财政均富的实践识踪

财政均富是国家或政府凭借公共权力，科学配置财政资源，调节收入分配差异，使民众共享发展成果，进而促进共同富裕目标的实现。很明显，财政均富是以政府为主体，以公平为原则，以共富为目标，以法律为保障，科学分配财政资源，消除财富分配差异的一个创新性理念。

一、西方国家财政均富实践

从世界范围内看，不论是单一制国家还是联邦制国家，在政府层级划分上通常是三级政府:即中央政府、省或州政府及以下的地方政府。由于公共产品受益范围的局限性，因而，各级政府的财政支出内容不同，由于不同国家的财政体制不同，各级政府的财权也有所差别。通过上一级政府的转移支付来保证下级政府的财政支出责任与财政收入能力相匹配是各国通过财政收支安排实现国内均等的重要途径。

1.事权划分的均富分析

公共财政产生和发展的历史表明，中央与地方事权划分应遵循一定的原则。这些原则包括:首先，地域原则。凡涉及到全国范围的公共产品由中央政府提供，而涉及一定区域可以享用的公共产品由地区提供。其次，受益原则。政府所提供的公共产品，其受益对象如果遍及全国，那么，其责任应属于中央政府;其受益对象如果是地方居民，那么，其职责归地方政府。第三，效率原则。地方政府相对中央政府而言，在地方公共产品方面的信息要充分一些，由其提供地方公共产品效率要高于由中央政府提供。而涉及一国范围的公共产品，由中央政府提供效率要高于地方政府。第四，公平原则。地方政府提供公共产品要以财权与事权相统一作为重要的原则，只有在财权与事权统一的基础上，对地方政府而言，其提供地方公共产品才是公平的。如果只给地方政府事权，而不给予相应的财权，不仅对地方政府不公平，而且也无法保证地方公共产品的提供。日本是典型的单一制国家，其中央集权的财政体制给予地方政府的财力比较有限。但地方政府却承担了更多的事权和责任，即使是中央政府承担的事权有时也会转交地方政府来完成。所以，日本中央政府通过转移支付保证地方政府财权与事权的匹配。德国的各级政府的支出范围由最高法律加以确定。德国的联邦基本法规定:联邦和州分别承担实现各自任务所需的支出，即联邦承担事权职责由联邦负责安排支出，各州或地方承担事权职责由各州或地方安排支出，以体现政府事权划分与支出负担分摊之间的一致性。德国除规定联邦政府、州政府和地方政府各自的支出项目。对于上级政府委托给下级政府的事权和支出责任也做了明确的规定。这样减少了各级政府之间因事权和职责划分不清而产生矛盾的问题，从而有助于各司其职，在一定程度上避免了相互推诿的现象。澳大利亚法律界定各级政府职责，支付划分明确。宪法明确规定了联邦政府、州政府的主要职责和权力。当某些事权或收入权力在联邦与州政府之间规定不明确，理解出现歧义时，最高法院有权解释和定义宪法条款，近年来有些地方政府开始在一些没有明确划分的公共服务领域自觉承担一些职责。加拿大由联邦、省和地方构成三级政府财政。除对三级政府的事权利用宪法规定外，事权和支出责任在三级政府之间的划分主要考虑效率和收益原则，即哪一级政府提供有效率就由哪一级政府提供，收益的范围在哪一级的居民就由哪一级政府来提供。美国的事权与支出划分与其实行联邦、州、地方三级财政体制相适应。各级政府都有自己的支出范围，当然也有各级政府之间的交叉和补充。美国并无全国统一的、汇总的国家收支预算，各级政府的事权划分，有联邦宪法加以规定，于是，各级财政支出范围便建立在事权划分的基础上。

通过法律形式对事权和支出责任的划分加以规范，可以使各级政府有效地行使职责，同时可以促进政府间财政关系的协调发展。在各国的实践中，国防、外交、国际贸易和经济政策、立法和司法等方面的支出均由中央政府负责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园和福利等的开支一般由地方政府负责，这些安排都是世界各国相同的做法。从国外事权划分的实践看，无论是集权财政体制国家，还是分权财政体制国家，在事权划分问题上，都注重了公平与效率的并重。这种事权划分为各级政府最有效率地提供适合本级居民需要的公共产品和公共服务奠定了基础。同时，按公共产品和公共服务的享用范围划分事权是通过体制安排整个社会经济发展，以实现全社会的富贵生活提供了保证。因而，我们可以说，事权的合理划分为社会均富提供了基础和前提。

