师各级官员。

刘秀的这种做法,被称为“退功臣而进文吏”(《光武帝纪》)。^[46]通过这种措施,对功臣“高秩厚礼”,使他们得以善终;又使朝廷能够“峻文深宪,责成吏职”(《朱景王杜马刘傅坚马列传论》),^[47]从而保证了各项政令得到有效执行,也保证了官员队伍的质量。

再次,集中兵权。军队是维护国家统治的机器,兵权与政权密切关联。刘秀认为,加强中央集权,必须解除、削减地方兵权,使其不构成对中央的威胁。

随着统一战争逐渐在全国取得胜利,刘秀也按步骤、分阶段削弱地方兵权。建武六年匈奴与汉通好,边境相对安宁,加之征西大将军冯异打败西北割据势力隗嚣的军队,刘秀决定:“初罢郡国都尉官。始遣列侯就国。”(《光武帝纪》)^[48]第一次削夺郡国都尉的兵权。建武七年,采取了进一步措施,二月“罢护漕郎都尉官”,三月下诏:“今国有众军,并多精勇,宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏,令还复民伍。”(《光武帝纪》)^[49]该诏令实际就是解散地方军队。刘秀高瞻远瞩,遣散地方军队,一方面增加了农业劳动人口,对于战后恢复和发展农业起了重要作用;另一方面削减了军费开支,减少国家财政负担。更为重要的是避免了形成地方割据势力,强化了中央对地方的控制。

与上述行动同时,刘秀扩充中央军队。东汉的中央军队分两大部分:野战部队和卫戍部队。野战部队的首领为将军,不常置;下设有第一大将军,次骠骑将军,次军骑将军,次卫将军,又有前、后、左、右将军。刘秀时曾以吴汉为大将军、景丹为骠骑将军。野战部队的主要职责是受皇帝旨意对外征伐。战争结束,取消将军职务。卫戍部队是皇帝直接统领指挥的保卫皇室王宫的部队,以南军和北军为核心,南军保卫皇宫,北军卫戍京师,担负君主宿卫、京城安全的责任。南军、北军是保卫刘秀政权的重要力量,也是他的嫡系部队。刘秀通过削弱地方兵权和扩充中央军队的方法,来实现完全掌控国家军队的目的。

最后,加强对各级官吏的监督。刘秀建汉后,极为注意对官员的监督,并形成一套自上而下的监察体系。

在中央设置负责监督的官员廷尉、御史中丞和司隶校尉。廷尉“掌平狱,奏当所应。凡郡国谳疑罪,皆处当以报”(《百官志》),^[50]凡属郡国处罚不当的案件,均由廷尉上报。御史中丞负责总的“密举非法”,下设治书侍御史二人,“掌选明法律者为之。凡天下诸谳疑事,掌以法律当其是非。”下又设侍御史15人,“掌察举非法,受公卿群吏奏事,有违失举劾之。凡郊庙之祠及大朝会、大封拜,则二人监威仪,有违失则劾奏”(《百官志》)。^[51]司隶校尉,“掌察举百官以下,及京师近郡犯法者”,“并领一州”,监察权力很大;下设从事史十二人,“都官从事,主察举百官犯法者。功曹从事,主州选署及众事。别驾从事,校尉行部则奉引,录众事。簿曹从事,主财谷簿书。其有军事,则置兵曹从事,主兵事。其余部郡国从事,每郡国各一人,主督促文书,察举非法”(《百官志》)。^[52]司隶校尉除三公不察外,其余官员犯法无所不纠。

在地方建立刺史制。建武十一年(公元35年)初步恢复西汉武帝就已设立的刺史制,当时称为州牧。建武十八年正式恢复刺史之名,当时全国除京都地区由司隶校尉“主察举百官犯法者”外,其余12个州设置12位刺史,每一刺史各主一州。各州刺史常在每年8月巡行所管辖的郡国,以“六条问事”查访各州郡有无冤狱、官员是否忠于职守。这“六条问事”是:“一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书,遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑案,风厉杀人,怒则任刑,喜则任赏,烦扰刻薄,剥戮黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强。通行货赂,割损正今。”(《百官志》注引东汉蔡质《汉仪》)^[53]凡属刺史劾奏的官员,无论其在中央还是在地方任职,刘秀毫不手软给予训斥,乃至罢免。当时朱浮上疏批评刘秀的这种做法:“(刘秀)即位以来,不用旧典,信刺举之官,黜鼎辅之任,至于有所劾奏,便加退免,复案不关三府,罪谴不蒙澄察。”(《朱浮传》)^[54]刘秀并没有因朱浮等官员的批评而放弃监察制度,认为只有建立从中央到地方的监察机构,才能实现对各级官员的有效监控。实践证明,刘秀时期吏治清明,与这时期的严格的监察制度密切关联。

刘秀作为东汉王朝的开国之君,不仅以其卓越的才力结束了西汉末年的农民起义战争和军阀割据,使国家政权重新获得统一,而且兢兢业业,励精图治,“每旦视朝,日仄乃罢。数引公卿、郎、将讲论经理,夜分乃寐”,“虽身济大业,兢兢如不及,故能明慎政体,总揽权纲,量时度力,举无过事”(《光武帝纪》)。^[55]在确立国家所宗奉的管理思想后,不仅着力恢复和发展社会经济,解决好民生问题,而且重视政权建设,加强中央集权,终于创造了又一个地主阶级专政王朝的兴盛时期,史称“光武中兴”。