2.财权划分的均富分析

政府要实现财政均富，重要的前提一方面是具有政府可独立运用的充足财力;另一方面则是政府明确划分其职能和事权。世界各国财政体制的层级设置通常为三级，政府间财权划分主要体现为税收在各级政府间的分割。从理论和实践的结合上看，主要有如下几种税收分割方式:一是分割税额。它是先税后分(先统一征税，然后再将税收收入的总额按照一定比例在中央与地方政府之间加以分割)。二是分割税率。这是一种按税源实行分率计征的方式，即由各级财政对同一课征对象按照不同的税率征收。此类方式又可进一步划分为两种:一为上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基课征且自行支配该税收款项(下级政府亦可在上级政府征税的同时或之前按自己的税率对同一税基实施课税);二为上级政府在对某一税基采用自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府按照下级政府的税率对同一税基课征，尔后将这笔税款拨给下级政府。在税收术语中，称后一种方式为“税收寄征”。三是分割税种。其涵义为，在税收立法权、税目增减权和税率的调整权(有时也包括税种的开征和停征权)等税收权限主要集中于中央的条件下，针对各级政府行使职能的需要，结合考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按税种划分收入范围。四是分割税制。在这种方式下，分别设立了中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。当然，尽管两级税收体系相对独立，但它们之间又是相互衔接和相互补充的，而不可能截然分开。但在世界各国税收分割的实践中，没有哪个国家采取以上单一的一种纯而又纯的税收分割方式。通常都是在税收分割中综合运用前面四种方式中两种以上的做法而形成的一种中央与地方税收体系，所以各国税收的划分基本都是混合型的。例如，在以分割税制为主的情况下，辅之以对某一个或某些税种的收入实行共享的方式;或者以分割税制为主，同时中央和地方政府也对某一个或某些税源实行分率计征。

前文我们已经介绍过日本的财政体制，从中可以看出日本中央与地方财权划分的特点是中央税所占比重很大，全部财政收入的95%是由税收收入提供。税收立法权归中央，地方虽有独立管理地方税种的权力，但要受到国家制定的《地方税法》的限制。虽然日本实行地方自治，但是中央通过课税否决权制度，对地方税实行严格管理。为保证地方政府更好地完成事权，日本通过地方交付税制度实现财政转移支付。因而，财权划分的重要制度安排充分体现了日本事权与财权匹配，实现中央与地方之间公平与效率，促进社会发展的公共产品和公共服务有坚实基础的特点。美国是世界上财权划分比较彻底的国家。税收收入在三级政府之间呈倒三角形分布，政府的级别越高，拥有的税收就越多。美国州政府拥有税收立法权，这也是其分税彻底的重要表现。但州以下地方政府没有自主的征税权，地方政府的征税权是由州政府授予的，自主性很小。为实现财政的均等和效率，一方面，联邦政府通过税收补征、税收免征、税收抵免、税收扣除等配套措施，协调各级政府之间的财权分割;另一方面，联邦政府以其所集中的财力通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。一般来说，联邦政府要把财政支出的10%左右用于补助州和地方政府，其中大部分拨给了落后地区。这种制度安排有效地保证了地区间的均衡发展，保证地区的均富基础。除美国、日本以外，前面我们还介绍了德国、澳大利亚的财权划分。不论是分权财政体制，还是集权财政体制，在财权划分方面都有两个层面的内容保证均衡财政的实现:一是划分中央与地方财政收入的范围，二是通过转移支付保证中央与地方财权与事权的匹配和均衡。这种制度安排充分体现了财政实现均富的精神本质。

二、中国财政均富的实践探索

共同富裕作为社会主义的本质，也是社会主义的目的，必须通过一系列制度设计和具体运行体制实现。财政手段的作用是最重要的。因此，财政均富是是共同富裕理念在财政领域的具体应用和具体表现，是实现共同富裕的重要手段。

1.解决收入分配差距的现实需要

目前，中国经济发展和社会运行中还有很多现象需要财政解决，尽快为实现共同富裕创造良好的基础和条件。第一，地区差别的存在，需要财政转移支付实现地区间公共产品和公共服务的均衡。中国由于地域辽阔和地理位置的特殊性，再加上国家政策的执行，已经形成了东、中、西三个梯级区域。在这三个区域之间，由于当地政府财力所限，基础设施和基本建设存在着很大的差距。未来和谐社会建设中，需要完善基础设施和基本建设，保证经济运行的基础条件完善。第二，城乡差别的存在，需要财政支持解决矛盾。建国以来，政府投入重城市轻农村，已经造成了农村生活条件的落后。尽管经过30多年的改革开放，农村的面貌已经发生了翻天覆地的变化，但目前城乡差别依然存在。不仅表现在基础设施方面，也表现在基本医疗制度，社会保障制度方面。这方面的改革未来需要财政更多的投入，以实现城乡均衡发展。第三，贫富差距的存在，需要财政倾斜实现共同富裕。邓小平同志先富带动后富的科学论断已经深入人心，经过30多年的改革开放，贫富差距逐渐拉大。弱势群体由于自身素质、资源缺乏等多种因素，生活困难人群依然存在。为此，未来发展中需要通过财政资金扶助和财政引导社会资金投入等多种方式，帮助贫困群体多途径脱贫，实现共同富裕。

2.完善公共财政制度的客观需要

从财政体制改革的具体方面，可以包括财政收入改革促进共同富裕，财政支出优化促进共同富裕，财政预算绩效提高促进共同富裕等多方面的政策措施。财政体制改革的方向已经越来越强调财政转移支付的作用，而财政转移支付是保证缩小地区差距、城乡差距、贫富差距，实现共同富裕的财力和制度保证。首先，从财政收入角度说，设计合理的税收制度，缩小个人收入差距。一是改革个人所得税，建立综合申报与分类扣除相结合的混合个人所得税制。二是继续推进消费税改革，加大对高档消费行为的税收调节力度，适当提高某些有害健康和影响环境的消费行为的消费税税率。三是改革房产税。实行城乡统一的房产税或者物业税制度;对房产实行幅度税率制度，加大收入调节力度;完善税收优惠制度，杜绝房产税造成社会贫富分化。四是进一步扩大营业税改征增值税试点范围。五是从速开征遗产税和赠与税。其次，从财政支出角度说，要逐渐建立起覆盖全民的社会保障体系。社会保障体系是国家通过立法和国民收入再分配，对社会成员由于年老、疾病、伤残、贫困、低收入等多种原因出现生存困难而提供基本生活需要的一系列政策制度。要改变过去社会保障覆盖面窄，社会化程度低的问题，建立和完善社会保险制度，是在社会主义市场经济发展中化解社会风险、促进社会经济协调发展的必要举措，是全面建设小康社会，促进共同富裕目标实现的必由之路。最后，从财政预算管理的角度，要强化财政预算的法制性，提高财政资金使用绩效，切实保证财政资金用于促进社会全面进步，实现全体公民共同富裕。要在科学划分、合理匹配各级政府的事权与财权的基础上，合理调整转移支付体系，并建立健全与财政转移支付制度相关的一系列法律制度，形成有效的监督约束机制。

三、财政均富是共同富裕的实现手段

社会主义的本质是最终实现共同富裕，这需要一个过程。要有步骤、分阶段地实现。经过30多年的改革开放，已经实现了人民的基本富裕。要实现共同富裕，笔者认为还要经历至少三个阶段:基本公共服务均等化阶段、普遍富裕阶段和共同富裕阶段。基本公共服务均等化阶段要解决长期以来形成的在公共产品和公共服务方面的城乡差别、区域差别;普遍富裕阶段要解决在基本公共服务城乡和区域基本一致的前提下，人民群众物质生活的普遍改善、精神生活的普遍提高、人员素质的普遍提高;共同富裕阶段是最高目标，实现全体公民的物质、精神、文化生活的全面富裕，最终实现人的全面发展。为实现共同富裕不同阶段的目标，必须充分发挥财政均富的职能和作用。第一，通过财政资源配置调整财力分配的纵向不均衡。中央政府拥有主要税基，而较小税基在地方政府，使地方政府在体制设计上留有财力缺口以待中央政府的调控性补助。同时，地方政府提供了包含基础教育、公共卫生在内的大量公共服务，直接支出负担较重，由此需要中央政府转移配置。第二，通过财政资源配置调整财力分配的横向不均衡。各地区资源禀赋和财源结构的不均衡，加之经济发展和人口密度因素，各地的财政能力和支出需求不同，使得在同等征税努力之下提供公共服务的水平不同。为了实现现阶段基本公共服务均等化，财政能力差的地区要获得中央政府更多的补助。第三，解决地方政府公共服务的外溢问题。地方政府提供公共服务的费用来自辖区居民缴纳的税收，但受益者可能大大超过本辖区的范围。如果按照受益原则，由受益者给予补偿，则又存在利益外溢计量上的困难，很难在有关地方政府之间进行对应补偿。因此，必须由中央政府按规范、统一的标准，通过转移配置对利益外溢较为明显的地方政府进行必要的补偿。第四，协调各级政府的经济和政治目标。中央政府与地方政府的目标有时存在差异，由于主要官员任期以及地方财力的限制，地方政府可能更关注短期经济目标，对于实现长期经济发展目标有所忽略。需要中央政府通过转移配置加以引导，以实现地方经济长期发展目标和国家区域政策目标。

笔者认为，在现阶段财政均富的关键是转移支付制度的设计，加之中国经济经过30多年的改革开放，已经初步具备了向共同富裕迈进的物质基础。